嵌入理論視角下的新時代國土空間規劃基本框架

唐偉，許慶福，喬慶偉，王英，楊學作

(山東省地質科學研究院，國土資源部金礦成礦過程與資源利用重點實驗室，山東省金屬礦產成礦地質過程與資源利用重點實驗室，山東 濟南 250013)

0 引言

國土空間規劃作為高位統籌的戰略規劃，是整體謀劃區域國土空間開發保護格局，科學合理布局生產空間、生活空間、生態空間，實現區域國土生態文明、完善政府治理機制、保障社會經濟可持續發展的戰略工具與重要手段。新時代國土空間規劃編制應首先準確把握時代特征，明確基本任務，通過引入“嵌入理論”，構建國土空間規劃的邏輯框。

1 新時代國土空間規劃的時代特征與基本任務

1.1 國土空間規劃的時代特征

新時代國土空間規劃的特征，映射出新時代對空間治理的基本要求和目標導向，彰顯新時代的價值追求和基本理念。新時代的國土空間規劃是多學科交叉的有機融合，是多規融一規則體系的革故鼎新性重構，由多頭多項管理向“一張藍圖”轉變，以空間規劃為統領，以專項規劃、詳細規劃為補充，五級三類空間規劃共同構成，全方位覆蓋、上下統一銜接的國土空間規劃體系[1-2]，是“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”，實現自然資源要素整體統一管理的重要理論體系支撐[3]。同時，國土空間規劃是國家治理體系的重要組成部分，是美麗中國目標引領下實現空間治理現代化的重要途徑，目標要有效應對社會、經濟、環境和可持續發展問題，以多元化地理空間信息大數據與云計算、區塊鏈、物聯網等新技術整合運用，自然資源、生態要素、國土空間利用保護等數據整合挖掘與綜合分析，綜合智能決策系統引導實現多情景格局的現實模擬[4-5]，實現空間治理現代化。

1.2 國土空間規劃的基本任務

國土空間規劃是國家空間規劃戰略體系的基礎，其面向的對象是全面涵蓋自然資源、生態環境和社會經濟各種要素的復合空間[6-9]，需要統籌保護與發展的關系，深化“戰略引領”和“剛性管控”的空間公共政策，不僅要落實糧食保障、經濟發展和生態安全等宏觀調控目標，而且要體現社會服務、公共安全和休閑娛樂等微觀目標[10]。為滿足具有多樣性和層次性的國土空間治理總體目標，實現不同區域空間要素的優化配置，必須在“山水林田湖草海”生命共同體理念的指導下，綜合協調運用“五大理念”，即以“生態優先、綠色發展”為指引，以“以人為本、共治共享”為主線，以“空間協同、永續利用”為手段，以“優化配置、品質生活”為目標，將自然經濟社會等屬性要素融入綜合保護與開發2個維度的空間格局中[11-13]，最終實現“合理保護、保障安全”的新時代國土空間總體格局[14-15](圖1)。

圖1 新時代國土空間規劃的時代特征

2 國土空間規劃框架構建要求與模式

2.1 構建國土空間規劃框架的基本要求

生態優先、永續利用、福祉提升的基本空間格局。以區域國土空間“一張圖”為本底，科學準確的“雙評價”為基礎，根據區域主體功能定位和經濟社會發展戰略目標，因地制宜搭建區域空間生態保護、開發利用、整治修復基本空間格局。

(1)生態優先的空間保護格局。以自然保護區和永久基本農田、重要山體林地、河流水系、灘涂濕地、海域海島、海岸線等為重點，統籌生態、農業、海洋、歷史文化等重要保護區域和廊道，嚴格保護生態敏感脆弱區域，構造生態屏障、生態廊道和生態系統和諧統一的陸海生態安全保護格局，系統保護山水林田湖草海生命共同體[16]。

(2)永續利用的空間開發利用格局。按照嚴控增量、盤活存量、釋放流量、提高質量為原則，合理安排城鎮體系結構以及產業開發軸帶，確定綜合交通體系、重大交通設施以及交通廊道等。以區域高質量永續發展為目標，與區域經濟社會發展、人口轉移增長和資源環境承載力相協調，統籌安排城鎮生產和生活空間，優化城鄉產業結構布局；以節約集約用海和生態用海要求，形成陸海一體化的國土空間開發利用格局。

(3)人類生態福祉提升的生態修復格局。以“山水林田湖草生命共同體”理念為統領，以全域國土綜合整治為抓手，將區域陸海國土空間資源納入整治修復范疇，重視海岸帶、重要水體流域、重要線性工程等線狀區域，在重點生態功能區實施山水林田湖草海生態系統修復工程，在鄉村地區實施土地綜合整治工程，在礦產集中開發區實施礦山生態修復工程，在海岸海域海島實施海洋生態修復工程，塑造“全空間延拓”的國土空間綜合整治修復格局[16-17]。

