美國對尼泊爾民主植入政策述論

溫強 李星然

摘 要： 1950年尼泊爾革命前后，美國逐步確立起對尼泊爾民主植入政策，借此推動其民主改革西式化。為引導1959年贏得尼泊爾首次普選的大會黨選擇西方民主制、親美并反制中蘇，美國主動提升美尼交往層級，全方位協助尼泊爾新政府鞏固執政地位。1960年底馬亨德拉國王解散內閣和議會，尼泊爾國內出現政治危機。美國提議其與大會黨和解，重啟民主改革，但國王卻建立起具有本國特色的評議會體制，開啟符合本國國情的民主改革之路。出于南亞遏制戰略的客觀需要與顧及美印關系的主觀考量，美國不得不擱置西化尼泊爾的目標。盡管美國高層外交搭臺、援助做餌，但因不適用于對象國的客觀條件及與之相關的地緣環境，對尼泊爾民主植入時常面臨作用極其有限的結構性困境，這一政策的最終破產在所難免。

關鍵詞： 美國;民主植入政策;尼泊爾革命;尼泊爾民主改革;遏制戰略

尼泊爾地處中印之間，戰略地位特殊且敏感。隨著中國革命在大陸取得全面勝利，美國開始關注尼泊爾的政局走向，希望引導它選擇西式民主來實現國家穩定，助力美國全球遏制戰略。然而，在一系列政治博弈和民主改革試驗后，馬亨德拉（Mahendra Bir Bikram Shah）國王最終改行具有本國特色的評議會體制（Panchayat）。為防止其倒向中蘇，美國不得不擱置對尼泊爾民主植入政策，接受尼泊爾自主選擇的民主改革道路。圍繞冷戰時期美國對尼政策，學界主要考察其長時段特點，同時就對尼泊爾援助個案效果與其他大國的對外援助案例展開比較，① 少有著述涉及美國對尼泊爾民主植入領域，并與尼泊爾民主改革進程結合起來加以分析。本文試圖利用美英檔案，從冷戰國際史的視角進一步呈現美國對尼泊爾政局變化的反應，論述美國民主植入政策與尼泊爾民主改革的相互影響，揭示該政策最終破產的主客觀原因及其在美國冷戰戰略中的工具主義本質。

一、尼泊爾革命前后美國對尼民主植入政策的確立

1846年，忠格·巴哈杜爾·拉納（Jung Bahadur Rana）奪取沙阿王朝實權，國王虛君化，拉納家族自此把持國家政權百余年。其在外交上完全倒向英國，放寬征用廓爾喀士兵的限制，支持英殖民當局鎮壓印度民族解放運動。二戰后，英國與印度的權力過渡漸成定局，拉納政權因此面臨嚴峻的執政危機。首先，英國在戰后遣散了20萬廓爾喀士兵，后者對拉納家族的獨裁統治早已不滿。 王宗：《尼泊爾印度國家關系的歷史考察（1947—2011）》，世界圖書出版廣東有限公司2014年版，第30頁。 其次，新獨立的印度政府支持和庇護境內的尼泊爾反對派勢力，尼印兩國的反拉納運動迅速合流。為穩定局勢，尼泊爾當局答應改善廓爾喀士兵的生活境遇，并勉強承認其公民自由權，推出1948年憲法，實行所謂“憲政”。不過，這部憲法給予民眾的權利微乎其微，且從未真正得到落實。

有名無實的民主改革自然無法消弭反拉納運動的發展勢頭，尼泊爾政局因此持續動蕩。其實，早在憲法頒布前的1946年，全印尼泊爾民族大會黨就已成立，并于次年更名為尼泊爾民族大會黨。 王艷芬：《共和之路——尼泊爾政體變遷研究》，社會科學文獻出版社2013年版，第78頁。 畢·普·柯伊拉臘（Bisweswar Prasad Koirala）成為該黨領袖后，領導了大規模罷工及非暴力不合作運動。1948年他被捕入獄后，一部分更為激進的尼泊爾民族大會黨成員脫黨成立尼泊爾民主大會黨，獨立開展反拉納斗爭。1949年，尼泊爾政府迫于壓力釋放了柯伊拉臘，后者出獄后放棄了印度式的非暴力抗爭方式。1950年4月，民族大會黨與民主大會黨重組為尼泊爾大會黨，在尼泊爾政壇發揮日漸強大的影響力。

美尼雖于1947年3月建交，但美國最初并未充分關注并介入尼泊爾國內局勢。一方面，英國、印度和蘇聯對于美國對尼政策意圖都存有戒心，其中印度尤甚，它認為域外國家插手尼泊爾內政外交是對印度的冒犯，這造成美國無法在涉尼事務上放開手腳;另一方面，相比歐洲、中東和遠東，南亞次大陸在美國全球戰略中仍處于相對邊緣的地位。但隨著美蘇對抗的加劇及冷戰全球化，南亞的地緣價值逐漸受到美國重視。1949年12月30日，美國國安會第48/2號文件指出，“鑒于南亞各國政府由非共產黨人控制，已組成反對共產主義在亞洲擴張的堡壘，美國應當利用一切機會增強其西方導向，支持它們滿足國內民眾的最低生活訴求，維持內部穩定”。 Memorandum by the Executive Secretary of the National Security Council（Souers） to the National Security Council， December 30， 1949， Foreign Relations of the United States（hereafter cited as FRUS）， 1949， Vol.7， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1975， p.1220. 與此同時，對于中國中央人民政府解放西藏的既定政策，美方認為南亞各國正面臨與日俱增的共產主義挑戰。

上述因素促使美國領導人開始考慮制定一項完整的尼泊爾政策，尼泊爾國內政局如何發展顯然是他們無法回避的問題。其一，保持尼泊爾內部穩定是美國南亞政策的重要內容，直接關乎遏制戰略在南亞次大陸能否實現;其二，對尼泊爾局勢的關注有助于其推出更加全面可行的方案，更有的放矢地引導尼泊爾服務于美國的冷戰目標。按照西方的慣性邏輯，穩定的國內局勢和民主開明的政權，能幫助尼泊爾有效抵抗共產主義的“滲透”和“顛覆”。1950年8月28日，美國對尼政策指導性文件出臺，它毫不避諱地宣稱：美國在尼泊爾的基本目標是維持該國政權的非共產主義性質，力促尼泊爾政府反對蘇聯陣營，親近西方;鼓勵其政治、經濟沿著民主化方向發展，更多參與國際事務。 Department of State Policy Statement， August 28， 1950， FRUS， 1950， Vol.5， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1975， p.1484. 美國對尼泊爾民主植入政策已躍然紙上。

