寧夏脫貧攻堅的政策檢視與立法保障研究

景佩璐 馬玉鳳

摘要：聚焦寧夏脫貧攻堅，已實現深度貧困到消除絕對貧困、苦甲天下到全面小康、貧困樣本到典型示范的“三個根本性轉變”。脫貧摘帽不是終點，寧夏仍舊面臨鞏固脫貧攻堅質量，提升脫貧攻堅實效，實現脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的現實問題，這些問題也迫切需要通過法治思維和手段加以回應。寧夏踐行脫貧攻堅，應當把握地方立法護航脫貧攻堅的價值選擇、功能定位與動力機制，應當在立法建構與權益維護中發揮法律規范的實效價值，應以協同為基礎構建政策先導下法律治理的動力模式，發掘地方立法試驗的制度價值、發展空間及改革走向。完善寧夏脫貧攻堅立法保障的對策與路徑具體包括：（一）構建完備的地方法律法規體系;（二）推進綜合性扶貧脫貧立法的創制;（三）發揮扶貧脫貧法律監督的聯動機制。

關鍵詞：脫貧攻堅;政策檢視;立法保障

中圖分類號：D927文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）16-0015-05

近些年來，寧夏把脫貧攻堅納入全區經濟社會發展全局，全面貫徹落實國家各項政策部署，扶貧脫貧工作取得顯著成效，至2020年11月所有貧困縣實現脫貧摘帽，標志著寧夏區域性整體貧困問題基本得到解決①。在當前脫貧攻堅與鄉村振興的戰略背景下，扶貧立法是我國轉變扶貧方式的必由之路，也是實施依法治國基本方略的必然要求。因此，進一步研究寧夏脫貧攻堅的立法保障問題具有一定現實意義。

一、“地方立法護航脫貧攻堅”的價值選擇、功能定位與動力機制

（一）“地方立法護航脫貧攻堅”的價值目標

地方立法護航脫貧攻堅，是為實現地方脫貧目標開展法律層面的制度安排，是為破除現有體制瓶頸使得扶貧改革能夠于法有據，更是為立法能夠適應地方經濟發展現實需要，確保以社會整體利益和共享發展為價值取向的扶貧戰略目標得以實現的關鍵所在。

1.在政策取向與立法實踐間拓展法律理性的協調價值

我國在開展貧困治理時往往采取政府單向度的財政轉移支付方式或者“運動型治理”方式。伴隨開發式、攻堅式、新時期綜合式扶貧的不同發展階段，政府在“政策思維”指引下通過制定實施辦法，組織項目實施進而開展自上而下的有形管控，不可否認上述與貧困治理相關的公共政策在當前社會治理實踐中發揮著其他社會治理手段無法替代的正向功能。但是，在政策先行的治理模式下，往往伴隨嚴重的泛行政化色彩，甚至在“政績化”的驅動下，扶貧開發的項目選擇、資金籌措運營模式的確定等都出現了嚴重的選擇性偏好，在既得利益傾向的驅使下地方頻頻出現嚴重損害公共利益的現象，而政策本身所具有的短效性與不穩定性特點也直接影響著對扶貧過程的合規化管理。

在精準扶貧立法空缺的現實背景下，單憑政策難以有效克服各項突出問題，應當將“法律思維”與“政策思維”相結合，在政策指引與立法實踐間拓展法律理性的協調價值。地方在治理貧困問題時，應當在更大范圍內推動政策治理與法律治理在模式、內容等要素間的優化配置和整合聯動，按照運作過程的合規性要求建立有機統一的互動模式，形成優勢互補、協同治理的新格局。

2.在立法建構與權益保障中發揮法律規范的實效價值

從根源來看，貧困者貧困的原因在于其生存與發展的權利存在缺失或受限，通過立法使貧困者獲得生存與發展的機會和資源尤為必要。地方治理貧困的邏輯要義在于發揮地方優勢資源，明晰立法保障功能定位，形成符合地方實際需求的法治治理空間格局，在立法建構與權益保障中發揮法律規范的實效價值。地方立法護航脫貧攻堅應從實施國家戰略的高度，把握區域扶貧開發的現實機遇，構建開放協調的治理空間格局，加強立法在貧困者實體權利和程序權利、扶貧對象的識別標準、法律責任與監管等方面的有效銜接，促進地方立法對貧困治理的保障作用。

