歐盟碳邊境調節機制可能會違反WTO規則

崔凡

基于2021年7月14日公布的歐盟立法提案，我們認為歐盟碳邊境調節機制（CBAM）可能違反世貿組織規則。但是世貿組織的相關規則仍然存在模糊地帶，而且世貿組織爭端解決機制目前處于危機之中，與此同時，歐盟一直表示將與世貿組織規則相一致的方式實施碳邊境調節機制，必然盡力為其方案的合規性辯護。因此，在未來一段時間中，一方面我們應該在國際上表達對CBAM的關切，另一方面應該加強國內碳市場建設，從而爭取主動。

一、歐盟7月14日立法提案要點

歐盟在推出提案之前，曾經成立專門機構對六種方案進行了評估，并認為其中第四種方案最優。因此，目前的提案是基于其第四種方案設計的。

提案的CBAM涵蓋電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領域。進口商在進口相關領域產品時需要通過授權申報人或者自己申請成為授權申報人購買碳排放權證，每個季度末授權申報人需要保證持有通過其進口的產品的碳排放量的80%的權證。每個年度末需要申報年度進口量與排放量，并上繳相應的權證以完成年度結算。未能使用完的權證可以申請由監管部門回購。未能上繳也未能回購的權證按年度過期作廢。除了二氧化碳，CBAM也涵蓋了其他一些溫室氣體。

CBAM權證價格與歐盟內部的碳排放交易市場的價格掛鉤。權證涉及的進口商品的排放量原則上為實際排放量。授權申請人對實際排放量承擔證明責任。如果實際排放量因為數據缺乏而無法證明，則使用各生產國的默認排放量。默認排放量的計算由歐盟委員會根據各國排放強度數據確定。如果各國排放強度數據無法確定，歐盟委員會則根據歐盟同類生產中排放量前10%的產品予以確定。

歐盟委員會考慮的第四種方案考慮到了歐盟碳排放交易市場的免費碳排放權問題。計劃在10年內，即2026年到2035年期間，按每年10%的速度逐漸削減歐盟碳排放交易的免費碳排放權以致完全取消免費碳排放權，與此同時相應調整進口產品需要購買和上繳的碳排放權證的數量，以使得兩者保持一致。立法提案的第九章吸納了這一設想，但具體辦法尚待歐盟委員會做出規定。

CBAM從2023年1月1日開始進入為期三年的過渡期，在此期間授權申請人不需要申報和購買權證，但需要進行報告。2026年開始，CBAM進入實施期。

二、CBAM的影響

聯合國貿發會議（UNCATD）于7月14日同期發布了對歐盟CBAM的評估報告。由于該報告的研究是在此之前完成的，其評估的基準情形與歐盟公布的CBAM提案有一些出入，但總體上來說，是具有參考意義的。

UNCATD的評估涉及了兩個碳價情景，一個是歐盟內碳價每噸44美元，一個是每噸88美元。在44美元的情景下，實施碳邊境調節機制將使得歐盟每年增加收入45.91億美元，其他國家降低收入79.73億美元，世界收入整體下降33.82億美元。如果以發達國家與發展中國家區分，包括歐盟在內的發達國家收入增加24.85億美元，其他發達國家降低收入21.06億美元，發展中國家降低收入58.67億美元。

實際上，當前歐盟碳價已經超過52歐元，即超過60美元。從未來趨勢看，每噸88美元的情景分析可能更為合理。在88美元的情景下，實施碳邊境調節機制將使得歐盟每年增加收入59.29億美元，其他國家降低收入142億美元，世界收入整體下降82.71億美元。如果以發達國家與發展中國家區分，包括歐盟在內的發達國家收入增加19.37億美元，其他發達國家降低收入39.92億美元，發展中國家降低收入102.08億美元。

按照UNCTAD的估算，在44美元的價格情境下，日本、泰國、韓國、美國以及一些拉美國家將從中獲益，澳大利壓、印度、塞爾維亞與波黑、俄羅斯、烏克蘭、南非、沙特、中東其他國家將受損，巴西、加拿大、中國與土耳其也將受損但程度稍輕。

在歐盟碳交易市場44美元碳價的情況下，在沒有引入CBAM的時候，歐盟碳排放權管理與交易可以使得歐盟減排4.34億噸，但同時會通過產業轉移和外包等方式，使得其他地區增加排放5800萬噸。這種情況被稱為“碳泄漏”，泄漏比例為13.3%。引入CBAM之后，“碳泄漏”比例下降為5.2%。與此同時，歐盟引入CBAM將使得全球減排2700萬噸，相當于全球排放的0.1%；而在碳價增加到88美元的情境下，引入CBAM之后，“碳泄漏”比例將從15.1%降低到6.9%，全球減排4500萬噸，相當于全球排放的0.167%。總的來說，雖然碳泄漏問題確實能夠有所緩解，但是CBAM對全球減排的作用是相當小的。