不難看出，美國力求避免尼泊爾產生共產主義者領導的政府，同時力促其形成明確的西方導向。若選擇西式民主，尼泊爾將更樂于接受美國的觀點，配合美國的地區乃至全球戰略的實施。為此，“美國歡迎尼泊爾政府任何提升其公民在社會事務中地位的舉措”，“謹慎得體且非正式地鼓勵其通過實施1948年憲法和類似的進步措施，對民眾日益增長的建立‘全民政府的訴求做出實質讓步”。但是，美國也擔心過快地強行植入西式民主可能引起拉納政權的強烈反彈，甚至將其推向共產主義陣營，或是幫助那些“別有用心者發起煽動性活動”，導致尼泊爾國內動亂并危及國家獨立。即便“尼泊爾現政權位列世界上最獨裁政府的行列，它與美國傳統的個人自由和代議制理念完全相悖，但美國眼下卻無意推翻它”。 Department of State Policy Statement， August 28， 1950， FRUS，1950， Vol.5， pp.1484-1485. 美國準備以循序漸進的方式推進尼泊爾的民主化進程。

美國確立對尼泊爾民主植入的長遠目標后不久，尼泊爾國內反政府活動迅速升級。1950年9月，大會黨策劃暗殺拉納家族末代首相莫漢·蘇姆謝爾（Mohan Sumsher），但未成功。11月6日，特里布文（Tribhuvan Bir Bikram Shah）國王逃入印度駐尼泊爾使館尋求政治庇護，并于11日飛往印度，大會黨趁機發動反對拉納政權的武裝革命。 王艷芬：《共和之路——尼泊爾政體變遷研究》，第83頁。 革命之初，印度熱情迎接了特里布文，拒絕承認拉納當局扶植的新國王，但英國傾向于承認新國王的合法地位。為爭取美國支持，11月25日，英國指示駐美外交官盡快向美國政府解釋英方這種考慮的依據。 Telegram from London to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 25，1950， Foreign Office Files for India， Pakistan and Afghanistan， 1947-1980， Adam Matthew Digital（hereafter cited as AMD）， Wiltshire： Adam Matthew， Pelham House， 2019， UK National Archives Number： DO 133/32. 美國決策者分析英國此舉將致使尼泊爾政局不可預測，擔心英印政策的明顯分歧會給兩國關系帶來消極影響，也可能使美國對尼立場遭受非議。美方強烈敦促英印兩國在當前形勢下推遲發表任何聲明，以便給各方達成一致創造機會，并進一步指示駐印大使亨德森（Loy W.Henderson）向尼赫魯（Jawaharlal Nehru）強調美國的總體主張，務必使其認識到不急于做出相關決定的益處。 Telegram from Commonwealth Relations Office to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 28，1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/32. 美國之所以在英印之間展開斡旋，除了希望美英印關系不因尼泊爾局勢受到沖擊，維持尼泊爾政局穩定外，更是意在為今后穩妥開展對尼泊爾民主植入創造有利條件。

革命凸顯了尼泊爾政治改革的重要性。印度將尼泊爾政治改革視為與尼泊爾當局達成協定的先決條件，這讓美國強烈感受到印度主導尼泊爾政局走向的排他性意愿，南亞次大陸以外的國家在能力和手段上難以企及。雖然美印在支持尼泊爾政治體制向西方靠攏這一問題上有共同利益，但在印度深度介入尼泊爾內政的背景下，美國政府仍選擇對拉納的改革、革命的后續發展保持觀望態度。美國國務院曾建議盡快派遣駐印外交官訪問尼泊爾，以彌補美國在尼泊爾沒有常駐機構所導致的情報缺失。這一想法得到英國的支持，英方認為實地考察有助于美國認同其對尼泊爾局勢的判斷。然而，為避免冒犯印度，杜魯門對此慎之又慎，一度推遲了該計劃的實施。 Telegram from London to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 25， 1950; Telegram from Commonwealth Relations Office to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， November 28， 1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/32. 最終，美駐印代辦斯蒂爾（Loyd V.Steere）奉命出訪加德滿都。12月9日，他拜訪英國駐尼泊爾大使，通報了與尼泊爾首相、印度駐尼大使的會談情況，以便美英形成對尼共識。 Telegram from C.R.O.to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， December 9，1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/32. 5天后，亨德森私下向英國駐印副高級專員表示，斯蒂爾對尼泊爾局勢判斷總體上與英方的印象十分相似，只是他更傾向于懷疑首相是否認識到實施改革的必要性。 Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Commonwealth Relations Office， December 14，1950， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 美國對尼泊爾民主植入政策推出的時機和手段選擇，將以尼泊爾局勢的下一步走向為決策依據。

為更好地服務于包括民主化在內的政策目標，美國向尼方拋出政治經濟誘餌。雖然美國當時不便向尼泊爾派遣常駐使團，但杜魯門1951年初接受了尼泊爾政府的提議，將雙方外交代表升級為大使。鑒于尼方尋求采礦方面的技術支持，美國專家正考慮把美方援助與科倫坡計劃對接，赴尼泊爾展開一次短期訪問。美尼有關援助細節也已敲定，國王同意后即可實施。科倫坡計劃由1950年1月在科倫坡召開的英聯邦外長會議推出，并于次年7月正式施行，美國和尼泊爾分別在1951年、1952年加入該計劃。科倫坡計劃實際包含三部分內容：南亞和東南亞各國制定的本國經濟發展計劃;“援助國”對“受援國”的援助計劃;“受援國”彼此間的援助計劃。科倫坡計劃正式實施之前，美國就考慮通過該平臺向尼泊爾提供技術支持，這既體現出美國對尼泊爾戰略地位及其發展訴求的前瞻性考量，也表明1950年代初美國介入南亞事務的程度相對有限，與英印合作仍是務實之舉。美國參與、英國搭臺、印度響應的這一多邊援助機制，能有效彌補美方自身對尼直接援助計劃的不足，同時顯著提升對尼政策的靈活性。參見 Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce and Mr.Peck， January 19， 1951; Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Commonwealth Relations Office， January 21， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 1月23日，美尼簽署第四點計劃協定，美國給予尼泊爾5萬美元的援助。當晚，亨德森大使就協定的具體情況和細節與英國官員進行了溝通。 Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce and Mr.Peck， January 24， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 顯然，在處理尼泊爾革命問題時，美國表現得低調、克制，與英國保持密切磋商和情報交流的同時，尤其注意避免刺激印度的敏感神經，希望美英印三國能夠形成共識，避免誤判，從而為尼泊爾民主改革及后續的對尼民主植入事務協調意見。

在印度斡旋下，拉納家族與國王、大會黨于1951年2月初達成“德里協定”，同意國王復位，釋放政治犯，次年舉行大選。國王和大會黨領袖于2月15日回國，三天后美國承認了拉納家族和大會黨組成的聯合政府。新政府的組成標志著尼泊爾西式民主試驗拉開序幕。然而，因拉納集團和大會黨的惡斗，聯合政府不久即解體。以馬·普·柯伊拉臘（Matrika Prasad Koirala）為首的內閣，也因決策層內部的意識形態和個人利益沖突而瓦解。特里布文一度任命咨詢會議內閣，親自介入國家政治運作，但由于健康原因不得不再次授權柯伊拉臘組建兩屆具有不同黨派色彩的政府。從1955年3月馬亨德拉國王繼位至1959年普選，鑒于選舉日期問題始終無法解決，尼泊爾又歷經三屆內閣，國王則兩次直接掌權。 革命剛結束時，尼泊爾政府曾承諾1952年進行大選，但因政局動蕩，選舉日期被一拖再拖。馬亨德拉上臺后曾承諾1957年實行普選，但由于阿查里亞及辛格政府都無法拿出選舉計劃，選舉又被推遲至1959年2月。1951年2月—1959年2月尼泊爾政府更迭情況，可參閱王宏緯：《高山王國尼泊爾》，中國社會科學出版社1980年版，附錄，第191-195頁。