（二）“地方立法護航脫貧攻堅”的功能定位

1.彌補國家立法不足，提供立法試驗與制度創新契機

在脫貧攻堅的戰略背景下，地方立法可以創造具有地方特色又最終可供上升為國家制度的法律資源，為創造發展中的“中國特色反貧困法治治理”作出貢獻。加強地方立法統籌規劃，需要破除一系列現實與隱形的制度壁壘。同時，地方立法差異化行動應建立在共識性策略目標的指引下，準確把握行政引導與社會資源在治理貧困過程中的良善互動，促進資源要素在法治化貧困治理過程中的協同融合，為地方開展貧困治理打下良好法律基礎。

2.優化地方立法體系結構，實現政策法律化的銜接過渡

在脫貧攻堅戰略實施背景下，優化地方立法體系結構，以政策法律化為手段，實現從“政策高地”走向“法治平原”的銜接過渡，是地方鞏固扶貧治理成效、完成脫貧戰略目標的理性選擇。政策法律化是我國法治建設進程中的重要議題，也是反貧困治理過程中的研究重點，公共政策法律化的過程并不是將該項政策直接轉化為法律規則的簡單過程，這一過程受到各種因素的影響。尤其在優化地方反貧困立法的過程中，公共政策轉化為法律必須滿足合法性、成熟性、必要性等條件，此外不應忽視公共政策在當前社會治理實踐中的正向功能，發揮政策、法律等多種社會規范的共同作用力才是實現社會穩定發展的根本途徑②。

（三）“地方立法護航脫貧攻堅”的動力機制

1.國家戰略政策的指引驅動

地方開展扶貧立法的動力引擎離不開國家戰略政策的指引驅動。一方面，國務院扶貧開發領導小組負責擬定扶貧開發的法律法規、方針政策和規劃，協調并指引全國開展扶貧脫貧工作;另一方面，國家稅務總局發布《支持脫貧攻堅稅收優惠政策指引匯編》，民政部、國務院扶貧辦公布的《社會救助兜底脫貧行動方案》，教育部、國務院扶貧辦公布的《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018—2020年）》等為地方立法實踐提供了明確的方向。

脫貧攻堅是在國家政策導向下，凝聚了國家和全社會的力量，集中體現了中國特色社會主義制度優勢，是中國特色扶貧理論的生動實踐。在國家政策驅動指引下，不僅改善貧困地區的落后狀態，還對推動整個國家治理體系和治理能力現代化都具有深遠意義。

2.地方法治指標的競爭驅動

經濟發展仍舊是助推地方法治建設的外在助力，隨著依法治國方略的貫徹實施，地方法治建設不再提以“為經濟建設保駕護航”為目的，而是更加注重社會民生、公平正義等價值取向，并開始尋求新的“法治GDP增長點”。

因此，要使地方法治建設得以順利推進，必須在現有動力機制外尋求推動地方立法創設的新動力，即通過發揮法治指標的驅動作用，重點關注扶貧脫貧過程中權利和權利、權利和權力、權力和權力之間邊界的厘定，明確調整對象與法律責任，確保地方法治的良性運轉。

3.地方法治資源的自我驅動

地方立法作為國家立法的重要組成部分，隱于其背后有關立法資源的配置與利用問題，實際上是影響地方法治實踐發展的又一動力因素。地方立法資源是地方法治資源應有之意，具體是指在制定、修改或者廢止地方性法規過程中，能夠用于立法活動的一切必要投入和可能投入的人力、財力、物力、技術、信息等社會資源。一般而言，省區市級地方法規能夠直接體現地方立法成效，省區市級人大常委會則擁有相對豐富的立法資源和立法能力，能夠在一定程度上克服因立法技術不佳、立法資源不足等因素而導致的立法質量問題。

