長三角一體化背景下 城市生活垃圾分類的合肥實踐

摘要：長三角地區有著地脈相連、文脈相通、商脈相融的社會基礎，將有可能成為我國城市生活垃圾統一分類的先行示范區。但合肥市在與長三角其他城市生活垃圾分類實踐相比，仍存在較大差距。一是制度層面上分類標準差異顯著，體制機制尚需完善;二是宣傳層面上政策宣傳力度不夠，分類意識有待強化;三是行動層面上存在基礎建設不足，獎懲措施不力等問題。基于此，合肥市在實現自身創新發展的同時，應當緊扣長三角一體化發展戰略，充分發揮政府主導作用，健全垃圾分類體制與治理機制，積極營造綠色城市、無廢城市、低碳城市的社會風尚。

關鍵詞：長三角一體化;生活垃圾分類;方興社區;合肥實踐

中圖分類號：X799.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.04.006

目前，長江三角洲區域一體化（以下簡稱長三角一體化）發展已上升為國家戰略。2020年8月22日，習近平總書記在合肥主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會上指出：“要深刻認識長三角區域在國家經濟社會發展中的地位和作用，緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞抓好工作，夯實長三角地區綠色發展基礎，狠抓生態環境突出問題整改。” [1]繼“霧霾”后，“垃圾圍城”已成為影響中國范圍更廣、更為嚴重的生態環境污染現象。城市生活垃圾分類不僅關系人民群眾的人居環境，也是體現社會文明程度的重要標志。早在2018年進博會期間，習近平總書記考察上海時就曾指出：“垃圾分類工作就是新時尚，普遍推行垃圾分類制度，是關系13億多人生活環境改善，關系到垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理的重要工作。”

合肥市作為全國首批實施生活垃圾強制分類的46個試點城市之一，近年來，在生活垃圾分類工作推進過程中取得了一定的成效，特別是轄區內的方興社區（街道級）通過深化生活垃圾分類前端治理形成卓有特色的“方興模式”。但從整體上看，合肥與長三角區域其他城市生活垃圾分類工作相比仍存在較大差距。基于此，明確當前長三角主要城市開展垃圾分類工作的意義，總結合肥市垃圾分類工作的有益經驗，并分析其不足之處，就尤為必要。

一、長三角一體化背景下城市垃圾分類的現實意義

●生活垃圾分類是長三角經濟一體化的制度基礎

長三角地區是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納外來人口最多的區域之一，為帶動全國經濟發展做出了重要貢獻。作為中國經濟社會發展的領頭羊，長三角地區在取得經濟高速增長的同時，也面臨著嚴峻的資源環境壓力。以上海市為例，2019年上海市環衛系統統計的生活垃圾清運量為899.5萬噸，占全國總量的4.4%，是中國垃圾產生量最大的城市。[2]從整個長三角地區來看，近年來工業固廢持續增長，從2009年的11048.7萬噸增長到2019年的32005.4萬噸，十年間增長了152%。[3]此外，隨著快遞、外賣行業的迅猛發展以及人們生活方式的變化，廢塑料等各類包裝廢棄物產生量呈快速增長的態勢。因此，在制度層面上強力推行生活垃圾分類，這是推進長三角經濟協調發展、實行綠色生產生活方式的必然要求。沒有垃圾分類制度作為基礎，長三角一體化發展難以走向高質量、可持續的現代化之路。