尼泊爾政局動蕩使美尼外交不可避免地受到干擾。為推進西式民主試驗，亨德森曾打算于1951年4月16日對尼泊爾展開為期5天的訪問考察。 Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Katmandu， April 11， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/34. 然而在其臨行前夕，尼泊爾政府通過《公共安全法》，拘捕從事顛覆活動的廓爾喀黨領袖。該黨成員和支持者則聚眾劫獄，在王宮等地游行示威并與警方發生沖突，造成人員傷亡，傷者中包含1名印度記者。亨德森就此致信尼泊爾政府表達對局勢的擔憂，原定訪問計劃擱置。 Telegram from Katmendu to High Commissioner for the United Kingdom in Delhi， April 13， 1951; Telegram from High Commissioner for the United Kingdom in Delhi to Katmandu， April 14， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/34. 隨后幾年，尼泊爾政局始終難以穩定，更令美國感到憂慮的是，中國與尼泊爾于1955年8月1日建交，雙邊關系迅速升溫，于1956年簽署經濟援助協定。美國認為中尼建交本身必將強化共產主義在尼泊爾的影響，假若中國不久后在加德滿都開設常駐外交使團，則共產主義“滲透”勢必增加。 Summary of the National Security Council Progress Report on U.S.Policy toward Southeast Asia， February 24， 1955， US Declassified Documents Online（hereafter cited as USDDO）， Michigan： Farmington Hills， Gale Company， 2019， Document Number： CK2349490406. 在美國領導人眼中，尼泊爾國內混亂和中尼交往已對冷戰遏制戰略構成現實威脅，對尼民主植入政策必須擇機正式推出。

1956年12月7日和1957年1月10日，美國國安會緊鑼密鼓地出臺第5617和5701號文件。它們均著重指出：“美國應鼓勵尼泊爾建立更加強大、穩定的政府，使其有意愿和能力抵抗共產主義，尤其是中共的‘誘導和‘壓力;尊重尼泊爾在中印之間保持獨立的愿望，但需注意避免因尼泊爾自身利益而陷入與中印的對抗。” US Policy towards South Asia， NSC5617， December 7， 1956; US Policy towards South Asia， NSC5701， January 10， 1957， Digital National Security Archive（hereafter cited as DNSA）， Michigan： ProQuest Information and Learning Company， 2019， Document Number： PD00490; PD00492. 1957年6月14日，美國行動協調委員會預測，尼泊爾有望在10月舉行首次普選，并在此之前頒布新憲法。美國應引導尼泊爾朝西式民主趨勢發展，鼓勵國王及現政府采取親西方的立場。 Objectives for an outline plan of operations toward India and Nepal， June 14， 1957， USDDO， Document Number： CK2349483427. 當選舉被再次推遲至1959年后，美國依舊保持樂觀和積極態度。尼泊爾民主改革雖然狀況頻出，但總體趨勢基本符合美國預期。鑒于中尼交往持續擴大，美國即便不輕易深度介入涉及尼泊爾與印度關系的事務，但借民主植入進一步強化尼泊爾政府穩定性、權威性的思路卻愈發清晰。

為配合民主植入政策的實施，美國政府加大經濟投入，擴充援助領域，增派技術人員。為保持對尼政策的靈活性，防止尼赫魯錯誤解讀美方政策意圖，有效化解來自印度的掣肘，美國對印度倡議的合作援尼計劃予以積極回應。這無非是向印度傳遞美印的涉尼政策具有兼容性的信息，增加美國政策措施的彈性和回旋余地。1957年2月，艾森豪威爾（Dwight D.Eisenhower）決定通過總統亞洲基金，撥款500萬美元協助美、印、尼聯合計劃的準備及實施，連通尼印兩國境內的公路和鐵路，推動不斷擴大的尼印交通及貿易往來。 Background Paper Prepared by the Special Assistant for Asian Regional Programs， International Cooperation Administration， February 19， 1957， FRUS，1955-1957， Vol.21， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1990， p.284. 1958年1月6日，三國正式簽署道路建設項目協議，成立三方性質的地區運輸組織（Regional Transport Organization），計劃用5年時間幫助尼泊爾修建長達901英里的道路。 Narayan Khadka， “U.S.Aid to Nepal in the Cold War Period： Lessons for the Future，” p.84. 在美國領導人看來，美印聯合必然有助于反制中國在尼泊爾所謂意識形態和經濟的“滲透”，同時也能消除或至少在一定程度上緩解印方對美政策目標的戒備和防范心理。

可見，自二戰結束至20世紀50年代末，美國對尼泊爾民主化的態度從革命前的曖昧到試行君主立憲階段的明晰，輸入西式民主的政策目標得以最終確立。美國雖在尼印雙邊關系問題上表現謹慎，但對尼泊爾國內事務的關注則日趨增加。站在英印身后，不失時機地利用經濟手段在尼泊爾植入民主，推動其民主改革走上西方代議制道路，成為美國對尼政策的重點。

二、尼泊爾1959年普選與美國對尼民主改革的深入支持

1959年2月，尼泊爾頒布新憲法并開始籌備首次普選，首屆民選政府呼之欲出。尼泊爾選舉委員會派遣工作人員登記選民，通過圖表的形式向民眾解釋投票方法。 Hamilton Fish Armstrong， “Where India Faces China，” Foreign Affairs， Vol.37， No.4（July 1959）， p.620. 艾森豪威爾將此視為進一步規范尼泊爾君主立憲政體及民主植入的良機，指示新聞署積極提供幫助，向尼泊爾民眾宣傳此次大選前尼泊爾所經歷的民主進程，竭力將活動拓展至尼泊爾全境。 Status of USIA program as of 6/30/59， June 30， 1959， USDDO， Document Number： CK2349003435. 這些努力使普選在全國大多數人口聚居的加德滿都谷地贏得廣泛關注和支持。美國官員報告稱，尼泊爾舉國上下對首次重大民主試驗的成就感到滿意，對國家未來愈發自信。 Telegram From the Embassy in India to the Department of State， March 3， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15 ， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1992， p.588. 這恰好是美國希望看到的民主植入所需的社會氛圍。