二、寧夏脫貧攻堅立法保障面臨的問題與挑戰

（一）政策回顧與立法現狀及合理性與進步性分析

1.政策回顧與立法現狀

根據寧夏扶貧開發辦公室所發布《寧夏脫貧攻堅政策摘編》③顯示，截至目前所發布的相關政策文件涵蓋精準識別與精準退出、農村飲水安全、教育扶貧、健康扶貧、危房危窯改造、深度貧困地區脫貧攻堅、產業扶貧、就業扶貧、易地扶貧搬遷、扶貧小額信貸、“扶貧保”、最低生活保障、貧困殘疾人資助等問題。例如，自治區人民政府辦公廳所公布實施的《自治區人民政府辦公廳關于實施農村電子商務筑夢計劃的意見》為產業扶貧、農村振興發展提供了政策指引;《全區精準脫貧能力培訓工作目標責任考核辦法》《全區精準脫貧能力培訓檔案資料管理規范》為脫貧管理提供政策支撐;《寧夏財政專項扶貧資金績效評價辦法》明確專項資金管理與責任追究;《寧夏回族自治區深度貧困地區脫貧攻堅實施方案》充分發揮了政策治理的先導作用。

寧夏先后出臺了《寧夏回族自治區農村扶貧開發條例》《寧夏回族自治區專項資金監督管理辦法》《寧夏回族自治區農村綜合改革轉移支付資金及項目管理辦法》《寧夏回族自治區城鄉醫療救助基金管理暫行辦法》等。立法內容覆蓋包括農村扶貧開發、農村產業發展、專項資金管理、產業技術支持、城鄉醫療救助等，對扶貧技術判定標準、扶貧決策程序、法律責任及懲治措施等予以明確，將扶貧脫貧工程納入法治軌道。

2.寧夏反貧困立法的合理性與進步性分析

寧夏高度重視“三農問題”，圍繞城鄉統籌出臺了相關經濟、教育、衛生、社會保障等一系列法律法規，在調整范圍上能夠覆蓋本區域內農村扶貧開發、扶貧資金管理使用等相關問題，在保障貧困群體權益、深化農村改革發展等方面均折射出一定的立法進步性：

注重解決“寧夏元素”的立法實踐問題，努力在地方經濟立法中考慮解決“生態移民”“城市農村一體化”“深度貧困”“區域協調發展”等帶有特殊“寧夏元素”的立法實踐問題。例如，《寧夏回族自治區農村扶貧開發條例》從法律層面確定了縣級以上人民政府農村扶貧開發機構的協調和監督職責;界定了農村扶貧開發的具體范圍和標準，且明確將農村扶貧開發規劃納入國民經濟和社會發展總體規劃;將醫療、教育、金融等支持納入到扶貧開發的法定措施中，并將寧夏“生態移民”問題寫入條例。

（二）面臨的問題

1.立法質量層面：權利性條款設置存在缺陷

現實與法律的沖突恰恰成為重新審視立法思路的切入點和推動力，以《寧夏回族自治區農村扶貧開發條例》（以下簡稱《條例》）作為分析對象來看：

第一，關于被扶貧對象的權利界定問題。根據《條例》第九條規定，農村扶貧開發范圍包括貧困戶、貧困村、貧困縣、連片特困地區。但從《條例》具體內容來看，并未就被扶貧對象的權利性質和權利內容進行具體界定，直接導致扶貧措施沒有相對統一的參照，貧困村與貧困戶在性質上屬于集體和個體，勢必在免予貧困的權利內容和范圍上也有所差異。若不能明確界定被扶貧對象的權利性質和具體內容，那么在以權利、義務、法律責任為核心的邏輯關系中將會出現斷層，進一步影響法律的實施效果。

第二，部分條款呈現重管理輕權利特征。例如，《條例》第一條規定：為了促進農村貧困人口脫貧致富，規范農村扶貧開發活動，全面實現脫貧目標任務，根據自治區實際，制定本條例。從邏輯關系來看，“促進農村貧困人口脫貧致富”與“規范農村扶貧開發活動”是為了“實現脫貧目標任務”。從我國憲法依據來看，國家尊重和保障公民基本生存與發展權利。該憲法依據即包含了人的基本生存權和發展權，但在該《條例》中偏重于強調“實現脫貧目標任務”的管理需要。