●生活垃圾分類是長三角人文一體化的社會基礎

長三角區域有著源遠流長的歷史文化基礎，以江南文化為大背景，同時融合了徽文化、吳越文化與近現代的海派文化。換言之，長三角區域內具有相似的生活方式、風俗習慣，社會意識形態較為接近。但是改革開放以來，長三角地區發展呈現出十分顯著的區域不平衡、不充分的現象，以日常生活方式為內涵的社會基礎逐漸走向分異。這種情況如果任其發展，顯然與高質量發展的目標相背離。因此，黨中央決定實施長三角一體化發展戰略。其中，實現生活垃圾分類的一體化，就是十分重要的社會建設工程。眾所周知，生活垃圾分類不是簡單的處理日常生活廢棄之物，而是人們生活方式尤其是價值觀和社會責任意識的集中體現。生活垃圾分類工作在實踐中既需要政府對市民垃圾分類行為予以“硬約束”（制度建設），更離不開市民在文化心理層面對垃圾分類的主觀認同，并逐步養成自覺分類的生活習慣。因此，只有在社會基礎層面真正建立長三角區域城市間垃圾分類合作機制，才能夠有效促進長三角區域一體化國家戰略由理念到實踐的現實轉變，繼往開來打造一個生態宜居、社會和諧、充滿幸福感的“升級版”人文一體化長三角。

●生活垃圾分類是長三角生態一體化的環境基礎

生態一體化是長三角區域高質量發展的重要維度和具體內容。生態一體化以全局觀來應對局部與全域的生態問題，通過多主體參與、利益協調、協作共商的方式，共同構建區域環境保護體系，共同制訂區域環境保護防范體系標準，采取共同的政策與措施來解決生態問題。[4]隨著長三角區域經濟的不斷發展，長三角區域的生態問題頻發，在一定程度上制約了區域的高質量發展與一體化進程。據統計，2017年上海市廢塑料本地資源化利用率僅為17%，廢玻璃、廢紙等大量廢棄物流入長三角區域，給長三角區域造成很大的環境污染風險。[5]2018年，安徽破獲長江沿岸跨省傾倒7840噸危險廢物案，涉案公私財產損失達518萬元，生態環境恢復工程費用達621萬元。因此，加強固體廢棄物和城市垃圾分類處置聯防聯控，杜絕以鄰為壑現象，實現社會環境與自然環境的同步建設、共同發展，已成為長三角一體化高質量發展不可或缺的現實基礎。

二、“方興模式”：合肥市生活垃圾分類的生動實踐

●合肥市垃圾分類的現狀與成效

據合肥市統計局發布的全市第七次全國人口普查公報顯示，截至2020年11月1日，全市常住人口中，居住在城鎮的人口為770.92萬人，占82.28%，與2010年合肥市第六次全國人口普查相比，全市城鎮人口增加302.92萬人，城鎮人口比重上升19.52個百分點。[6]伴隨著合肥市人口不斷增加的是大量城市生活垃圾的產生。目前，合肥市區除可回收物之外的生活垃圾日處理量約為5300 噸，是十年前的 3 倍多。對此，從2017 年合肥市被列為垃圾強制分類試點城市以來，安徽省人民政府辦公廳、合肥市委市政府先后出臺了《關于進一步加強生活垃圾分類工作的通知》《合肥市生活垃圾分類工作實施方案》等政策文件（見表1），按照可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾、其他垃圾四類分別處置生活垃圾。目前，合肥共有垃圾填埋場1座（龍泉山垃圾填埋場），位于肥東縣橋頭集鎮，占地1500畝，已累計填埋垃圾超過1000萬噸;焚燒發電廠3座，分別為中節能（合肥）可再生能源有限公司、肥西生活垃圾焚燒發電廠、北城生活垃圾焚燒發電廠，其中，中節能（合肥）可再生能源有限公司年發電量約2.435億干瓦時，扣除廠用電后，年上網電量約2億千瓦時，年節約標煤約10萬噸，年減排二氧化碳約20萬噸;電子電器廢棄物處理廠1座（安徽廣源科技發展有限公司），經營業務主要為廢舊冰箱無害化處理及資源回收處理、廢舊微型計算機CRT及液晶電視機綜合拆解資源回收處理、廢舊空氣調節器及洗衣機綜合拆解資源回收處理;餐廚垃圾處理廠1座（合肥非凡生物科技有限公司），年處理餐廚垃圾量72000噸，年產有機肥28000噸。此外，目前合肥全市共有12個街道、230個社區、869個公共機構、298座中小學全面開展生活垃圾分類，9個城市生活垃圾示范片區基本建成。

