保障性住房PPP項目績效評價指標體系的構建研究

王戎

摘 要：績效評價是績效管理的重要手段。目前我國PPP項目績效評價體系仍然處在發(fā)展和探索階段，對PPP項目的完善和實施存在不利影響。同時，保障性住房的意思就是其中擁有獨立集中的建設或者是用于售賣的房子所配套的專門用來出租的住房項目以及政府投資建設的共有產權的房地產項目。保障性住房是政府進行主導的，從而可以保證房子建造以后的分配管理等，都是需要政府參與的，因為是政府進行主導，創(chuàng)建相關的政策扶持，從而構建合理的租房ppp的項目評價指標成為亟待解決的問題。本文對構建完整的保障性住房PPP項目全生命周期績效評價指標體系進行探究，力求找到適用性高的科學評價指標，采用適當方法確定合理指標權重，以指導績效評價。

關鍵詞：政府和社會資本合作;保障性住房;績效評價

一、項目績效評價特點

（一）已確立相關文件中的績效評價要求

加快完善和構建現(xiàn)代財務體系，建立一個權責明確、財力協(xié)調、地區(qū)均衡的國家和地方財務關系。建立一套全面、規(guī)范透明、標準科學、制約有力的年度預算體系，全面落實績效管理。要求對企業(yè)進行全面落實的績效管理，建立以預算編制為基礎，將績效目標、資金運行效果等因素掛鉤為主的激勵約束機制。

在2017第三屆2017年中國國際ppp農業(yè)融資高峰論壇上，財政部副常務部長、ppp規(guī)范工作發(fā)展牽頭領導小組原副組長史耀斌于《進一步推進ppp規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話》中已經首次公開明確提出，ppp將進一步研究細化其實行績效考核的支付標準，完善按效考核支付的管理機制，對于不明確涉及項目包括生產運營的融資內容和目前沒有建立績效考核支付機制的農業(yè)地區(qū)或者其他融資項目，不得再要求安排其他財政投入專項資金?！墩蜕鐣Y本合作（ppp）項目績效管理操作指引》（財預[2020]13號）經過20年的科學研究和理論實踐不斷完善，已基本初步形成一個具備實際可操作性的全方位流程項目績效管理評估考核制度管理框架，財政部門及其有權隨時會同其他項目相關的行政主管部門、項目合同執(zhí)行管理機構等工作人員在有關項目績效移交管理工作全部完成后不再繼續(xù)組織開展有關ppp移交項目后的流程績效管理評估。嚴格執(zhí)行依據黨章規(guī)定的理論程序，遵循真實、客觀、公平的理論要求，采用將穩(wěn)定量和不確定性科學分析有機地相結合的科學研究理論方法。

績效考核的合理規(guī)范執(zhí)行能夠有效地保障和提高公共產品與服務的運營管理質量和效率，防止了政府部門在 ppp 項目的整個生命周期中所承擔的風險。系統(tǒng)、規(guī)范地進行 ppp 項目的績效考核工作就是順應了我國 ppp 模式快速發(fā)展的一個必然選擇。

（二）項目績效評價特點

ppp公司項目的企業(yè)績效考核管理主要內容是對于在ppp企業(yè)項目的全一個生命周期內所需要進行的企業(yè)績效管理目標與考核指標綜合管理、績效結果監(jiān)測、績效考核評估以及結果分析綜合管理應用等一系列的企業(yè)項目績效管理工作。而對于ppp管理項目的長期績效考核評估則主要是基于對一個企業(yè)的長期績效考核。

1、項目類型繁多

ppp 項目種類繁多，根據各個不同的項目對其進行科學、客觀、合理地分類，這也是開展 ppp 項目的績效考核工作的重要依據。結合目前我國國內的 ppp 模式應用發(fā)展現(xiàn)狀， ppp 模式的具體表現(xiàn)形式主要可分為外包類、特許經營型和私人化類3個大型項目及15種不同的項目操作模式，包括常見的BOT、TOT、BOO等運作模式;按照付費方式區(qū)分，PPP項目可以分為政府付費、可行性缺口補助和使用者付費等項目類型。

2、分類評價對象

ppp 項目的績效評估具有指向明確、細化和量化、合理可行以及物有所值等特征，項目的績效評估結果被認為是按時付費、提高管理、落實整改、監(jiān)督問責等重要基礎。 ppp 項目的績效評估按照項目的主體和內容不同，分為對項目執(zhí)行機構和對項目有限責任公司的績效評估;根據項目實施階段不同，分為建設期和運營期績效評價。因此，由于不同的主體在 ppp 項目不同建設階段中所需要承擔的各種主體職責、實施內容不同， ppp 項目的績效評估主要應當是在其實施方案各個階段之間通過綜合分析與協(xié)商，區(qū)分各種責任主體，分別建立不同的階段、各種評估對象的績效評估體系，從而形成一個客觀、公平、全面的績效評估結果。項目實施單位應當依照項目合同的約定，在其執(zhí)行階段將各單位相關部門結合自身的年度業(yè)務績效目標與指標制度來進行 ppp 項目的績效考核。在對非項目公司的績效評估中，由非項目公司或其他社會資本負有責任引起的績效偏低，不能直接性的影響到相關的企業(yè)（其他社會資本）測評的結果。

二、保障性住房 ppp 項目的績效考核評價的指標框架體系

（一）體現(xiàn)PPP項目特點的項目決策評價指標

對比一般性的項目，ppp項目是否合規(guī)是靠討論來決定的，可以分為辨認和準備兩個方面。根據 ppp 項目的具體情況，決策工作及單位資質是否正確、決策結果是否科學合理、方案是否是完整的，其編寫的質量是否良好等等，都是需要在辨認階段進行考察。從而在項目做準備的時候，需要進行重點測評的是績效目標、估算的總金額、其企業(yè)所獲得的融資、項目投標以及原料購買等等。

