政策性銀行全面預算管理存在的問題及對策研究

董海玲

摘要：當前內外部環境快速變化背景下，金融行業的發展面臨著機遇與挑戰，特別是政策性銀行在激烈的市場競爭中，更需要加強內部管理，從而提升自身的競爭力。全面預算管理是一種高效的內部管理工具，能有效夯實銀行的基礎管理，提升管理水平，受到管理者越來越多的關注。但是，全面預算管理在政策性銀行中的應用尚處于起步階段，整體體系還未完善，存在諸多問題，影響其作用的有效發揮。鑒于此，本文通過對政策性銀行全面預算管理中存在的問題進行分析，并在此基礎上提出解決措施，希望為政策性銀行的全面發展提供優化建議。

關鍵詞：政策性銀行;全面預算管理;問題;對策

政策性銀行面對不斷變化的金融競爭環境，只有利用好自身的資源，加強內部管理力度，才能提高核心競爭力。作為內部管理工具，全面預算管理將有力提高政策性銀行履職盡責能力，支撐政策性銀行完成自身使命。

一、政策性銀行加強全面預算管理的必要性

（一）全面預算管理的含義

全面預算管理，作為有效提升資源使用效率的管理工具，促進政策性銀行以經營戰略目標為導向，通過分解和布局不同時間的發展配置，合理使用、分析財務成果，對預算指標進行跟蹤、監控、調整，對指標完成情況評價及意見反饋，合理配置政策性銀行的各類資源，從而推動經營目標的實現，為高質量發展奠定基礎。要想實現全面預算管理，關鍵在于全員參與、業務范圍全面覆蓋和管理流程全程跟蹤，即從預算的編制、執行、評價、反饋，全生命周期等環節進行跟進。

（二）全面預算管理的作用

1.有助于提高管理水平

全面預算作為一種先進的管理工具，它的應用將覆蓋到政策性銀行的各項業務和管理活動中，統籌財務資源和非財務資源，將人力資源、合規管理、紀委辦公室、財務計劃、運營科技、前中后臺業務、各部門納入全面管理范圍內，使用編制預算、控制預算、考核與評價預算，將全面預算覆蓋到整個管理流程，并將指標與每名員工和相關的業務進行關聯，同步進行全程監督，從而大大提高了政策性銀行的管理水平。

2.有助于落實戰略目標

政策性銀行的資金大多來源于發行國債、財政撥款，怎樣把資金合理利用到符合政策鼓勵類領域，并對其他金融資金和民間資本起引導作用，促使政府政策目標的實現。這是黨和國家賦予政策性銀行的金融使命。但隨著政策性銀行的快速發展，業務分工越來越細，部門越來越多，為了實現保本盈利，提質增效，上級加大了對各層級機構和部門的考核力度，各機構和部門為了達成考核目標，往往會出現重視當前和自身目標，漠視遠期目標和總體利益。利用全面預算管理這一有效工具，可以溝通各層機構間的規劃，協調各部門間的利益關系，使各方為實現政策性的戰略目標而努力。

3.有助于降低經營風險

安全性原則是銀行經營過程中最重要的一條原則。全面預算管理需要對未來一定期間內的經營活動進行籌劃，籌劃促使參與人員充分考慮現在的決定對未來可能造成的影響，未雨綢繆，站在未來的高度發現現在存在的風險隱患。同時，參與編制的部門人員通過對數據橫向、縱向對比，也可能會發現過去存在的風險點。全面預算管理提供了一種有效發現風險點的工具，通過分析歷史數據，預測未來可能會遇到的問題，提前做好解決方案。

4.有助于精準控制成本

和傳統模式下的成本核算不同，全面預算管理突破了機構限制，可以更細的進行成本預算。如業務品種預算、盈利模式分析、貢獻成分分析等。成本預算結果可以在機構之間進行比較，也可以在部門，甚至是部門的產品中進行比較。這樣就給使用者提供了更有價值的數據參考，這都為后期目標的確定、方案的制定、措施的提出提供了方向和支撐。