●典型案例：方興社區垃圾分類實踐

合肥市包河區方興社區于2015年5月成立，是合肥市第二個街道級大社區，省行政中心所在地，總面積11.8平方公里，規劃人口22.5萬，現實際居住28758戶、人口85764人，現有可封閉居民小區18個（其中新建成交付小區5個），涵蓋大中小型商品房小區、大型回遷小區、機關團購房小區、省部級領導周轉房小區等各種類型。

2018年，方興社區認真落實市、區關于推進生活垃圾分類工作的部署要求，加強垃圾分類知識學習，樹立垃圾分類意識，謀劃整體工作思路，為推進垃圾分類工作打下認識基礎和思想鋪墊。2019年，社區黨委組織工作人員赴長三角主要城市實地參觀考察，吸取先行地區的經驗教訓，結合本地實際，進一步明確了垃圾分類工作的方式方法和具體舉措。尤其是2020年，圍繞全面貫徹落實《合肥市生活垃圾分類管理條例》，方興社區以全區首個生活垃圾分類示范片區建設為契機，先行先試，積極創新，全域推進集中投放點建設，全面探索建立宣傳發動、站點建設、投放收集、日常管理等工作機制，形成生活垃圾分類前端治理的“方興模式”。

在具體實踐中，方興社區牢固樹立“垃圾分類工作就是新時尚”“垃圾分類集中投放點也是一道風景線”的工作理念，以生活垃圾分類“三化三全”（減量化、資源化、無害化，全區域覆蓋、全鏈條統籌、全方位推進）為整體思路，堅持做到“三個結合”（與打造全域黨建、發揮基層黨組織政治功能相結合，與走好新時代黨的群眾路線相結合，與推進社區治理體系和治理能力現代化相結合）。緊扣生活垃圾分類宣傳培訓、垃圾集中投放點設計選址、施工建設、運營管理“四個環節”，建立起組織領導、每周調度、包聯督促、矛盾調處“四項機制”，探索出生活垃圾分類“三類宣傳”“民意征集”“信息公布”“雙向監督”“五方確認”“三員配備”“示范帶動”“專題協商”等有效做法，形成了垃圾分類工作黨建引領、宣傳先行、群眾參與、全鏈一體的推進格局。截至目前，全社區66個集中投放點即將建設完成，6個小區已實現“撤桶并點”，居民群眾垃圾分類意識普遍增強，“四分法”分類知識廣泛普及，分類投放、分類收集、分類運輸的前端治理體系基本形成，由生活垃圾分類引領的新時尚、新習慣、新生活已在全社區深入人心、蔚然成風。

三、長三角一體化背景下合肥市生活垃圾分類面臨的挑戰

●制度層面：分類標準差異顯著，體制機制尚需完善

目前，長三角地區“三省一市”在生活垃圾分類方面存在著分類標準的顯著差異，如涉及廚余垃圾分類問題，上海叫濕垃圾，杭州叫易腐垃圾，而合肥叫餐廚垃圾（見表2）。

從表面上看是長三角區域內各城市根據地方性法規政策對本地生活垃圾分類作出的不同規定，但如將其放置在區域整體和長三角一體化發展角度來看，卻暗含一種“非合作式博弈”。對長三角地區而言，由于生活垃圾分類標準不同，導致異地人員流動中的垃圾投放容易出錯，這在某種程度上增加了區域內市民的生活垃圾分類的學習成本和守法成本，帶來了垃圾投放的諸多不便。此外，由于合肥市推行垃圾分類工作起步較晚、經驗缺乏，在體制機制上也存在不足之處。例如：2017 年包河區以市場化方式在全市率先啟動垃圾分類試點工作，2018 年蜀山區、廬陽區也同樣以市場化方式啟動該工作，瑤海區和經開區隨后也開始了相應嘗試，但是一直是分區處理，缺少統一的分類工作推進標準和頂層設計作指導，各級城管局作為垃圾分類的主管部門，工作涉及范圍廣、人數多，考核實行難度大，使得僅僅依靠城管局為主體的垃圾分類工作步履維艱，規范化、制度化的生活垃圾分類機制仍處于探索之中。