第三，從部分條款內容所體現的價值邏輯來看，更側重利益分配而忽視秩序協調，強調權利觀念的宣示卻未能給出具體的行為指引。例如，《條例》第二十四條規定：對因災因病等陷入暫時性貧困的農戶提供救助。此條規定涉及暫時性貧困農戶，但針對該群體的救助標準、救助期間、脫貧標準并未明確。在上述條文中“因災因病”包括哪些種類的災害，哪些種類的疾病;“暫時性貧困的農戶”與“一般性貧困的農戶”的權利及義務是否存有差異;“暫時性貧困的農戶”在救助程序上是否因為“因災因病”等不可抗力情形等，這些均需要在法律層面作特殊處理。

2.法律與政策的銜接層面：調整范圍單一化，尚未覆蓋城市扶貧問題

從目前寧夏地方立法現狀來看，《條例》調整范圍主要面向農村和農戶，其他有關城市農村居民社會保障的立法主要散見于《寧夏回族自治區城市居民最低生活保障實施辦法》《寧夏回族自治區農村居民最低生活保障辦法》等相關法律法規中。基于目前寧夏貧困人口的分布特點考慮，采用面向農村農戶貧困人口的專項立法思路是合理可行的。

但是，中國所面臨的貧困問題將由絕對貧困轉向相對貧困和多維貧困，中國經濟結構轉型、城鎮化進程推進、收入差距擴大和人口結構變化也將繼續影響扶貧脫貧工作，城市貧困問題越加凸顯。基于縮小城鄉差距整體政策目標以及貧困所呈現出的新特點，專項扶貧立法的調整范圍僅限于農村區域也有待商榷。

3.立法內容層面：缺乏長期有效的法律監督機制

立法研究的維度更側重于探求法律本源層面的合法化依據，立法的實質理性需要尋求制度設計背后所蘊含的正當性依據，這種理性的發掘應當根植于本土法治實踐和實施過程。從寧夏區內現有立法現狀來看，有關法律監督及法律責任的規定并非完全處于立法空白狀態。然而，從實施效果來看，權力濫用、貪污受賄、挪用資金等案例仍舊頻發。究其原因，可以從以下方面思考：

其一，賦權與控權處于失衡狀態，腐敗治理的代際更新方式無法滿足脫貧領域的各類違規問題。從《條例》現有規定來看，監督制約機制相對單一，且被賦權的主體包括監察、審計、財政、扶貧等部門，部門間聯動協同機制尚未有效建立。此外，基層權力約束機制尚不充分，主要采用單向監督檢查方式，一定程度上影響了法律監督機制的有效發揮。

其二，以懲治為中心的法律監督模式，最大限度地完成對違規行為的發現與追懲，但往往忽視了預防機制在法律監督模式中的重要意義。從《條例》現有規定來看，事后監督和懲治追責的立法模式往往較難遏制違法違規行為的滋生，有必要在法律監督模式的選擇上，以及公權介入開發扶貧活動的范圍與程序上作出更為詳盡的制度安排。

（三）面臨的挑戰

在申學鋒撰寫的《脫貧攻堅要把握好三個銜接》一文中有：“打贏脫貧攻堅這場硬仗需要處理好三個方面的銜接：一是當前脫貧與后續跟進的銜接;二是開發式扶貧與保障式扶貧的銜接;三是脫貧攻堅與鄉村振興的銜接”。上述“三個銜接”恰恰是寧夏在立法實踐時所面臨的挑戰。

1.當前脫貧與后續跟進銜接下的立法挑戰

從寧夏近些年來曝光的扶貧領域的典型案件來看，權力濫用、貪污受賄、虛報騙取補助資金問題屢屢出現。例如，海原縣九彩鄉馬灣村原黨支部書記馬守芳違反工作紀律等問題;涇源縣六盤山鎮集美村黨支部原書記楊滿倉侵占集體資金、虛報冒領救助資金等問題。上述問題在一定程度上影響了脫貧攻堅的持續性，也不利于鞏固目前的脫貧成果。脫貧攻堅不僅要有當前的積極舉措，更要有后續的跟進措施與之銜接，建立長效脫貧機制。