美國決策層起初預測，這次普選不會有任何政黨占據有效多數，且國王建立君主立憲制的美好愿望可能因選民97%的文盲率而遭遇意想不到的挑戰，選舉難以產生對美國立竿見影的有利結果。 Progress report on NSC 5701， “U.S.Policy Toward South Asia，” March 18， 1959， USDDO， Document Number： CK2349132915. 然而出乎美方意料，以柯伊拉臘為首的大會黨贏得眾議院2/3以上議席，尼共只贏得4席，其他黨派所占席位也寥寥無幾。5月19日，國王批準了柯伊拉臘的內閣提名。27日，新政府正式就職，尼泊爾民主化進程邁出如美國所愿的關鍵一步。為此，美國駐尼援外使團還特地允許尼方雇員請假，方便他們親眼見證這一重大歷史時刻，充分感受民主改革給自己國家所帶來的新氣象。 Letters to the editor， October， 1959， Newsletters， 11/1951-10/1960， Record Group 469， Box 2， National Archives II.College Park， Maryland. 艾森豪威爾政府對尼泊爾民主植入可謂充滿期待。

美國向尼泊爾輸出民主理念和實踐的過程中，蘇聯也在強化對尼外交攻勢。馬亨德拉于1958年6月訪蘇時，兩國繼續就蘇聯援助事宜進行了磋商，蘇聯最高蘇維埃主席團主席伏羅希洛夫（Kliment Yefremovich Voroshilov）受邀將回訪尼泊爾。1959年4月，蘇尼簽署協定，蘇聯對尼泊爾無償提供750萬美元的經濟、技術援助，并派遣技術人員前往指導。這是尼泊爾第一次獲得蘇聯援助，也是首次接受共產主義陣營的技術人員。 SinoSoviet bloc economic activities in underdeveloped areas detailed， August 28， 1959， USDDO， Document Number： CK2349307347. 在艾森豪威爾看來，美國力主和參與的尼泊爾民主化在50年代末雖初見可喜成效，但蘇聯與中國也都將目光投向這個極具戰略意義的小國。在內外因的共同作用下，支持尼泊爾民主進程和親美勢力，鞏固其民主改革成果，遏制共產主義在尼泊爾影響，成為美國對尼民主植入的當務之急。

為抗衡蘇聯誘惑，強化尼泊爾高層對美認同，助力尼泊爾帶有西方民主色彩的國家建設，1959年3月23日，代理國務卿赫脫（Christian A.Herter）提議，盡快邀請馬亨德拉于當年秋季或次年早春訪美;為爭取尼方好感，總統應要求國防部長免費為國王一行在美活動提供合適的飛機。 Memorandum from the Acting Secretary of State to the President， March 23， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.589. 艾森豪威爾同意將訪問安排在當年秋季以后。4月28日，美時任駐印兼駐尼大使邦克爾（Ellsworth Bunker）認為，越快發出邀請對美越有利。如果精心安排訪問事宜，在國王訪問華盛頓期間宣布美駐尼大使館正式運作，將對尼泊爾民主植入產生十分積極的影響。雖然對尼泊爾接受蘇聯援助感到失望，但美國仍決心進一步提升美尼互動層級。5月5日，邦克爾出訪尼泊爾，并在次日的一個小型晚宴上向國王正式發出訪美邀請。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， April 28， 1959; Telegram From the Embassy in India to the Department of State， May 9， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.591，594.

除努力拉攏馬亨德拉，美國也加緊針對柯伊拉臘和其他政治人物的評估，明確日后對他們的態度，以便有的放矢地與之打交道。邦克爾認為尼泊爾新政府本質上對美友好，美國需要與其展開合作，但不要交往過密，以免國王對政府忠誠度或美國的動機產生懷疑。然而，他很快轉變了相對保守的想法。與大會黨領袖及若干反對派會面后，他稱贊柯伊拉臘是思路最為清晰的尼泊爾領導人。他認為即便蘇聯強化介入，美國仍具備許多有利的反制因素，其中最有價值的便是占議會多數席位、信仰代議制并傾向西方的尼泊爾民選政府。出于西方利益和民主實驗考慮，美國應竭盡全力幫助大會黨在未來五年成功執政。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， April 28， 1959; Telegram From the Embassy in India to the Department of State， May 9， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.590，594-595. 邦克爾認為此舉對民主植入的成敗至關重要。

此后半年，美國對尼泊爾政治形勢的評估總體維持樂觀態度。美駐尼使館報告稱：大會黨為真正意義上親西方的民主政黨，擁有國內廣泛支持，只有少數亞洲政府具有這樣的特質;美國與柯伊拉臘的關系有理由保持良好，他對美方在必要時快速行動的能力抱有希望。 Telegram from the Embassy in Nepal to the Department of State， October 15， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.597. 1959年11月，名為《尼泊爾、不丹、錫金形勢展望》的國家情報評估指出，柯伊拉臘似乎在工作中與國王相處融洽，這有利于減少美方對尼泊爾政府在未來幾年能否保持穩定的隱憂。 National Intelligence Estimate， November 24， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.598. 通過對尼泊爾朝野的直接觀察，美國對柯伊拉臘政府展現出毫無保留的支持態度，對其終結國內政治亂局、進一步倒向西方、堅持美國主張的民主化進程抱有很高期待。

然而，尼泊爾客觀上嚴峻的經濟形勢始終給民主植入的前景罩上了濃重陰影。尼泊爾的雙貨幣體系、過時且低效的稅收制度，以及政府不適當的財政組織導致國家經濟發展舉步維艱。 OCB report on U.S.policy toward Southeast Asia， March 18， 1959， USDDO， Document Number： CK2349183954. 尼泊爾政府高層1959年初在討論經濟前景時，甚至還首次使用了“破產”一詞。為擺脫危機，他們擬推出“貨幣穩定計劃”，得到了相關部門的積極回應。尼泊爾政府向美國強調盡快啟動該計劃的重要性，即便需要為此進行相關的財政、行政和稅收改革，只要能夠強化國家經濟，任何合理項目均在考慮之列。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， March 3， 1959， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.588. 立足于強化尼泊爾的政治、社會凝聚力，推進經濟發展，幫助大會黨成功執政，美國在這一階段緊鑼密鼓地推出了對尼泊爾以經濟促民主的相關方案。

邦克爾訪尼期間向候任首相柯伊拉臘介紹了美國的援助計劃，并刻意強調新政府上臺后將立即實施的具有實質影響的項目，涵蓋遠程通信、航空及索道計劃，以及兩國正共同探討的“貨幣穩定計劃”。但是，鑒于普選后新的政治環境，柯伊拉臘不得不對先期經濟安排設想做出調整。他雖然肯定美國的援助方向，尤其是通信領域的援助項目更為尼方所需，但同時認為大會黨在向民眾征收更多稅款之前，應向他們展示民主改革、民選政府給其帶來的福祉，這對其政黨和民主體制的未來十分重要。因此，新政府將首先實施涉及面相對較小，卻又顯著改善民生的項目，例如在尼泊爾32個地區開展農村飲水、學校、鄉村道路、橋梁、健康診所等領域的建設。至于美尼聯合的“貨幣穩定計劃”，因其需要廣泛的財政和權力機構改革作為支撐，波及面太廣，必須相應推遲。 Telegram from the Embassy in India to the Department of State， May 9， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， p.594.