●宣傳層面：政策宣傳力度不夠，分類意識有待提升

開展垃圾分類宣傳是普及垃圾分類知識的起點，也是幫助居民培養垃圾分類意識的基礎。目前，上海市級黨政機關帶頭，成立了市、區、街鎮三級垃圾分類宣講團，共培養垃圾分類宣講師1700余名;為推進全社會各階層各行業垃圾分類工作，市級機關黨工委發出垃圾分類倡議書1800余萬份，市教委還探索將垃圾分類知識納入中小學教育內容，作為全市中小學“開學第一課”的重要內容;調動全市各地區宣傳資源，舉辦垃圾分類宣傳活動超過 1.8 萬場，發放有關垃圾分類宣傳資料1500余萬份，完成入戶宣傳 680 余萬戶。[7]相較于上海而言，合肥市垃圾分類宣傳的深度、廣度都不夠，且大多通過街頭巷尾的橫幅、標語進行宣傳，很多居民不清楚市區垃圾分類的具體措施。筆者在面向合肥的學生、職工、游客發放的 1000 份問卷中，91.39% 的問卷回復表示沒有完全了解垃圾分類細則。此外，筆者在包河區方興社區的調查了解到，部分居民之所以對垃圾分類不抱有信心是因為“前分后混”的尷尬局面屢見不鮮，即使居民在前端進行垃圾分類，而物業公司為了方便處理，常常將分類好的垃圾“混合混運”，這極大的挫傷了居民參與垃圾分類的積極性。

●行動層面：基礎建設不足，獎懲措施不力

目前，合肥市生活垃圾在末端處置上存在基礎設施建設不足的狀況。例如：合肥市龍泉山垃圾填埋場的日均垃圾填埋量約 2000 噸，一期填埋場在 2007 年就被填滿，比預計時間提前了3 年;合肥市唯一的餐廚垃圾處理廠非凡生物科技有限公司，因為垃圾處理能力不夠，每天 600-800 噸泔水中只有 200 噸可以進行環保處理，剩下的 400-600 噸只能焚燒處理。[8]此外，筆者在合肥市城管局調研了解到，由于垃圾處理廠機器損耗大，廠家時常出現設備故障維修等問題，停工整頓影響全市垃圾處理效率。由此可見，通過一系列獎懲措施對居民生活垃圾進行前端分類刻不容緩。例如：上海市在廚余垃圾分類上借助“綠色賬戶”模式，激勵全市1萬余個小區超過500萬戶市民參與生活垃圾分類，截止2019年4月全市已經累計發放綠色賬戶卡571萬張，促使生活垃圾資源回收利用率達到 35%以上。[9]浙江省杭州市余杭區借助第三方垃圾分類公司——“虎哥回收”，通過“前端簡約、過程監管、后端產業化”的方式，驅動整個垃圾分類過程，實現垃圾收運系統與回收系統“兩網”有效融合，截止目前，“虎哥回收”提供了余杭區1200余個就業崗位，全區可回收物的資源化利用率已達到95%以上。[10]而目前，合肥市包河區在垃圾分類工作中形成的“方興模式”還有待進一步完善推廣。另外，2020年上海市全年查處生活垃圾分類案件達642起，處罰金高達27.5萬元。但合肥市自2020年12月1日正式施行《生活垃圾分類管理條例》以來，在官方媒體報道中尚未發現有主管部門對違反《條例》的單位和個人進行處罰，這在某種程度上表明合肥市垃圾分類“強制時代”還未真正到來。