區域協調、城鄉融合、陸海統籌的空間協同格局。“三生空間”并不是孤立地作用于區域空間治理，而是一個統一的有機整體，發揮空間治理效能的有效途徑和方式是建立合理的“三生”空間協同演化機制，其功能通過耦合協同動態實現，區域協調、城鄉融合、陸海統籌等是實現“三生”空間協同的現實載體和有效手段，是未來空間規劃總體布局的具體落實和應用。

2.2 國土空間規劃的框架模式

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上的安排。因此，需要按照規劃框架構建的基本要求，綜合保護和開發兩個維度構建一個基本結構，并將具有空間屬性的自然資源、經濟社會等屬性要素融入到基本架構中，形成以基本架構為支撐、要素融入為內容的國土空間規劃架構。

在國土空間規劃中，要素融入需要理論的指導，本文嘗試將經濟學、社會學、地理學等學科的嵌入理論運用到國土空間規劃框架構建中，以便解決較為復雜的空間要素相互關系問題。

2.2.1 嵌入理論概述

“嵌入”的概念最早由波蘭尼(Polanyi，1944)提出，并在社會學、經濟學、管理學、地理學中得到運用[18]。學界對“嵌入”概念的界定不一，有學者認為，嵌入是指A融入B的過程，并將這種融入與被融入的關系被稱為嵌入關系[19]。嵌入理論是新經濟社會學的核心理論之一，隨著研究的不斷深入，已不再將嵌入性作為一種單純的理論，而是將其作為一種方法論用于解釋其他社會行為和活動。同時，學者們結合自身不同的研究需要，對“嵌入”做出了不同的分類，如結構嵌入、關系嵌入、空間嵌入等。關系嵌入強調網絡的關系特征，結構嵌入強調網絡內結構層次特征，空間嵌入強調網絡內空間疊加特征[20]。國土空間規劃作為國家進行空間治理的重要手段和載體，具有顯著的公共政策屬性和眾多的社會科學特征，因此引入嵌入理論指導構建國土空間規劃的邏輯架構，有其理論價值和實踐價值。

2.2.2 嵌入理論的引入

將嵌入理論引入到國土空間規劃，更多地體現在理念和方法論層面，主要解決嵌入內容和嵌入方式問題。其中，嵌入內容受到規劃尺度和類別影響，不同尺度(如大尺度的國家級和省級，中尺度的市級和縣級)規劃的嵌入內容差異較大。嵌入方式則受嵌入內容的影響，不同嵌入內容需要選擇不同的嵌入方式，不同類別(專項規劃、詳細規劃)規劃差異更為明顯[12]。

(1)嵌入內容。國土空間規劃是對一定區域國土空間保護、開發、利用、修復在空間和時間上做出的安排。在國土空間基礎架構之上需要嵌入的要素，是疊加于基礎空間架構之上的次級空間要素和依附于空間而存在的自然資源要素，以及由空間要素和資源要素衍生的屬性關系要素。自然資源要素是指山、水、林、田、湖、草、海等自然要素，空間要素是指在基礎空間之上的、具有改善作用的次級空間要素，關系要素是指標明自然資源和空間屬性的要素。

(2)嵌入方式。在國土空間規劃中有3種基本嵌入方式：結構嵌入、空間嵌入、關系嵌入。其中，結構嵌入是對基礎空間框架的細化，如城鎮建設、鄉村建設、海洋發展等；空間嵌入是在基礎空間結構上疊加或改善提升，如國土空間生態修復，交通、水利、能源等基礎設施建設；關系嵌入是對依附于空間而存在的要素，如自然資源開發利用的數量和結構等。

3 多視角的空間嵌套結構

國土空間規劃的基本框架不是單一的結構，而是相互關聯的空間嵌套結構(圖2)。其中，“三生”空間是基礎，3條基本底線是重點。

圖2 新時代國土空間規劃邏輯框架

3.1 生態視角

為應對目前我國國土空間面臨的嚴峻挑戰和新時代發展危機，有效遏制發展過程中的城鄉建設用地無序擴張、農村農業和生態環境空間嚴重被擠占、生態系統持續退化等問題，徹底解決區域城鎮、農業、生態空間的發展矛盾，黨的十八大提出構建“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的“三生空間”，是整體謀劃我國區域國土空間開發利用保護格局的關鍵舉措，科學布局“三生”空間正是有效解決上述問題的重要手段。“三生”空間是國土空間規劃基本框架的基礎[21]。