（二）覆蓋項目全生命周期的項目管理評價指標

ppp 項目的績效指標主要涵蓋了預期投入、預計效果和項目治理等方面的內容。其中對于項目的管理主要是泛指對于一個項目整體生命周期中的預算、監(jiān)督、組織、財政、制度、檔案、資料公開等方面的管理。因此在項目實施的整個過程內，要考察資金是否及時到位，也要監(jiān)督資金使用是否規(guī)范，避免出現(xiàn)項目資金超支、擠占挪用的情況，同時考量承接項目公司的組織管理情況，明確組織架構以及組織職能能否承擔項目全生命周期目標的實現(xiàn)，最重要的是考察承接項目的組織是否與政府、其他社會資本形成了權利與義務明晰的友好、高效合作伙伴關系。最后，項目管理的核心在于管控理順項目內各因素之間的關系，在項目進度、項目質量、項目安全等方面要有充分的控制和及時地調整。

（三）體現(xiàn)保障性住房特點，建立行業(yè)針對性的項目產出和效果評價指標

項目的績效主要是技術成果、利益收成、運行管控所得到的結果、周圍環(huán)境、社會影響、以及可持續(xù)發(fā)展的方面的各個標準，從中主要的評價都是關于項目施工的、還有運營期所做出的對于社會的影響以及效果。而需要充分體現(xiàn)保障性住房的特征，其項目產出和效果評價除了基于項目建筑本身之外，還應該將住戶的利益考慮進去。首先在項目建筑本身，其建設質量和規(guī)模上應當符合相關政策對保障性住房的規(guī)定和標準要求，保證住房的基本裝修、戶型面積、建筑密度等;其次，要評價項目的社會經濟效益，在節(jié)能環(huán)保方面是否能夠符合綠色建筑標準、節(jié)能設計標準，使得保障性住房的建設與周邊環(huán)境、文化形成和諧一體的發(fā)展前景;在居民需求方面，考量保障性住房建設的周邊配套設施是否完善，是否能夠幫助居民實現(xiàn)長期的生活質量和就業(yè)情況改善，使得保障性住房的建設初衷真正得到落實;在運營管理方面，明確保障性住房的申請和價格界定是否合理，物業(yè)管理是否優(yōu)惠健全，入住率及空置率是否合理，使得保障性住房建設的效益可持續(xù)，能夠在假設當?shù)睾椭C社會上發(fā)揮有利影響。

（四）建立保障性住房 ppp 項目的績效考核評價的指標框架體系

針對保障性住房的基本特征，在對每一個項目的整體績效情況進行綜合評價判定時，可以考慮進行綜合性評價的方式。在將每一項評估的結果進行綜合，然后對其進行分析，同時提出相對有效的建議，可以給管理者提供一個決策的根據。在這一過程中，可以考慮采用專家介入方法和成份分析來確定每一個指標的權重。專家介入法即以 ppp 領域的有關保障性住房政策的規(guī)定為依據，通過針對 ppp 研究領域的建設行業(yè)專家學者介入，協(xié)助制定保障性住房 ppp 研究項目的績效評估指標體系，在其實施的過程中能夠結合具體的項目情況進行具體分析;對于成分的解析都是依照結構階梯的層次、構造、順序等路徑對其進行檢驗從而確定權重結構的研究方式。這樣的研究方式在層次化基礎上，按既定目標進行分組，將其中有聯(lián)系的、有隸屬關系的組合重新分層次，再創(chuàng)建層次分析的模型，最終將系統(tǒng)分析轉化成最底層指標，相較于最高層總目標的相對重要性權值確定問題。

其次，應用指標制度體系針對 ppp 項目實施了績效考核，并得出了評價的結論。我們從部分和整體兩個方面出發(fā)來對其進行考核與評價，需要在執(zhí)行這些目標的時候對其開展項目的績效監(jiān)控。例如在每年進行項目績效測評時，需要重點考慮各個項目中技術效果、經濟效益、環(huán)境影響、以及對于社會的影響等其他各項因素。運用整個評估指標制度在進行對整個項目的綜合評估時，評價專家小組可以根據所有評估指標都按照相應的評估標準逐項進行打分，每項評估指標的評分方式可以細化為五個等級：很好、較優(yōu)、一般、不良、很差。

三、結語

保障性住房 ppp 項的實施主要是因為我國社會的政治經濟、各個地方政府、企業(yè)項目等等方面的問題，甚至還有企業(yè)之間的合作項目問題，這篇文章就是從績效評估的研究角度入手的，按照保障性住房ppp項目的特點， 從全面的評價指標對其進行評估，采用成分分析，并請專家來評估指標權重，盡量探討準確、可操作性地制訂評價標準，建立一套具有行業(yè)針對性地保障性住房 ppp 項目績效評估的指標體系，在科學、合理的保障下能夠將其放置到保障性住房 ppp 項目的各個階段內的績效監(jiān)控或者總體評估中。可以更好的更改保障性住房ppp項目的決策力，糾正其中的偏差，提高 ppp 項目的完成成果的可靠性，迎合了我國推進PPP模式的政策環(huán)境。但是在另一方面，也需要我們做到充分地結合不同工程的實際情況，開展具體的績效評估，設置一個更加客觀、容易理解、可度量的判別標準，以便規(guī)范各位專家的打分行為，提高績效評估結果的準確性、公正性和有效性。

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