四、長三角一體化背景下合肥市生活垃圾分類的路徑優化

●發揮政府主導作用，健全體制機制

長三角區域是我國人口密集和經濟最發達地區，垃圾無害化處理能力與迅速增長的垃圾處理需求的矛盾日益突出，面對日益龐大的垃圾產生量，單靠區域某一城市范圍內資源化和無害處置將無法應對。

合肥作為長三角城市群副中心，全國首批實施生活垃圾強制分類的46個試點城市之一，應明確各級政府垃圾分類工作的責任分工，完善地方法規制度。建議成立市、縣、區（街道）、社區（村）垃圾分類工作領導小組，將垃圾分類工作作為“黨政一把手工程”，開展專題會議研討，在城管局主管的基礎上具體明確多個部門的工作職責、分工和考核標準。從管理者到被管理者，從分類、運輸到處理都要權責細分，避免出現漏洞，形成高位推動下的齊抓共管局面。目前，《合肥市生活垃圾分類管理條例》已由安徽省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十次會議批準通過，下一步市、縣、區城市管理部門要積極組織編制生活垃圾分類管理專項規劃以及處理設施建設專項規劃，盡快實現垃圾分類的屬地管理。同時，要加強垃圾分類體系建設，制定一批符合市情的環保產業政策和配套政策，以及適用于基層的社區垃圾分類管理辦法、小區環保文明公約等。

●擴展宣傳渠道，營造良好的社會氛圍。

長三角地緣相近，歷史文化相通，人文習慣相似。因此，在生活垃圾分類方面也容易做到一致。與上海、杭州等長三角主要城市相比，合肥市開展生活垃圾分類工作正處于“初級階段”，市民對垃圾分類的目的、意義及作用還不夠了解。為此，合肥市垃圾分類工作前期重點應加大垃圾分類宣傳力度，逐步培養起居民自覺分類的良好意識。

一是督促傳統媒體通過新聞報道宣傳垃圾分類重要性，調動新媒體、各級黨政平臺通過創新內容（動漫、圖片、投票、小游戲等方式）讓大家熟悉垃圾分類的意義。發揮好相關組織的宣傳作用，比如政府委托課題招標、校園課程、團委青年宣講、各單位道德講堂、社區文明創建中體現垃圾分類知識宣傳等等。另外，通過開展多種形式的活動（知識競賽、書畫展、征文等），以點促面推進垃圾分類觀念深入人心。例如，在高校、科研單位的學術論壇開設長三角一體化生活垃圾分類專題論壇，發揮學術智庫作用。

二是發揮好黨員先鋒模范作用，黨員利用聽黨課、到社區報到等黨組織活動，以及在“學習強國”APP 上學習和答題，掌握垃圾分類的方法，爭當踐行垃圾分類工作的排頭兵，從而引導家庭成員乃至一個家族自覺地進行垃圾分類。例如，包河區方興社區在開展垃圾分類工作中，形成“社區黨委-居民區黨組織-樓棟黨小組”三級網格撬動垃圾分類前端治理，形成富有特色的“方興模式”值得全市其他城市社區學習借鑒。

三是發揮垃圾分類移動展館的科普作用，通過展示“分類運輸+分類處理+分類利用”的全產業鏈建設，核算垃圾回收利用價值，用數據、標準、流程強化環保理念。可以考慮在省圖書館、博物館、名人館、創新館、市科技館等場所設置垃圾分類流動展館，提升居民的熟知度和操作感。例如，經開區聯想科技港建有占地面積近200平米的安徽省首家現代化垃圾分類體驗中心，配備有垃圾分類體驗互動游戲、垃圾分類展示流程沙盤、垃圾分類回收利用作品等設施。

