行政事業單位加強預算管理探析

賀紅培

摘要：由于行政事業單位有著不同于企業的特點，預算管理在行政事業單位的日常工作中起著非常重要的作用。行政事業單位預算管理的現狀是整體運行情況尚可，但是在運行過程中存在一些細節問題需要優化，本文剖析了目前行政事業單位預算管理工作中存在的問題，即預算編制不夠細化、專項資金預算管理滯后、項目支出預算管理體系不夠健全、資產管理與預算管理銜接存在問題、預算執行管理制度還不完善、績效管理理念尚未牢固樹立等問題，并針對這些問題提出了工作建議和解決方案，提高行政事業單位預算管理水平。

關鍵詞：行政事業單位;全面預算管理;預算編制;預算執行

行政事業單位的收支與企業的收支模式存在著顯著的差異，一般由政府財政保障。目前全面預算管理已在企業中廣泛應用，但是全面預算管理在行政事業單位推廣的深度和廣度還遠遠不夠。因此，加強行政事業單位的預算管理具有非常重要的實踐意義。特別是行政事業單位的預算執行、績效管理這一塊的工作，一直流于形式，需要進行認真的分析與研究，提高行政事業單位的預算執行、績效管理工作水平。

一、行政事業單位預算管理存在的問題

（一）預算編制條線較粗糙、綜合預算統籌力度不夠

我國行政事業單位中一些部門對年度預算編制的統籌和重視程度不夠，沒有將預算編制與下一年度工作計劃、重大支出事項掛鉤統籌考慮，沒有充分調動各業務處室積極參與;單位財務部門憑經驗編制支出預算，有一定的盲目性，與實際工作脫節，導致預算編制的科學性、準確性不高。部分單位的部分非財政性資金年初不納入預算管理，實際執行中不能正常支出時才能申請預算調整。與此同時，一些單位沒有申報自己的收入，甚至一些全額的公益機構在申請財政補貼的同時獲得業務收入。

（二）專項資金管理辦法滯后

部分專項資金管理辦法未及時修訂完善;部分專項資金管理邊界不清，不宜作為專項資金管理，如政府性基金預算支出和國有資本經營預算支出、用于省級部門的項目支出和對下轉移支付中的困難補助及個人補助支出，應按照各自渠道管理;部分專項資金還存在交叉管理、下達進度慢、未通過項目庫下達以及未開展績效評價等情況。專項資金管理辦法應該與年度專項財政預算相匹配，如果辦法中有不適應于最新專項預算的內容，要及時進行修訂。

（三）項目支出管理精細化不夠、支出標準體系不夠健全

部分行政事業單位項目支出編制未能緊跟省委省政府宏觀政策方向，或與部門職能銜接不夠，存在項目審核把關不嚴或拼湊項目等問題。有的項目申報缺乏科學合理的立項依據，項目儲備不足，項目支出重分配、輕管理、事中事后監管不到位的現象比較普遍。現行公用經費定員定額支出標準體系還不完善，項目支出標準嚴重滯后，很多通用類項目缺乏有效的評審依據，導致支出預算編制科學性不高。很多臨時、緊急項目甚至都沒有對應的項目預算，都是在項目支出開支后，迫于財務部門的要求，在事后補全項目預算資料，項目預算對于項目運作、項目管理并沒有起到對應的指導作用。項目支出的核算也很粗放，沒有按照預算管理的要求進行分類匯總，也沒有與預算數據進行對比分析，對于實際支出與預算支出的差異沒有引起重視。

（四）資產和預算結合不夠緊密

雖然目前已在行政事業單位部門預算中增設了資產配置計劃表，對單位新增資產購置起到了一定的監督和約束作用，但各部門管理還不夠細化，約束剛性尚未完全體現，執行中涉及資產配置的追加預算，尚未納入資產配置審核范圍，預算安排與單位資產實際情況仍存在脫節現象。資產管理和預算管理未有機銜接起來。

（五）預算執行管理制度還需完善

部分跨年度實施項目預算安排不合理，在當年一次性下達全部預算，執行中又因難以按計劃支出，年末形成大量資金結余，嚴重影響資金使用效益。在實際工作中，一些工程項目按照規定保留的質保金，還沒有制定切實可行的管理規定，給單位支付項目資金造成了一定困難。很多資金被沉淀和占用，資金利用效率也大大降低，需要對特殊項目的預算執行制度進行完善，盤活各類項目留存資金，調劑余缺，提高項目預算整體執行管理水平。

