城市地下空間綜合管理關鍵問題研究

楊業

摘要：隨著城鎮化進程的加快，我國重要基礎設施建設取得了顯著的成效。地下空間利用對提高土地利用率，緩解城市病具有重要作用，國內一線城市均高度重視地下空間資源，部分城市出臺了地方性法規和政府規章，指導地下空間綜合管理工作，但法規的實施效果并不理想。通過梳理國內城市地下空間管理相關法規的主要編制內容，分析其無法解決地下空間管理實際問題的痛點，提出應破解的關鍵問題。地下空間管理應以管理體制為前提，權屬管理為核心，規劃管理為條件，維護管理為品質，安全管理為保障，信息管理為基礎來制定細則，建立綜合的管理體系。各地出臺的綜合法規和配套法規應抓住痛點，不斷修訂和完善，為建設高品質的地上地下一體化空間提供保障。本文就城市地下空間綜合管理關鍵問題展開探討。

關鍵詞：地下空間;綜合管理;管理體制

引言

進人21世紀以后，我國在開發地下空間方面發展迅速，成為世界領先國家。隨之而來地下空間管理問題成為制約城市地下空間開發的“瓶頸”。那么研究出一套適合我國城市地下空間開發的有效管理技術刻不容緩。

1我國城市地下空間管理存在的問題

1.1管理法規不完善，制約了城市地下空間的持續開發利用，亟待健全

雖然我國出臺了不少城市地下空間開發利用方面的法律法規、政府規章和規范性文件，但還有許多立法問題沒有得到解決。一是沒有形成權威的國家立法。國家最高立法機構沒有制定關于城市地下空間開發利用的專門法律或國務院的行政法規，建設部的《城市地下空間開發利用管理規定》只是一個政府部門的行政規章，缺乏足夠的許可設定權限，法律效力比較低，加上其規定不具體、內容不完備，在實踐中難以有效地貫徹執行。二是沒有解決基本的權屬問題。《中華人民共和國物權法》第136條規定：建設用地使用權可以在土地的地表、地上和地下分別設立。該規定僅停留在宏觀層面，并沒有從本質上確立地下空間權的概念及物權形態，沒有確立地下空間權的取得方式、轉讓、抵押方法及權屬管理等。三是沒有明確統一的管理體制。雖然《城市地下空間開發利用管理規定》明確建設行政主管部門負責城市地下空間的開發利用管理工作，但對建設部門的統一管理職責以及如何與土地管理、規劃、人防及其他專業管理部門進行協調，則沒有明確的規定，無法真正統一起來。四是沒有制定專門的技術標準。地下空間建設的標準不統一，沒有專業設計、施工、驗收方面的標準，只是參照相關技術標準執行。五是沒有提出具體的優惠政策。國家對人防工程給予了相應的優惠，而對其他地下空間開發利用在投融資、價格、稅收等方面則無具體的優惠政策。

1.2地下空間開發管理措施不到位

管理措施是地下空間管理開發的保證，但是我國目前的管理措施還有許多地方存在著缺陷，需要進一步的完善。地下管理方面存在的問題，建設項目相互不聯系、政府部門缺乏相關措施進行多部門的協調工作。另外就是建設中存在安全隱患。因為地下建設比地上建設更具有風險性，再加上管理手段不完善，造成了很多的安全隱患。再有就是地下投資周期長，投資回報慢，加上缺乏政府部門的有效鼓勵政策，造成地下空間開發資金的投人力度不夠。

2我國城市地下空間綜合管理的組成體系

2.1城市地下空間管理體制

城市地下空間管理體制是指城市地下空間管理系統的組織結構和運行方式，包括管理機構和管理機制。管理機構包括綜合管理機構和專業管理機構。各管理機構的職權分配以及相互之間的協調，直接影響到管理的效率和效能。綜合管理部門負責牽頭組織綜合管理的各項內容，各專業管理部門的相互協調。專業管理部門則在綜合管理部門的統一協調下，各司其職，分工協作。管理機制是為保證管理目標的實現，各管理機構間相互聯系、相互作用的基本準則及相應制度。

2.2城市地下空間管理措施

城市地下空間綜合管理措施包括規劃管理、建設管理、使用管理和信息管理四個部分。規劃管理是在建設以前進行綜合性計劃、整體布局規劃。建設管理是開拓建設的工程施工管理。使用管理是建設完成以后實際使用過程中的安全問題、效率問題的管理。信息管理信息技術和城市地下空間管理的整合。所以說一個完整的地下空間管理措施是包含從一開始規劃到建設，最后到使用，以及后續管理整個過程。

2.3信息管理為基礎

政府應利用BIM、CIM等技術，建立和完善地下空間綜合信息平臺。平臺應滿足不同應用的需要，面向政府提供應急決策支持服務，面向地下空間規劃、建設和管理單位提供綜合基礎信息服務，面向專業管理單位和社會公眾提供信息共享服務。管理辦法中應要求新建、改建、擴建的地下建設工程信息，由項目建設單位委托具有相應資質的單位進行同步監測或竣工跟蹤測量，將所需材料上交管理中心審核錄入系統。

2.4加強不同部門之間的合作

在城市發展的過程中，若僅依靠一個部門開展城市地下空間開發工作，那么無法達到預期效果，甚至還會造成資源的大量浪費。在此前提下，應根據城市發展的實際需求，以及該城市地下空間的實際情況，多個部門共同協商，總結地下空間開發方案，科學合理地利用當前城市空間和空間規劃，政府部門應主動發揮宏觀調控作用。這里需要注意的是，多個部門在進行協調行動時，需要準確抓住地下空間綜合開發利用的關鍵點以及總目標，將環境效益、社會效益以及經濟效益作為主要工作目標，通過多部門協調配合，提升地下空間的實用性。

結語

實踐證明，城市地下空間開發利用的發展需要職責明確、運行高效的城市地下空間管理模式，而良好的管理模式又會規范和促進城市地下空間的開發利用。為適應城市地下空間“網絡化、立體化、集約化、深層化、綜合化”的發展需求，達成城市地下空間開發利用的高效率，提升城市地下空間開發利用的層次和水平，使我國從城市地下空間開發利用的大國變為強國，應大力加強城市地下空間開發利用綜合管理研究，逐步完善城市地下空間的管理法制、管理體制和管理措施，促進我國城市地下空間開發利用綜合管理向法制化、規范化、科學化方向發展。

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常州工學院 213032