●加強垃圾分類技術創新，實現垃圾分類智能化

長三角地區是我國科技創新最發達的地區之一，科研力量雄厚。截止目前，R&D 人員全時當量、R&D 經費支出總額分別占全國的35.88%、31.97%，三項專利授權量、新產品銷售收入額分別占全國的33.24%、35.83%，移動互聯網用戶占常住人口比例達 109.8%，高于全國 18.4 個百分點。[11]合肥是長三角科技創新的策源地，近年來，在創新平臺建設上形成了以高校、科研院所和企業等為主體的產學研協同創新體系。對此，合肥市可以通過加強垃圾分類技術資源創新，實現垃圾分類走向智能化。

一是對垃圾分類進行源頭管控，加強垃圾分類收集技術研發。城市生活垃圾分類的關鍵在于源頭管控，將居民、公共機構（學校、醫院、火車站）和街道納入到全源頭垃圾分類收集鏈條，從垃圾產生的重要源頭進行集中管控，并且依托合肥市科技創新資源對可回收垃圾進行技術研究，提高可回收垃圾循環利用率，實現垃圾減量。

二是在“互聯網+”、云計算、大數據的背景下，對城市生活垃圾產生量、區域分布規律、居民投放習慣等投放規律進行數據采集，進一步優化垃圾回收點占地空間，降低垃圾運輸成本，提升垃圾分類回收效率。

三是進一步加強智慧社區建設、采取垃圾分類“智慧綜管”模式，將人工智能技術應用于垃圾分類前端治理中，提高垃圾分揀的純凈度，實現垃圾分類的智能化發展。目前合肥市方興社區作為全市智慧社區試點單位，經過長達4年的創建，已經將智慧治理融入社區建設方方面面，如在開展垃圾分類工作中，其轄區內文一名門湖語小區垃圾分類收集站點就采用智能分類方式，顯著提高垃圾分類的效率與質量。[12]

五、結語

城市社區生活垃圾分類能夠減少環境污染和促進再生資源的利用，目前，推行垃圾分類已經成為城市生態文明建設的重要標志。長三角地區地脈相連、文脈相通、商脈相融，最有可能成為我國生活垃圾統一分類的先行示范區。因此，本文嘗試通過對長三角副中心合肥市生活垃圾分類的研究，找出當前合肥市生活垃圾分類工作存在的問題以及面臨的挑戰。最后從合肥融入長三角更高質量一體化發展的視角出發，對合肥市垃圾分類工作提出了路徑優化策略，以期為我國城市垃圾分類治理提供些許借鑒與參考。

基金項目

教育部文科重點研究基地重大項目《中國網絡社會的現實基礎、本土特色與運行模式研究》（19JJD840003）、安徽省合肥市包河區人民政府招標項目《合肥市方興智慧社區研究》（2017FBCZ351

9）、合肥市長豐縣人民政府招標項目《城鄉社區治理創新研究》（2019FCFN0398）階段性研究成果。

參考文獻

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[6]合肥市統計局.合肥市第七次全國人口普查公報（第五號）[EB/OL]. http：//tjj.hefei.gov.cn/tjyw/tjgb/14735565.html.2021-05-21.

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[9]楊靜萱，魏璟耀，梁清瀟，應易宸，王天榮.基于“綠色賬戶”實行的垃圾分類機制優化研究[J].經營與管理，2020，（7）.

[10]屈群蘋.市場驅動型治理：城市垃圾“弱前強后”分類的實踐邏輯[J].浙江學刊，2021，（1）.

[11]程必定.長三角更高質量一體化發展新論[J].學術界，2019，（11）.

[12]丁京.城市社區垃圾分類的現實困境及其突破路徑——以合肥市F社區為例[J].西安石油大學學報（社會科學版），2020，（3）.

作者簡介

丁京，安徽大學社會與政治學院博士研究生，研究方向：社會管理與社會政策。

責任編輯 張鞏