為回應柯伊拉臘的訴求，美國在1959財年給尼泊爾提供了306萬美元的援助。雙邊合作涵蓋農業改良、礦產儲量勘探、教育、公共健康、社區發展、工業發展、公共管理及公共信息等領域。至6月30日，美國在尼泊爾的技術人員增至54人。 US Policy towards South Asia， NSC5909， July 22， 1959， DNSA， Document Number： PD00586; Report on the status of mutual security programs， October 30， 1959， USDDO， Document Number： CK2349101278. 特別援助包含地區道路修筑和通訊領域建設，以及服務于山區和加德滿都貨物運輸的索道工程。顯然，美國充分配合新政府的意愿，首先通過民眾切身受益并由此產生較好政治反響的援助項目，對尼泊爾政府予以精準支持，為民主植入政策的全面鋪開掃除障礙，構筑起更堅實的民意基礎。

7月22日和8月21日，美國國安會先后出臺第5909和5909/1號文件，在不實際改變對尼民主植入目標和手段的基礎上，特意調整了部分內容，以突出“積極進取”性。首先，繼續提高尼泊爾戰略地位，認為中蘇與印度之間不斷上升的利益紛爭，使尼泊爾的重要性不斷增加。隨著第一個民選政府的成立以及蘇聯、美國駐尼使館的設立，尼泊爾的歷史發展步入一個新時代。其次，進一步放寬美國介入尼泊爾事務的條件。雖然美國要盡力避免因尼泊爾自身利益而卷入與蘇聯、中國、印度的直接對抗，但“如果介入高度契合美國利益則另當別論”。 US Policy towards South Asia， NSC5909， July 22， 1959， DNSA， Document Number： PD00586; National Security Council Report， NSC5909/1， August 21， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.36-46. 言下之意，為避免共產主義陣營和域內國家的強烈反彈，美國處理涉尼事務時仍需謹慎，但也不會放過任何一個強化尼泊爾親西方傾向的機會。

1960年4月27日，馬亨德拉正式開始為期17天的訪美行程。需要指出的是，此前一個月，柯伊拉臘訪華并與中方達成《中尼關于兩國邊界問題的協定》;而在國王訪美期間，周恩來回訪尼泊爾，雙方簽署《中尼和平友好條約》。不管上述訪問安排是否巧合，對美國而言，馬亨德拉訪美對宣傳西方民主價值，反沖中尼交往的重要性不言自明。美尼領導人接觸過程中，尼方主要聚焦經濟領域，副首相拉納（Subarana S.J.B.Rana）代表國王闡述了國內發展面臨的問題及尼方的期望。艾森豪威爾承諾為尼泊爾接受聯合國專項基金創造條件，同時不失時機地表示，愿盡其所能幫助尼泊爾維護并進一步發展民主制度，贊賞國王為此所做的努力。 Memorandum of a Conversation， April 28， 1960， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.600. 馬亨德拉后來專門提及他對美國各地熱情真誠的接待印象深刻，尤其對田納西河流域的農業生產方式有著特殊的興趣。 U.S.embassy in Lisbon report： relations with Congo， Switzerland and Nepal， June 17， 1960， USDDO， Document Number： CK2349170753. 為展現美尼互惠友好關系，美國趁熱打鐵地對此次訪問予以詳盡報道，不僅將國王訪美影像制成紀錄片放映，還利用電影、小冊子和新聞通訊等手段，向尼泊爾民眾展現美國的自然風光和西方民主所謂的“普世價值”，兩國的國家利益具有同質性。 USIA program as of 6/30/60 outlined， June 30， 1960， USDDO， Document Number： CK2349321103. 美國充分發掘國王訪美“素材”的宣傳價值，除希望尼泊爾決策者進一步向美國靠攏，也在于堅定其民主改革的信念和決心。

除自身提供支持，美國還努力游說多方參與，更有力地為大會黨站臺，從而確保尼泊爾西式民主化進程不被逆轉。首先，美國通過聯合國、國際合作和私人投資等途徑強化對尼泊爾經濟援助力度。正如代理國務卿狄龍（Douglas Dillon）所言：美國政府贊賞尼方建立民主制度，努力推動經濟發展的意愿，將繼續盡其所能就一些具體問題對尼泊爾進行援助;總統以朋友的身份親自致信聯合國專項基金主任：如果該機構開展對尼泊爾援助，它的相關援助報告將借助聯合國的多邊舞臺而廣為人知，這有助于鼓勵更多國家為尼泊爾國家建設提供資金。 Memorandum of a Conversation， May 17， 1960， FRUS， 1958-1960， Vol.15， pp.601， 602. 此外，美國密切關注尼泊爾政府改善本國和外國私營企業營商環境所做的努力，同意與尼方簽訂《投資保證協定》以推動對尼泊爾私人投資。通過以上舉措，美國有意將支持大會黨政府的獨唱變為國際合唱，使對尼泊爾民主植入政策更具合理性與“合法性”。

其次，應馬亨德拉訪美期間的請求，美國積極籌劃向尼泊爾派遣一個特別政治使團，研究其民主改革進程及體制運行情況，并向國王提出改進建議。為借此機會在尼泊爾營造更寬松的民主植入氛圍，在一番精挑細選后，國務院決定由國際知名的哈佛大學公共管理研究院主任普萊斯（Don K.Price）承擔這項任務。1960年8月28日至9月16日，通過對尼泊爾政治情勢的近距離考察，以及與眾多官員及政治領袖的會談，普萊斯圍繞民主化、改善司法和相關行政部門的運行向國王提交報告，同時就如何改善國王與民選政府的關系發表了看法。美國首任常駐尼大使斯特賓斯（Henry E. Stebbins）等人分析，馬亨德拉真誠感謝普萊斯的幫助，總統對國王請求的回應強化了后者對美國的信心，他未來也許會更愿意接受美方的各種觀點。 Memorandum from the Secretary of State to the President， October 13， 1960， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.609-610. 普萊斯使團的成功仿佛讓美國決策者感到，以植入方式推動尼泊爾民主化的政策更有勝算。