2019年，中國對歐盟出口受影響的產業主要是鋼鐵與鋁，規模大約為70億美元，大體占中國對歐出口的1.67%。由于有的鋼鋁產品并沒有列入提案附件一的產品目錄中，實際受影響的范圍要少于這一規模。美國能源基金會與Sandbag、E3G聯合研究報告計算受影響的產品范圍不足中國對歐出口的1%。UNCATD報告估算在44美元碳價情境下，CBAM導致中國的鋁對歐出口大約相當于增加從價稅率2.4%，鋼鐵增加從價稅率3.7%。不過按照歐盟目前公布的提案，歐盟內免費碳排放權額逐漸淡出之后，歐盟內生產成本也將大大提高，CBAM會伴隨歐盟免費碳排放權的取消對進口產品提高排放權證購買和上繳要求。美國能源基金會與Sandbag、E3G聯合研究報告認為，基于歐盟2035年后完全取消免費碳排放權、每噸二氧化碳征收60歐元的情景，以2019年中國出口歐盟鋼鐵47億歐元為例，將被征收2.65億歐元。該報告全文尚未公布，其初步分析認為歐盟完全取消免費碳排放權將使得歐盟鋼鐵成本增加21%，而CBAM將導致中國對歐盟出口的鋼鐵成本增加約25%，而出口鋁的成本將增長9%。

三、 WTO規則與歐盟可能的合規辯護理由

歐盟曾經多次表示將按照與世貿組織規則一致的方式實施CBAM，那么，對于現有的法案，歐方可能會有哪些合規辯護理由呢？

CBAM現有的方案不能被視為關稅。按照1994年關貿總協定第二條，征收關稅不能超過減讓表中所列約束關稅。但是第二條不妨礙基于國民待遇原則征收的國內稅費。因此CBAM只能設計為一種國內稅費。

關于國內稅和國內規章的國民待遇要求規定在關貿總協定第三條中。歐盟之所以規定了一個期限，將現有歐盟的碳排放交易體系中的免費碳排放權逐漸削減，同時逐漸全面實施CBAM，在很大程度上就是為了符合國民待遇要求，盡量做到內外待遇一致。不過，對于這一方案如何實施，雖然在提案第九章中有所規定，但其具體辦法還有待歐盟委員會制定，目前還很難判斷其是否合規。

即使對于國內生產者免費碳排放權能夠削減以致取消，在國民待遇問題上，歐盟還面臨一些障礙。關貿總協定第三條第一句就講國內稅費和規章不能以保護國內生產者為目的而實施。更為關鍵的是，CBAM原則上按照實際排放量為標準要求購買和上繳碳排放權證。那么，就可能出現這樣一種情況，同類的鋼鐵，因為在生產過程中碳排放的不同，有的就必須承擔更高的費用，這是否符合國民待遇的要求？

關貿總協定的最惠國待遇和國民待遇都是基于同類產品（like product）的非歧視待遇。什么是同類產品往往需要具體情況具體分析。生產過程不同、生產方法不同是否導致產品不是同類產品，從而可以征收更高的稅費？從關貿總協定和世貿組織對“同類產品”界定的各種案例和各種方法來看，這是站不住腳的。同樣的鋼鐵，具有同樣的物理性質和特征、同樣的用途、同樣的關稅分類、同樣的消費者偏好和習慣，應該被界定為同類產品。

CBAM是典型地以生產過程和生產方法來對產品進行區別對待的政策。我們把這種標準稱為“加工與生產法”標準（Process and production methods，PPM）。PPM可以分為兩類，一種是通過加工和生產方法的不同產生了不同的產品，即與產品有關的PPM（PR-PPM），那么在這種情況下，實施不同的政策，實施與貿易有關的技術標準或者動植物檢疫措施，可能都是有依據的。另外一種是加工和生產方法的不同沒有導致產品的不同，在這種情況下，實施不同的政策就可能違反最惠國待遇和國民待遇原則。這種情況我們稱之為與產品無關的PPM，或者NPR-PPM。

如果要適用NPR-PPM，唯一的途徑就是援引關貿總協定第二十條的例外。關貿總協定第二十條規定：“本協定的規定不得解釋為阻止締約國采用或實施以下措施，但對情況相同的各國，實施的措施不得構成武斷的或不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的變相限制：……（b）為保障人民、動植物的生命或健康所必需的措施；……（g）與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施；……?！痹谑蕾Q組織成立以前的關貿總協定時期，NPR-PPM基本是不被認可的。關貿總協定歷史上有兩個有名的金槍魚海豚案。在這兩個案子中，針對在捕撈金槍魚過程中傷害海豚的捕撈方法，美國對金槍魚實施進口限制，這種進口限制沒有得到專家組的支持。但是，金槍魚海豚案的裁決受到了環境保護主義者的普遍批評，裁決也沒有被關貿總協定締約方全體通過，因此未能生效。