3.2 底線視角

以“三生”空間為基礎，將生態功能極重要區域、生態極敏感脆弱區域、具有潛在重要生態價值的區域，以及自然保護地、國家森林公園、重要水源地等劃入生態保護紅線；將達到質量要求的耕地劃入永久基本農田，有條件區域應當劃定永久基本農田儲備區；綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉統籌、城鎮發展階段和發展潛力等，在保證居住用地和基本公共服務用地供給、滿足居民基本生活需求的基礎上，合理劃定城鎮開發邊界；將具有緩沖陸海交互作用和抵御海洋自然災害等重要作用的海岸帶線劃入海域保護線。3條基本底線是國土空間規劃基本框架的重點。

4 要素嵌入

要素嵌入：國土空間管控的細化和自然資源保護利用的抓手。國土空間的基本框架更多地體現宏觀方面，在中觀、微觀層面上，嵌入要素的管控更多的體現操作性。

4.1 結構嵌入

4.1.1 城鎮空間治理

塑造高質量發展、高品質生活、高效率利用的城鎮空間。結合地形地貌、河流水系、自然生態、地質災害防御、重大設施廊道控制、空間布局演進特征和區域協同協作等要素，合理確定發展方向、規模和形態。通過結構控制、指標控制、分區控制和底線控制，實現剛性和彈性有機結合。建立城市線控體系，明確城市黃線、藍線、綠線和紫線。合理利用城市地下空間，建立與城市功能匹配、綜合利用、上下協調、局部互連互通的地下空間開發利用體系。

4.1.2 鄉村空間治理

打造傳統可繼承、產業可振興、綠色可持續的鄉村空間。以鄉村振興為目標，優化空間功能布局，形成農業生產、鄉村產業、生活居住、文化休閑和鄉村生態保育等相互協調的空間格局。以耕地保護為重點，強化農用地資源保護利用，不斷優化糧食生產功能、重要農產品生產功能和特色農產品生產功能。加快農業轉型升級，推進一二三產業融合發展和復合發展。注重鄉土鄉愁味道，尊重鄉村傳統風貌，保留村落歷史記憶。

4.1.3 海洋空間治理

依據海洋利用保護和主導功能導向，形成漁業利用、交通運輸用海、工業與城鎮用海、礦產與能源用海、旅游休閑娛樂用海和特殊利用等海域空間。建立多功能、復合型立體的綜合海洋空間開發格局，并與陸地空間協調發展，實現陸海空間相互補充、陸海發展并舉。強化海岸線保護，協調好海岸線地區河口、沙灘、島礁、灘涂、濕地以及沿海防護林地等生態資源；優先保護好海洋珍稀瀕危物種及其生境、典型海洋生態系統、有代表性的海洋自然景觀和具有重要科研價值的海洋自然歷史遺跡等[22]。

4.2 空間嵌入

4.2.1 人類生態福祉提升導向下的國土空間生態修復

以生態文明思想為總領，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，系統保護“山水林田湖草海”共同體，形成陸海統籌、協調推進的生態修復新格局。國土綜合整治與生態修復主要包括：土地綜合整治、污染修復、水生態修復、礦山環境整治修復、海洋生態修復和生態環境綜合修復(表1)。

表1 要素嵌入之國土空間生態修復

4.2.2 保障高質量發展和高品質生活的基礎支撐與品質提升

區域空間基礎支撐主要體現在基礎設施、公共服務和資源能源等方面，區域空間品質提升主要體現在城鄉風貌、歷史文化保護與傳承和防災減災等方面(表2)。

表2 要素嵌入之基礎支撐與品質提升

4.3 關系嵌入

按照“山水林田湖草海”共同體科學系統保護的總要求，統籌區域耕地、森林、河流、湖泊、濕地、海洋及礦產等各類自然資源的保護與利用，明確自然資源保護底線和利用上線，提出各類自然資源供給總量、結構優化、布局調整的重點和方向等，促進人與自然和諧共生[16-23]。

5 結語

塑造以人為本高品質的國土空間是新時代國土空間規劃的使命[25]。構建國土空間規劃邏輯框架，是制定國土空間規劃的重要基礎和前提。以新時代國土空間治理的基本理念為基礎，按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，構建國土空間規劃的基本框架，并將自然資源保護利用、國土空間生態修復、基礎設施建設，以及城鎮、鄉村、海洋空間的管控等要素進行嵌入基本架構之中，采用基本底線和要素嵌入的框架模式，從生態視角對城鎮空間、鄉村空間和海洋空間進行結構嵌入，對國土空間生態修復和基礎設施支撐進行空間嵌入，對自然資源保護、開發與利用進行關系嵌入，形成多層次、多尺度、多維度的綜合空間治理體系框架，以適應生態文明思想下國家治理體系和治理能力現代化的新要求。