1960年9月22日，艾森豪威爾與率團參加第15屆聯大的柯伊拉臘會晤時，竭力展現對尼泊爾的善意，稱國王的美國之行給他留下了美好回憶，還邀請首相回國前赴美國各地參訪，力薦西部農場及其高度機械化運作。 Memorandum of a Conversation， September 22， 1960， FRUS，1958-1960， Vol.15， p.608. 圍繞尼泊爾民主化進程，他特別提及普萊斯曾是總統團隊中的一員，此人出使尼泊爾后高度評價首相的杰出工作，對尼泊爾展現出極大熱情。這些言論無疑是在暗示：美國高度重視大會黨政府及其民主改革，堅定支持柯伊拉臘。因中尼6月底曾發生邊境意外事件， 1960年6月28日，解放軍誤認為進入中尼邊境中方一側的尼泊爾人為外逃的西藏叛亂分子回竄破壞，開槍射擊打死1人，俘獲10人。針對此次事件，周恩來于7月2日致函柯伊拉臘，表示這完全是由于誤會而發生的一次不幸事件。中國軍隊并未進入尼境內。中方對此表示歉意，4日，中方將被扣的尼泊爾人員和馬匹交還給尼方。18日，駐尼大使潘自力就賠償事宜致函尼外事秘書，并隨信附去5萬印度盧比。參見中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜（1949-1976）》中卷，中央文獻出版社1997年版，第327-329，331頁。 所謂的“中國威脅”成為會談的另一個焦點。柯伊拉臘一方面認為中國十分靈活地處理邊境問題，另一方面也表示國內外“共產主義壓力”已使自己“疲于奔命”。艾森豪威爾并未深究他后一種表態是真正出于對華擔憂，抑或是投美國所好而別有所圖，只接過后一句話，無中生有地宣稱“尼泊爾處于中國槍口下”。 Memorandum of a Conversation， September 22， 1960， FRUS，1958-1960， Vol.15， p.609. 在美國決策者看來，中尼邊境意外事件為美國對尼泊爾民主植入提供了絕佳抓手，美國既可借此離間中尼關系，貶損中國形象，誘導尼泊爾領導人對共產主義產生反感甚至恐懼情緒，又可逆向推動尼泊爾民主改革朝著自己希望的前景發展。

1959年至1960年底，艾森豪威爾政府無論是推動兩國高層互動，通過經濟技術援助全力支持大會黨執政，還是有意放寬美國參與南亞次大陸事務的限制，大做分化蘇尼、中尼的文章，所有的措施始終圍繞“西式民主”和“遏制”這兩條主軸鋪開，在推進尼泊爾民主進程的同時，時刻提防和反制中蘇擴大在尼泊爾的影響。

三、柯伊拉臘下臺與美國對尼泊爾民主植入政策的破產

雖然美方對柯伊拉臘執政抱有很高期望，但有分析預測，即便后者有穩定尼泊爾政治秩序的能力和進一步靠向西方的想法，同時馬亨德拉也有意兌現民主改革承諾，但兩人的政見差異不排除會對國家民主化進程造成沖擊。美國1959年底的國家情報評估就曾指出：國王和大會黨政府之間潛藏的分歧可能公開化，危及雙方目前的合作;黨內糾紛也會削弱大會黨，從而被保守勢力所利用。 National Intelligence Estimate， November 24， 1959， FRUS，1958-1960， Vol.15， pp.598-599. 柯伊拉臘面臨非常復雜的問題，他不僅要保證政府計劃的成功實施，向民眾展示民選政府及大會黨所能帶來的實際好處，還要保持黨的團結與活力，維持同宮廷的緊密合作。其中，與國王的關系是影響柯伊拉臘執政的最大變數。根據1959年憲法，國王不僅是尼泊爾民族和國家的象征，還是該國最具權勢的人，享有解除首相職務、解散內閣和議會、宣布緊急狀態、中止憲法實施、否決議會通過的法案等權力，同時為軍隊最高統帥。 何朝榮：《君主立憲與尼泊爾王權的演變》，《當代亞太》，2003年第7期，第16頁。 美國對尼泊爾民主植入，當然是想在這個國家建立西式代議制政府，但在新憲法下，它還不得不兼顧國王的立場，協調國王和政府之間微妙的關系。

柯伊拉臘極富政治野心，不愿在“民主原則”和“國王領導”之間做出平衡。他內心堅信君主制是時代的錯誤，既然民眾賦予其權力以實現國家現代化，因此不必事事征詢國王意見。 Eugene B.Mihaly， “Developments in Nepal，” The World Today， Vol.19， No.10（October 1963）， p.435. 當然，他所標榜的“民主”并不純粹。他借助大會黨的聲望及執政優勢大力排斥和壓制其他反對黨，擴展本黨勢力。 李培華：《發展中國家的政治》，光明日報出版社1988年版，第213頁。 這使尼泊爾國內政黨傾軋之風無法得到根本改變。他執政時社會經濟發展未見明顯起色，更重要的是，他對王權的挑戰逐漸公開化，甚至想要接管軍隊，架空王室，讓國王重新回到拉納家族統治時期的“虛君”狀態。這招致馬亨德拉的強烈不滿。1960年12月15日，馬亨德拉突然宣布行使憲法第55條賦予他的權力，解散議會、取締政黨。 王艷芬：《共和之路——尼泊爾政體變遷研究》，第120頁。 柯伊拉臘則被直接送進監獄。馬亨德拉指責大會黨當局癱瘓、腐敗盛行、目無法紀、管理混亂，縱容國家的敵人。 Ivison S.Macadam， Margaret Cleeve， The Annual Register of World Events， p.355. 國王宣布暫時接管行政權力之舉并非廢除民主，而是制止以民主之名損害國家的行為。不過，他并不打算繼續遵循1959年憲法重新普選。尼泊爾民主改革進程從1951年起步，歷經10年，效果不盡人意。國王認為有必要進行新的探索，以圖保證王室權力的同時，在國家建設上有所突破。

美國對于國王與柯伊拉臘分歧的公開化雖有一定心理準備，但從未想到破裂會來得如此突然和徹底：一方面，新政府不到兩年就倒臺;另一方面，國王雖含混表態不廢除民主制度，卻又取締政黨和解散議會。美方亟須評估國王此次行動的動機及其政治含義，唯有如此，才能在準確預判尼泊爾未來政治走向的基礎上，對民主植入政策做出有效調整。

12月20日，中情局局長杜勒斯（Allen W.Dulles）匯報稱，國王拘捕內閣成員是因他們太過激進，同時擔心首相與印度過從甚密，整個事件雖沒有反美色彩，但尼泊爾可能退回到一種更為陳舊的政體。 Discussion at the 470th National Security Council（NSC） meeting held on 12/20/60， December 21， 1960， USDDO， Document Number： CK2349676167. 馬亨德拉向斯特賓斯解釋：解散政府并監禁其領導人源于他們的腐敗以及支持和煽動共產主義，他保證善待所有前政府官員，不考慮對他們采取嚴厲措施;他親自醞釀并策劃了這次行動，未受任何外界影響;他信奉民主制度，將在年底前任命一個國家委員會，由其組成新政府協助管理國家，直至尼泊爾準備好下一次議會制政府的嘗試;他希望能與包括美國在內的所有國家保持友好關系。斯特賓斯分析國王解散政府的動機與其說是防范共產主義和腐敗問題，不如說是因為害怕自身地位和聲望持續下滑，是為了保護君主制并維護沙阿王朝的專制模式。雖然國王宣稱自己一人所為，但斯特賓斯相信某些王室成員把他帶入了錯誤方向。國王獲取權力的方式來自尼泊爾的歷史經驗，他行事隱秘，組織嚴密，對軍隊的完全忠誠充滿信心。 Despatch from the Embassy in Nepal to the Department of State，December 21，1960，FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.612. 美國決策層意識到馬亨德拉正牢牢掌控著局面，美國必須立足于此盡早做出反應，否則尼泊爾民主化進程可能無法避免夭折的命運。