世貿組織成立之后，可持續發展被定為世貿組織的宗旨之一，爭端解決機構對環境保護措施的態度發生了一些變化。美國汽油案，特別是美國海蝦海龜案，在基于環境原因使用第二十條例外的問題上，形成了一些新的分析方法。美國海蝦海龜案與金槍魚海豚案非常相似，美國要求在捕撈海蝦時使用海龜驅趕設備以保護海龜，沒有做到這一點的，其捕撈的海蝦禁止進口。由于美國對國內捕撈者也有同樣的要求，同時這也旨在保護海龜這種可能用竭的天然資源，符合第二十條例外（g）項的要求。不過，在這一案件中，爭端解決機構最終還是判決美國敗訴了，其原因是美國的措施不符合第二十條開頭的引語，存在“武斷的或不合理的差別待遇”。美國敗訴后，沒有廢除海蝦禁令，而是進行了修改，對采用各種辦法保護了海龜的條件下捕撈的海蝦允許進口，同時和相關各出口方開展了談判，還給予了一些技術援助。在這種情況下，爭端解決機構最后裁定美國的修改措施符合了WTO第二十條規則的要求。海蝦海龜案既通過對NPR-PPM一定程度上的寬容促進了環境的保護，又沒有給歧視性貿易措施開太大的口子，得到了各界一定的肯定。

世貿組織既有案例并不構成有約束力的先例，但可以預見，一旦發生爭議，歐盟很可能根據海蝦海龜案的裁決邏輯為自己的CBAM辯護。

四、對歐盟辯護理由的可能反駁

盡管海蝦海龜案為歐盟基于產品生產方法實施不同的碳排放權證要求提供了可能，但是，如果CBAM被提交爭端解決專家組審查，其合規性仍然存在很大的疑問。該措施是否是“為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施”？從UNCTAD的報告可以看出，CBAM對碳排放減少的效果不到總排放量的0.1%，這對應對氣候變暖的作用微乎其微。反而是其收入效應更為明顯，歐盟通過實施CBAM產生的貿易條件效應使其國內收入上升，國內同類產業競爭壓力減小，這似乎才是主要效果。

CBAM與保護海蝦的措施相比，其對不同生產方法的差別待遇更為明顯，而且這種差別待遇與生產方法的減排技術水平直接掛鉤。越是發達國家，越是技術水平高的國家，越是服務業發達的國家，其實際排放量越低，其受到的貿易限制越少。越是發展中國家，其面臨的出口壁壘越明顯。CBAM不僅可能使得發展中國家獲得的特殊與差別待遇喪失，而且使其可能要承擔更高的貿易成本。

作為一項氣候措施，CBAM的目的在于通過單邊措施壓力迫使其他國家承擔至少與自己相同的責任，這直接違反了應對氣候變化的重要原則，即“共同但有區別的責任”，使得全球氣候合作的前景變得更為復雜。

五、 結論與建議

從上面的討論我們可以看到，歐盟的CBAM很可能與世貿組織的規則是不一致的。但是，目前世貿組織上訴機構停擺，多邊上訴仲裁機制的作用還有待觀察，歐盟又聲稱自己的方案考慮了合規要求，世貿組織海蝦海龜案的裁決也給NPR-PPM標準提供了一定的空間。在這種情況下，歐盟很可能不顧其他各方的反對和關切，繼續推進CBAM落地。在這種情況下，我們認為中方應有的態度是多邊領域表示關切和反對，雙邊層面開展溝通和磋商，國內方面加緊碳核查和碳交易制度建設。

在多邊領域，歐盟CBAM很可能是與世貿組織規則相沖突的，同時其對發展中國家的負面影響是比較明確的。歐盟通過單邊措施施加壓力迫使其他國家特別是發展中國家按照歐盟國內市場的水平承擔與其同樣的責任，這種做法是不應該提倡的。

在雙邊層面上，中國與歐盟在氣候問題上還是應該加強溝通和磋商。十多年以前，在清潔能源機制（CDM）方面，中歐曾經開展過不少務實的合作。當前，雖然CDM市場已經停滯，在應對氣候變化領域，歐方的技術優勢和中方的市場優勢仍然都是客觀存在的，雙方的合作空間仍然廣闊。

從國內方面看，我們應該考慮到國際環境今后可能發生的各種變化，將一些高碳排放行業適時納入到碳交易市場，特別是加強碳核算體系的建設。針對國際貿易進行碳排放征稅或者是做出碳排放權證要求，都可能影響貿易條件。對于中國的出口產品，與其讓進口國收取稅費，不如我們在國內收取，用于支持國內減排技術的研發與應用。另外，對于國際國內各種可能的應對氣候變化制度安排，其對全球產業結構調整和轉移將產生何種影響，我們可能還需要做進一步深入的跟蹤研究。