（六）績效管理理念尚未牢固樹立

“重分配、輕管理、重使用、輕績效”的思想仍然存在。績效管理主要以項目支出為主，財政政策績效、部門整體績效管理水平有待提高，收入預算績效管理還未涉及。績效評價結果應用不夠充分，評價結果與預算安排、政策調整相掛鉤的機制尚未完全形成，績效管理作用發揮不夠充分。主要工作精力放在預算的編制和預算執行中，對于預算執行后的績效評價、績效考核工作沒有投入足夠的精力，甚至很多單位都回避這項工作，預算管理的效果被大大削弱。

二、行政事業單位預算管理的建議

（一）強化部門綜合預算管理，加大各類資金統籌力度

在細化預算編制的基礎上，實施綜合預算，進一步提高預算完整性和統籌能力，優化支出結構，集中力量辦大事。一是進一步加強一般公共預算、政府性基金預算、國資預算以及政府債的統籌銜接，強化預算統籌分配，推進“預算一個盤子、支出一個口子”，強化政策集成和資金協同，打破預算安排“條塊分割”的局面。二是著力加強單位資金管理。單位資金收入是指單位取得的財政撥款以外的各類非財政性資金收入。目前，單位資金收入及其安排的支出，在形式上編入部門預算，但是編制的準確性不高、執行中也缺乏約束，并沒有嚴格落實《預算法》要求。單位在申請預算時，要盡可能申請更多的財政撥款資金，少用單位資金，造成一方面財政預算安排緊張，另一方面單位實有資金賬戶又沉淀大量資金。具體執行過程中，由于單位資金使用脫離財政監管，還存在資金違規支付、使用效益不高等問題。要進一步切實加強單位資金的管理，各單位應將單位資金收入全部編入單位預算。財政部門將通過與單位實有資金賬戶開戶銀行聯網等手段，及時掌握單位實有資金賬戶收入、支出、余額等信息，逐步實現單位資金的預算指標化管理，并嚴格按照單位資金預算控制預算執行。對于因預算編制不準確，超預算收入較多的，財政部門將逐步建立預算支出結構調整機制，調減其相關財政撥款資金。通過強化資金監管力度，切實提高單位非財政性資金預算編制的準確性、約束性。

（二）建立健全項目庫管理機制，提高預算安排科學性

全面建立項目庫管理模式，把項目庫建設作為推進預算管理制度改革的重要突破點和著力點，把預算項目作為預算管理的基本單元。一是在項目入庫儲備上，財政資金安排的所有支出都要納入項目庫預算管理中。單位申請預算必須從項目庫中挑選預算項目，做到“無項目、不預算;無細化、不預算”。二是在項目實施過程上，項目庫管理和覆蓋的范圍不僅包括預算編制前的項目謀劃和項目儲備，還包括預算管理的全鏈條、預算管理的全過程工作流程和細節，可以實時查詢項目的最新實施情況。三是在項目年度管理上，對納入項目庫儲備的預算項目實行動態調整和定期清理;對暫不具備實施條件、上年執行情況評價結果較差、支出方向重復的項目，財政部門將定時進行清理。在預算編制工作中，各部門單位一定要預算在先、支出在后的原則，這是嚴格項目庫的目標、出發點和落腳點，也是硬化項目庫管理約束，確保項目庫管理制度有效執行的重要保障。只有提前研究謀劃、常態化儲備預算項目，通過提前謀劃、評審論證、項目遴選等一系列措施，把項目前期工作做扎實了，在預算編制前完成優質的項目儲備，才能為預算編制夯實基礎。

（三）推進專項資金優化，提高專項資金運用效率

按照“規范資金管理、理順工作機制、建立完善制度、強化資金監管、加強統籌保障”原則，在專項資金預算安排基礎上，進一步加大專項資金清理整合力度。對政策到期、審計問題較多、績效較差的專項資金予以撤銷或壓減;部分補助市縣且補助標準相對固定的專項轉移支付資金，轉入一般性轉移支付不再按專項資金管理;對部分相近相似專項資金予以歸并整合，進一步梳理完善管理辦法，對專項資金進行細化分類，加強績效管理和績效掛鉤。優化專項資金使用流程，讓專項資金的作用得到充分發揮。

（四）完善預算支出標準體系，提高預算項目精準化水平

一是完善基本支出標準體系，建立健全定額標準調整機制，根據工資津補貼政策等，結合國家工資津補貼政策、事業單位改革、養老保險改革等進展情況，及時完善支出標準和補助政策，逐步將養老、醫療、住房等相關繳費支出事項納入人員經費定額測算標準體系，保障好廣大干部職工切身利益。二是加快推進項目支出標準體系建設。堅持急用先行，突出重點，針對涉及面廣、易于標準化管理的公共場所租賃、物業管理等通用類項目，優先開展項目支出標準應用推廣工作，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。三是改進制定方法，積極發揮各方力量，有效利用預算評審、部門決算、績效管理等各方面信息資料，提高標準測算制定的科學性，逐步擴大項目支出標準制定應用的范圍。