斯特賓斯同時注意到這場政治博弈引發的諸多后續棘手問題，比如怎么樣處理被捕的大會黨領導人？如予以釋放，他們將公開與國王及其家族的敵對關系，迅速組建革命政黨并直接展開行動;如予以處決，國王將面臨來自所有西方國家以及印度排山倒海般的指責。因此，在自認為有能力對付這些政敵前，國王最有可能無限期羈押他們。另一個更為嚴峻的挑戰是，誰將進入新的國家委員會，與國王一同負責政府運行？哪些人具備必要才干、充分訓練、足夠智慧來承擔理國重任？國王已在用人方面進行了諸多嘗試，但都不甚滿意。最后，從長遠考慮，國王必須運用稅收手段來增加政府收入。要確保尼泊爾經濟向前邁進，就必須夯實并拓寬稅收基礎。如果他不實施這些“不受歡迎”的措施，繼續完全依賴外國援助，必定無法確保國家自身發展的各種內生條件。Despatch from the Embassy in Nepal to the Department of State，December 21，1960，FRUS，1958-1960，Vol.15，pp.613-614. 冷戰背景下，上述本來屬于尼泊爾內部事務的問題顯然已被美國賦予國際含義，事關美國民主植入的成敗和遏制戰略的地區效果。

1960年12月28日，國務院和中情局呈交總統的情報概覽指出，目前已經出現了若干對國王拘捕柯伊拉臘動機的揣測。有人將其視為右傾之舉，也有人將其解讀為“左傾”的表現。雖然外界將柯伊拉臘看作溫和的親社會主義者，但他實際上反對共產主義且越來越受國內民眾歡迎。毋庸置疑，國王的行動是出于猜忌以及對自身地位的顧慮。更為重要的是，國王清剿了那些對其權力構成威脅的人，在此過程中卻沒有任何一個共產主義者遭到逮捕。 John S.D.Eisenhowers synopsis of State Dept.and intelligence material reported to President Eisenhower， December 28， 1960， USDDO， Document Number： CK2349144170. 國王解散內閣和議會后不久，美國決策層形成了以下基本判斷：國王的動機是為了保護其既有權力和地位，沒有反美意味，也無反共內涵;馬亨德拉將面臨處置柯伊拉臘、組建新政府和推進稅收改革等難題，西式民主改革已非其當務之急。

當然，美國決策者也察覺到，印度的態度直接作用于尼泊爾政治進程，尼泊爾政局能否按國王的設想發展仍存在一定變數。印度政府和公眾輿論強烈反對國王的行動，毫不客氣地指責這是開民主化的倒車，公開站在大會黨一邊。 Ivison S.Macadam， Margaret Cleeve， The Annual Register of World Events， p.355. 尼赫魯1961年4月在人民院宣稱：“我密切關注柯伊拉臘在獄中的絕食抗議，印度政府對于前首相的福祉擁有正當發言權，他與印方的聯系源遠流長，尤其是在印度民族解放運動時期”。 Telegram from Delhi to Commonwealth Relations Office， April 4， 1961， AMD， UK National Archives Number：FO 371/159703. 印度支持流亡的大會黨成員展開反國王運動，其代表人物是曾陪同國王訪美的副首相拉納。馬亨德拉宣布其為“受外部勢力庇護的叛國者”，尋求印方引渡，但遭到拒絕;而拉納則公開主張建立一個過渡政府，并在印度組織反抗武裝，印媒對拉納的“解放”計劃予以充滿同情的大幅報道。 Karamatullah Khan Ghori， “Nepal and Its Neighbours，” Pakistan Horizon ， Vol.17， No.4（Fourth Quarter 1964）， p.377. 1962年1月，馬亨德拉在賈納克布爾遭手雷襲擊而受傷。尼泊爾官方和媒體認為印度政府應為此負責，國王的支持者要求印方交出幕后黑手，以及那些組織和領導尼泊爾境內叛亂活動的人。 Ivison S.Macadam， Muriel Grindrod， The Annual Register of World Events， New York： Longmans， 1962， p.347. 美國分析尼民主進程的延緩暫時不會實際影響其對外交往，但不排除尼印兩國前期發展起來的友好關系發生逆轉。國王的行動可能增加國內的政治不滿并妨礙經濟發展，如果大會黨對國王的系列舉動保持強硬，尼泊爾國內不排除會爆發武裝沖突。 Paper regarding U.S.policy toward the South Asian countries of： India; Pakistan; Afghanistan; Ceylon; Nepal， January 19， 1961， USDDO， Document Number： CK2349473291. 美國對尼泊爾政局動蕩、尼印交惡，以及它們對民主植入的沖擊不免憂心忡忡。

對于美國對尼民主植入政策的調整來說，印度是否真想不惜代價支持大會黨推翻國王可謂事關重大，因為這直接關乎美國的政策走向。經過一段時間研判，美國決策者最終認為，拉納的活動確實對國王構成威脅，迫使后者在國內政策中變得更加溫和，但拉納想以武裝斗爭方式重新掌權的勝算并不大，他似乎沒有獲得足夠的實力去恢復憲政代議制政府。抵抗活動的失敗會導致左派或右派的極端勢力壯大，致使國家進一步混亂，為共產主義鋪設通往權力之路。 Position paper on Nepal prepared for Prime Minister Nehrus visit 11/6-11/9/61， October 30， 1961， USDDO， Document Number： CK2349170250. 說到底，美國預測印度并不會盡全力幫助大會黨奪權，甚至擔心反抗活動所引發的動蕩被共產主義者利用;印度不過是想通過對叛亂活動的支持向國王施壓，迫使其在內外政策上向印方做出巨大讓步而已。 王宗：《尼泊爾印度國家關系的歷史考察（1947-2011）》，第142頁。 在對尼民主植入政策實施過程中，美國對于來自印度的制衡，非常注意表里之別并做出有針對性的回應。

據此，繼任總統肯尼迪（John F.Kennedy）在承認國王合法地位，延續以往對尼政策的同時，也“鼓勵國王與反對勢力中的非共產主義政治派別達成諒解，促進雙方達成重建君主立憲政府的協議，降低共產主義者掌權的風險”。 Position paper on Nepal prepared for Prime Minister Nehrus visit 11/6-11/9/61， October 30， 1961， USDDO， Document Number： CK2349170250. 1962年1月10日，國務院呈交總統國家安全事務助理邦迪（McGeorge Bundy）的備忘錄稱：鑒于共產主義陣營正努力促使尼泊爾脫離印度的勢力范圍，美國除擴大對尼泊爾經濟及技術援助，還應努力說服國王重建1959年（應是1960年——引者注）12月被解散的代議制政府;大會黨的反抗活動引發了不可避免的混亂，這必然被共產主義者利用，且該黨似乎無力建立起有活力的政府，美國將繼續支持并推動國王與大會黨捐棄前嫌，重啟民主改革。 Paper Prepared by the Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs Source， Undated， FRUS，1961-1963， Vol.19， Washington， D.C.： US Government Printing Office， 1996， p.189; U.S.relations with South Asia detailed， January 10， 1962， USDDO， Document Number： CK2349326461. 不難發現，支持國王與大會黨和解仍是美方愿意接受的選項之一，這畢竟直接關系到民主植入政策是否會半途而廢。