二、政策性銀行實施全面預算管理的現狀和存在的問題

（一）未實現全員參與預算

目前，在全面預算管理中政策性銀行并未實現全體人員參與進來。參與的主要部門是財務部門，其承擔了較多的預算管理工作，其他業務部門并沒有意識到預算管理涉及自身。這種全面預算只有財務部門參與，其他部門置身事外的情況使得預算的執行大打折扣。因為在預算全流程管理中，進行前期編制、中期執行、后期結果的反饋時，都需要相關部門給予支持。只有機構的各部門都參與其中，全面預算管理的作用才能發揮出來。另一方面，政策性銀行在預算管理過程中更多關注財務預算，業務預算并未與財務預算進行很好的融合，致使全面預算在全流程管理時相互分離，相關部門并未達成有機統一，這使全面預算的實際效果和最初規劃出現相互脫離的“兩張皮”現象。最后，財務部門人員會根據戰略目標制定、編制、落實全面預算，但具體的業務發展，只有業務部門能把握，財務部門無法參與、控制、約束，只能最后被動接受，這使得預算的權威性受到影響。此外，就財務部門本身來講，也缺少專業的人員來編制合理的預算，再加上只是預算的發起者、牽頭部門，制定出來的預算大家并未給予足夠的重視，當然落實到最后就和編制的初心大相徑庭，全面預算這一很好的管理工具，它的效用沒有得到發揮。

（二）預算缺乏科學性

預算編制是一項復雜而科學的工作。部分預算編制人員專業水平不足、地位低下，編制預算時不遵循基本原則和方法，不僅會影響預算編制的科學性，還會增加政策性銀行的經營成本。目前，政策性銀行開展預算管理改革，雖然基本形成了相對規范可行的預算編制流程，但具體編制不夠細致，編制的科學性有待提高。一是大部分時間采用增量預算法。往往以上一年度的實際支出為基礎數據，再根據當年下達的目標任務指標和各機構的實際經營情況，計算出下一年度的預算目標。前幾年沒有發生或數據變化很大的支出項目都沒有采用零基預算。二是預算編制范圍不足，編制內容不夠全面。這樣一來，在后期的預算執行過程中，就會出現很多與實際情況不一致的地方，往往需要多次調整，這就大大降低了預算的權威性。第三，確定部門預算時，預算表由各部門填寫。由于每個部門都沒有專業人員，也沒有接受過系統的培訓和有價值的指導，所以在填寫預算表時只能簡單地加減數據。匯款部門很難根據各部門的預算表了解部門預算的執行情況。四是預算編制的目標不具體，編制過程簡單，難以發揮預算編制的作用。同時，對預算編制缺乏有效監督。以上情況都影響了預算編制的科學性和準確性。

（三）預算考核與評價不完善

在全面預算管理中，政策性銀行忽視了對預算組織和相關制度的審查和評價。一是政策性銀行未將預算執行的準確性、情況和工作流程納入考核評價范圍。二是考核評價中預算不到位，也降低了考核結果的有效性、真實性和科學性。這削弱了后續預算管理的指導意義。三是在指標跟蹤評估過程中，部分參評部門對預算明細重視不夠，只關注預算指標完成率，未能分析影響完成率的具體因素。因此，大部分機構只是一味專注于營銷，忽略了存貸利差的調整、貸款質量的提升等相關因素，這在之前的預算考核中就有發生。

（四）預算缺乏時效性

全面預算的編制有一整套流程，主要包括預算的編制、審批和下達，按流程進度時間、溝通協調時間、上下達成共識時間，預算編制完成可能已到年中，面臨著下級在前半年一直等待預算指標的問題。以前預算編制到了第三季度才能夠確定下一年度的預算指標，原因就是到第三季度時不可預測因素才能確定。因此，預算編制的時效性有待提高。政策性金融機構自上而下呈倒預算三角形，上面千條線下面一根針，如果每個部門都參與預算，勢必會層層進行條線考核，基層部門的壓力就會增加。而且，除財務部門外，其他部門沒有專業的人員來完成預算的編制工作，憑空增加的工作量，非專業人員來完成，準確性難以保證。

（五）預算分析不到位

政策性銀行每月都會逐級上報本機構的業務預算和費用指標的落實情況，但上報統計后，并沒有對落實執行情況進行專門的分析。業務預算和指標完成情況分析流于數字和形式，對于為什么指標未達到預期重視不夠，考慮的影響因素涉及不多，更沒有去挖掘數字背后的成因，只是停留在表面，沒有深入進行分析，因此對實際工作的指導意義并不強。

三、優化政策性銀行全面預算管理的建議

（一）貫徹全員參與預算理念

全面預算工作涉及政策性銀行的方方面面，必須鼓勵全員都參與進來，只有達到人人有預算理念、人人參與預算執行，才能使預算不折不扣地貫徹落實，達到編制預算的目的。隨著現代科技的發展與進步，政策性銀行人才招聘規范化的推進，為全員參與全面預算奠定了基礎。一是政策性銀行電子化水平較高，并且擁有自己的研發團隊，可以有效避免專業知識對全員參與預算管理的限制。二是從目前政策性銀行招聘情況來看，所招人員的素質較高，同時專業為法律、金融、會計、統計、計算機的人員比例較高，可以更好地使用全面預算管理工具。只有全員共同參與的預算管理才能覆蓋銀行的方方面面，而不是停留在各類公式計算結果所制定的方案。所以，高層管理者必須鼓勵全員參與，才能使全面預算不僅局限于預算部門和財務工作者，業務部門和一線基層人員也有機會和意愿參與其中，并在行動上執行和監督全面預算管理。