2.開發式扶貧與保障式扶貧銜接下的立法挑戰

其一，如何發揮社會保障體系對于貧困人群與貧困邊緣人群的法治保障作用，從法律治理層面提升貧困人口自身發展能力與抵御風險能力，這不僅是國家層面需要亟需解決的問題，也是目前寧夏在立法保障層面應當重點關注的問題。例如，針對農民工的社會保障問題，針對農村養老、醫療和教育的保障問題，針對貧困人口的醫療、教育、住房、就業等專項救助問題。

其二，2020年后的扶貧戰略將更加重視縮小人們的收入和生活水平差距，體現公平性的相對貧困測量方法將被納入政策制定者的考慮范圍。貧困的主體更為多元、空間上城鄉分散并存呈現多維性和次生性的特點。從立法層面來看，如何把握寧夏區情因素，把貧困標準作為最大剛性約束，明確扶貧脫貧的具體調整范圍和貧困治理機制，著力解決綜合保障扶貧思路下城鄉統籌問題，也是目前寧夏在地方立法創制過程中面臨的挑戰。

3.脫貧攻堅與鄉村振興銜接下的立法挑戰

推進鄉村振興是我國立足新時代社會主要矛盾防范公共危險的重要戰略規劃，脫貧攻堅與鄉村振興在戰略目標與實施步驟上緊密相連。寧夏反貧困立法仍舊任重而道遠，如何在現有政策指引下，實現政策與法律的有效銜接，能夠在立法層面完善鄉村振興的制度保障，在稅收、公共法律服務、權益保障方面向農業農村傾斜，仍舊是目前寧夏開展立法工作時需要考量的重點。

三、完善寧夏脫貧攻堅立法保障的對策與路徑

（一）立法護航脫貧攻堅，需要構建完備的地方法律法規體系

加快精準扶貧脫貧配套法律法規體系的構建，需要逐步提升寧夏貧困治理法律體系的深度和廣度，及時增設《條例》配套的法律法規體系，及時修改《條例》中存在立法漏洞的條款內容。

首先，明確扶貧開發主體的權利與義務關系、權力與職責范圍，尤其應當注重義務立法的詳盡細致，確保權利與義務關系在法律定性上的等值狀態;其次，明確扶貧程序和法律責任追究制度，借助立法排除扶貧脫貧過程中的人為操作空間，確保扶貧脫貧的各個環節和階段都有明確的法律法規依據;最后，細化扶貧脫貧的要素內容，通過立法明確扶貧脫貧過程中的技術判定方法。例如，因災因病處于暫時性貧困的群體應當在貧困認定、脫貧認定、幫扶政策及措施等方面作特殊化處理，著重考慮致使貧困的客觀原因與擺脫貧困之間的關系問題。

（二）立法護航脫貧攻堅，需要推進綜合性扶貧脫貧立法的創制

寧夏在開展地方扶貧立法創制時需要重新考量立法調整范圍與對象問題，需要對我國貧困治理的未來發展方向作客觀預測，即制定調整范圍涵蓋所有貧困群體的扶貧地方立法更能適應中國未來社會政策的改革方向，也更能體現平等與公平的立法價值取向。

當然，綜合性扶貧脫貧立法勢必需要以社會保障為基礎，以政府調控監管下開發式扶貧作為主要手段，引入社會力量發揮社會扶貧的補充作用。通過法治思維和法治手段集合社會政策、行業扶貧、區域扶貧，構建多維度協同化的綜合扶貧機制。

（三）立法護航脫貧攻堅，需要發揮扶貧脫貧法律監督的聯動機制

其一，從現有不同價值維度形態下的法律監督模式來看，針對扶貧領域的法律監督設計應當摒棄形式法治價值標準，要在推進扶貧脫貧合規化監管的立法過程中構建多元主體監管機制，進一步改革目前寧夏貧困治理的法治環境，推進扶貧資源分配與扶貧績效考核改革，增強立法目標與黨的執政理念、政府治理目標以及國家宏觀發展戰略之間的有效契合，積極構建多部門橫向協同監管的框架機制和執法裁量基準制度，強化監督責任制度的落實，提升有關法律監督的立法后實施效果。