可是，這種觀點低估了馬亨德拉掌控政局的能力，及其按自己意愿推進政治變革的決心。他無意與威脅其統治的大會黨妥協，也不準備重新回歸1959年憲法所設計的道路。他組建了一個委員會，依據尼泊爾國情，同時參考南斯拉夫、埃及、巴基斯坦和印度尼西亞政體，創造出一種“半民主”的政治制度，即評議會體制，或稱“潘查亞特”。評議會體制源于印度教社會鄉村中由來已久的5人自治委員會，國王將其進一步發展，成為國家的政治制度。參見王艷芬：《共和之路——尼泊爾政體變遷研究》，第120頁。 它的特點是國王權力至高無上，禁止一切黨派活動。1962年3月，尼泊爾開始了首輪評議會選舉。12月16日，馬亨德拉頒布新憲法，將該制度以法律的形式確定下來。在新憲法下，國王繼續擁有修憲、任命首相、改組內閣、解散立法機構、宣布緊急狀態等權力，同時仍是軍隊的最高統帥。 李培華：《發展中國家的政治》，第217頁。 由于大會黨不足以撼動國王的政治地位，美國也無法說服國王回歸1959年憲法政體，尼泊爾放棄西式民主在短期內已無法逆轉。

需要指出，美國雖然不得已暫時擱置促使尼泊爾即刻選擇西式民主的政策，但并未放棄引導其民主改革的終極目標。在美國決策者看來，君主制和共產主義分屬水火不容的兩套制度，因此，馬亨德拉本質上是反共的;他的強力統治或許比大會黨更能保證國內秩序穩定，其對美態度長期以來也相對友好;從長遠來看，美國仍寄希望于對他施以必要援助，扶植尼泊爾高層對美國的好感，輔以耐心等待，對尼民主植入的愿景終有一天會實現。基于以上判斷，美國國際開發署開始重點分析美國援助在評議會體制發展過程中的作用，評估其在促進社會經濟發展以及地方穩定方面的潛力。1963年1月，美尼簽署第一個“潘查亞特發展計劃”（ Panchayat Development Project）。其目的是為尼泊爾國家規劃、行政、培訓及自主發展提供咨詢服務;建立指導和實施項目活動的行政框架和程序;對尼政府官員進行調整和培訓;在村和區一級評議會建立更廣泛的規劃決策框架。 Narayan Khadka， “U.S.Aid to Nepal in the Cold War Period： Lessons for the Future，” p.88. 該計劃的簽署標志著，在尼泊爾民主改革的現實狀況面前，民主植入事實上已經破產。美國不得不默認尼泊爾自主選擇的民主改革道路，退而求其次地參與到評議會體制建設中去。

結 語

美國在尼泊爾革命前后確立并出臺對尼民主植入政策，目的在于確保尼泊爾民主改革的西方色彩，使之服務于美國三位一體的冷戰戰略目標：政權的非共產主義屬性、保持獨立、倒向西方。為此，美國政府推出經濟援助、高層外交等手段，力圖誘導尼泊爾走上西式民主道路。然而，不管這種政策設計看上去多么“美好”，它卻脫離尼泊爾客觀國情，缺乏先天基礎，從一開始就注定了難以為繼的命運。為將西方理念和模式有效植入尼泊爾民主改革進程，美國力主尼泊爾政府增加財政收入，消弭國內亂局，并把尼方健全稅收立法作為增加對尼泊爾官方援助的必要參考。 Status of U.S.National Security Programs as of 6/30/59， January 1， 1959， USDDO， Document Number： CK2349188454. 柯伊拉臘的確為此冒著政治風險并付出一定努力，然而，無論對改善國家財政狀況，還是對增進民生福祉而言，尼泊爾政府新的稅收舉措收效甚微，離美國民主植入政策賴以實施的預設經濟前提條件仍相去甚遠。為彌補國會撥款的不足，美尼后來簽署《投資保證協定》，但美國要在短期內動員足夠私人資本抑或盟國增加對尼泊爾經濟援助的可能性微乎其微。 US Policy towards South Asia， NSC5909， July 22， 1959， DNSA， Document Number： PD00586; Memorandum of a Conversation， May 17， 1960， FRUS， 1958-1960， Vol.15， p.602. 尼泊爾窘迫的經濟狀況下，國王對國家權力的掌控事實上占據優勢，加之王室與政府、各政黨之間復雜微妙的政治關系和不同的利益訴求，使得西式民主在尼泊爾很難真正落地，更無從得到強力推行。

美國自始至終都清醒地意識到：印度視尼泊爾為自己的禁臠，時刻提防域外國家在尼泊爾的一舉一動，民主植入政策不得不時常面對印度的掣肘。尼泊爾革命期間，尼赫魯對美國的尼泊爾政策的真實意圖一直抱有疑慮，質疑美印對尼政策的最終目標是否能夠真正兼容。他堅持認為尼泊爾在未征詢印方意見的情況下，無權與美國簽署第四點計劃受援協定。 Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce， February 5， 1951， AMD， UK National Archives Number： DO 133/33. 美國從中深切體會到印度在涉及尼泊爾事務上的強大排外心理和反制域外勢力介入的能力。與尼泊爾相比，印度當然是美國遏制中蘇更為倚重的對象。因主觀上顧及印度在尼泊爾的“特殊利益”，美國難以按照自身想法全面深度介入尼泊爾國內事務，即便有心卻無力掌控尼泊爾民主進程的走向，無法在實質上推動國王與大會黨和解，沿著美國主張的路線圖繼續民主改革之路。個中緣由不難理解，民主植入政策的出發點和歸宿均為美國的地區乃至全球遏制戰略，為確保馬亨德拉在對華、對蘇政策上配合西方，美國不得不暫時擱置促使尼泊爾即刻選擇西式民主的目標。協調美印針對評議會體制的立場，遂成為美國對尼政策新的重心。

歸根結底，尼泊爾自身的因素、印度的強勢介入和有力牽制、美國對于印度對尼政策的顧慮、美國南亞政策服務于全球遏制戰略的決策依據，共同造成美國對尼民主植入政策虎頭蛇尾并最終破產。美方即便借助高層外交說教和援助誘餌等手段，但因其缺乏尼泊爾這樣的第三世界對象國的客觀歷史傳統、社會土壤、經濟基礎的支撐，也不具備對印反制的主觀意愿及在此基礎上客觀可行的政治手段，因此必定時常面臨民主植入的作用效果與美國對尼泊爾影響力極其有限的結構性困境。當然，美國對尼政策的回調也凸顯出民主植入在其冷戰戰略中的工具主義本質——合則取，不合則棄。

責任編輯：宋 鷗 鄭廣超