（二）優化預算編制方法

預算編制方法多種多樣，每種方法都有其適用情況、優點、缺點。為規避全面預算編制環節的主要風險，政策性銀行需要根據自身的戰略規劃、經營特點、經營目標、內部和外部環境選擇適合的編制方法，不斷完善全面預算的編制方式和流程，從而提高編制的可行性和合理性。一是在編制時可采用“上下結合、分級編制、逐級匯總”的混合式預算方法。總行向下級機構下達年度預算編制的原則性標準，下級機構在預算年度開始前完成編制工作并上報，由專門機構對預算草案進行審查和平衡，年度預算草案經審議通過后，及時向下級機構下達。二是預算編制時，采用零基預算有利于增加透明度，有助于預算控制。零基預算突破以前年度經濟活動因素的不合理影響，更貼近未來的經濟活動需要，適應內外環境的變化，可以在一定程度上減少浪費現象。三是政策性銀行在編制預算過程中，還要不斷優化和調整編制方法，從根本上提高編制工作的質量和水平。四是建立政策性銀行自己的數據庫，從大數據中尋求優化編制方法的良方，使全面預算編制搭上信息化的便車。

（三）強化考核提高執行力

全面預算考核是政策性銀行對預算執行單位的完成情況進行考核與評價，為預算執行者實行獎勵和懲罰提供依據。同時，為預算管理者進行預算調整提供意見和建議，是政策性銀行進行有效的約束與激勵，提升經營目標的重要手段。要強化政策性銀行的執行考評機制，一是要使預算的執行效果符合經營目標，必須建立權威的評價機構。這樣可以保證預算的執行符合預定的要求，同時，完善評價方法和指標，把考評結果作為編制下一年度的預算指標和合理配置財務、非財務資源的重要依據，促進各種資源優化配置，提高全面預算管理能力。二是對重要的考核指標應該突出管理，政策性銀行的考核必須抓住重點，對重點的考核指標嚴格管理;對于非重點的指標盡量簡化評價流程。同時，對關鍵性重要指標應加大考核的頻次，按月、按周，甚至有變化就進行跟蹤。通過突出管理重點指標，確保年度預算目標的實現。三是使用定期考核和實時動態考核兩種方式，定期或不定期地對全面預算結果進行考核，以便及時發現執行中存在的問題并進行補救，把與目標相違背、不統一的行為消滅在起始階段，確保年度預算按戰略規劃實現。

（四）強化管理會計工具的應用

隨著政策性銀行所處的內外部環境的變化和對規范管理的不斷追求，通過對財務管理系統、核心業務系統、管理會計系統（內部資金定價轉移系統）等分析平臺的推廣運用，逐漸提升經營管理分析的精細化水平，以便形成更加科學的預算管理體系。其中管理會計系統通過強大的功能覆蓋了政策性銀行的管理和經營活動的各個方面，通過利用管理會計系統和專門研發的其他系統優勢，分析以前年度財務數據，可以避免預算編制的信息不足，從而規避因數據不足導致的準確率下降。在出現非正常的、不符合常規的關鍵性差異時，可以進行預算調整，提高預算管理效率。此外，在進行預算編制過程中，管理會計系統還可以對編制預算的方法進行優勢、劣勢對比，結合內外部環境的變化，選擇適合的編制方法，從而提升預算編制的科學性、合理性水平，進而提高全面預算編制工作的質量和效果。

（五）加強預算執行情況的反饋分析

預算分析是全面預算管理的重要環節。政策性銀行管理層必須高度重視，預算分析科學、及時、準確，才能增強預算執行控制的效果。預算差異得不到及時分析，預算監控就難以發揮作用，導致預算考核不客觀、不公平。同時，預算差異原因的解決措施不合理，也會導致預算分析形同虛設。政策性銀行必須加強全面預算分析，才能確保預算目標實現。如果分析時發現預算目標因整體環境發生變化，即需要及時調整，而不是等到月度、季度再上報變更。

四、結束語

綜上所述，全面預算管理是政策性銀行破解內部經營管理瓶頸制約的利器，對于優化財務資源配置，促進業務預算與財務預算的深度融合，推進財務管理體制改革，發揮好政策性金融機構在逆周期調節作用意義重大。政策性銀行必須認識到全面預算管理的重要性，認清現狀，面對挑戰，下力氣解決改革中遇到的難題，完善全面預算管理體系，促進政策性銀行發揮應有的作用。

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