其二，單純依靠刑罰或行政處罰威懾違法違規行為的立法方式已經不能完全適應目前扶貧脫貧領域所反映的各種問題。寧夏在貧困立法的過程中應當重視事先預防立法與監督職責的構建，注重運用立法手段約束公權力的行使。在監督工具的選擇上不應放棄職業道德對公職人員約束作用，通過權力制度規范化和職業道德法律化的雙向約束作用，實現監督與歸責的最大效用。

其三，我國法律監督在憲制背景及建構模式層面具有自身的特色和特點，要善于將功能優化理念科學地運用于職權設置、組織運作、職能履行等各個方面。在協調扶貧脫貧法律監督的聯動機制的同時，可采用精細化的立法思路，盡可能將可預見的違法違規行為在立法層面進行羅列，并細化法律后果和責任形式，明確監督機關行使權力的法律依據，在功能優化理念的指引下發揮法律監督在扶貧攻堅領域的積極作用。

結語

將法治融入地方脫貧攻堅的戰略布局中，是新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是地方扶貧改革于法有據且主動適應經濟社會發展的現實需要。寧夏在脫貧攻堅法治化的推進過程中，應堅持問題導向、需求導向和效果導向，在政策取向與立法實踐間拓展法律理性的協調價值，在立法建構與權益保障中發揮法律規范的實效價值，構建具有選題精準性、內容精良性、表述規范性、體系完備性的反貧困地方法律法規體系，制定調整范圍涵蓋所有貧困群體的綜合扶貧立法，發揮扶貧脫貧法律監督聯動機制，實現地方立法對于脫貧攻堅的保障作用。

注釋：

①摘自《寧夏所有貧困縣實現脫貧摘帽》，該文載于人民網寧夏頻道2020年11月17日。

http：//nx.people.com.cn/n2/2020/1117/c192482-34419324.

html

②崔鳳，趙緹.論公共政策法律化[J].山東行政學院學報，2019（1）.

③《寧夏脫貧攻堅政策摘編》載于寧夏回族自治區扶貧開發辦公室網站2019年5月8日。

http：//fpb.nx.gov.cn/xxgk/fdzdgknr/fgwj/zcjd/201911/t2019

1113_19569.html參考文獻：

[1] 楊云鵬，楊臨宏.關于扶貧工作法治化的思考[J].學術探索，2000 （4）.

[2] 胡聯，孫永生.貧困的形成機理研究述評[J].生態經濟，2011（11）.

[3] 李昌麒.中國實施反貧困戰略的法學分析[J].法制與社會發展，2003 （4）.

[4] 孟慶瑜.反貧困法律問題研究法律科學.2003（1）.

[5] 張等文，陳佳.城鄉二元結構下農民的權利貧困及其救濟策略[J].東北師大學報（哲學社會科學版），2014（3）.

[6] 趙新龍，權利扶貧：農村扶貧突圍的一個法治路徑[J].云南財經大學學報，2007（3）.

[7] 劉國.貧困與法治的關系探析[J].云南大學學報（法學版），2007（5）.

[8] 何紹輝.從“運動式治理”到“制度性治理”——中國農村反貧困戰略的范式轉換[J]湖南科技學院學報，2012（7）.

[9] 鄭泰安，李紅軍.地方立法資源分配的選擇性差異研究——基于60份地方法規樣本的實證分析[J]社會科學戰線，2016（4）.

[10] 陳志鋼，畢潔穎，吳國寶，等.中國扶貧現狀與演進以及2020年后的扶貧愿景和戰略重點[J].浙江國土資源，2019（2）.

作者簡介：景佩璐（1989—），女，漢族，單位為寧夏大學新華學院，研究方向為法理學、法社會學。

馬玉鳳（1986—），女，回族，單位為寧夏大學新華學院，研究方向為法理學、行政法學。

（責任編輯：易衡）