（五）全面實施預算績效管理，推動預算績效管理一體化

一是在省級部門預算績效目標全覆蓋的基礎上，各部門單位要提升績效目標編報質量，對績效目標編制要做到細化量化、合理可測，要與預算資金相匹配，與年度的工作任務或計劃相對應;預算執行過程中，要做好預算績效目標實現程度和預算執行進度的“雙監控”;預算執行結束后，對預算績效目標實現情況開展績效自評。二是要強化省級部門的預算績效管理主體責任，推進預算安排掛鉤機制建設，將部門績效評價結果作為政策調整、預算安排和改進管理的重要依據。三是要強化績效運行和評價結果應用，對未按要求設定績效目標或審核未通過的，實施效果不明顯、發現問題較為突出的，不安排或按一定比例扣減相關預算。既要通過預算編制來提升預算執行、績效評價質量，也要通過強化績效評價結果應用，更好地支撐預算編制工作，推動形成有效的財政預算績效管理閉環。

（六）強化資產配置預算編制審核，提高資產預算編制準確性

各行政事業單位應根據資產配置標準，結合存量資產情況編制相關資產預算。一是貫徹落實最新資產配置計劃編報要求，申請資產配置預算必須從項目庫中挑選預算項目，按預算編制程序編制預算。二是編制相關資產預算時，應同步選取行政事業單位資產管理系統提取資產存量信息，作為資產配置預算和其他運轉類項目預算的審核依據。三是財政部門將加大審核力度、強化預算約束，切實推動資產“存量”與預算“流量”管理深度融合，實現以存量控增量、以配置促管理。

（七）合理安排跨年度項目預算，提高項目預算安排科學化水平

各行政事業單位在編制預算時，一是要嚴格區分項目總預算和分年度預算，不得一次性在一個預算年度安排全部預算資金。要根據項目實施進度，分年度細化編報項目總預算、當前年度預算、起始及終止年度、以前年度預算安排及實際支出情況等。二是年度預算原則上應優先保證已報經財政部門批準并確定分年度實施，需在本年繼續安排預算的項目。對于未結合項目實施進度科學編制年度預算，造成資金結余的，視情況調減或取消相關預算。

（八）推進預算業務一體化規范管理，增強預算管理改革系統性協同性

各行政事業單位一是在整合、優化現有部門預算管理系統基礎上，加快構建涵蓋項目庫、部門預算、專項資金預算、人員臺賬、資產管理、政府采購、績效管理等預算編制核心業務的預算管理一體化系統。二是充分利用財政云信息化系統優勢，全流程整合，逐步實現業務貫通、銜接交互、數據可溯的預算業務一體化規范管理。通過嵌入系統的業務管理規則，規范預算管理和硬化預算約束，為深化預算制度改革提供基礎保障。三是加強研究探索，逐步實現財政部門與單位各部門之間的系統聯通、信息傳遞，建立起統籌預算管理與業務管理的預算業務一體化系統。

（九）規范預算編審體系，更好發揮預算管理各方職能作用

各行政事業單位一是切實落實部門在預算編制、預算執行、績效管理和部門項目庫管理等各項業務工作中的主體責任，各部門單位要高度重視，主要領導要親自過問，分管領導要抓落實，財務部門和業務部門要配合做好預算編制工作;要注重調動單位內部各業務主管部門參與預算編制的積極性和主動性，預算管理不是財務部門一家的責任，僅僅依靠財務部門也編不好預算、管不好執行。一定要使各部門達到聯動的效果，實時溝通。二是進一步規范了財務內部預算編審責任與審核流程。強化財政部門政策制定、預算總量平衡和審核把關職責。省財政廳預算處是部門預算編制工作的牽頭組織部門，側重于部門預算編制政策、制度、流程的制定、總預算平衡以及項目預算安排的可能性等，協調解決預算編報工作中的相關問題。省財政廳業務處全程參與、組織、布置部門預算編報工作，指導、審核、匯總歸口部門的預算編報工作，牽頭負責歸口部門預算管理中具體相關事項。省財政廳預算評審中心：具體承擔項目預算審核、績效評價等具體工作，側重于基礎資料真實性、預算編報規范性、準確性的審核把關。

三、結束語

目前，全面預算管理已經在行政事業單位中得到廣泛運用，在運用過程中也存在著一些突出的問題。本文對目前運行過程中存在的問題進行了歸納和分類，并針對其提出了對應的解決方案，希望能推動行政事業單位的預算管理工作再上新臺階。

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