IMO強制審核機制適法性研究——暗含權力擴張之法律解釋*

戴宗翰

(山東大學(青島) 法學院，山東 青島 266237)

一、引言

國際組織的發展是一個動態過程，在滿足組織憲章宗旨目標前提下，呈現職能與權力日益擴張的趨勢。國際海事組織(International Maritime Organization,以下簡稱IMO)的發展就是一個典型案例，該組織源起于1948年3月6日所籌建的“政府間海事協商組織”(Inter-Governmental Maritime Consultative Organization,以下簡稱IMCO)，一個僅供成員國海事咨詢及建議的政府間組織，伴隨任務的具體化運作，該組織也從原先單純咨詢功能的宗旨，逐漸擴增海事安全相關標準制定的功能上，也因此于1975年正式改名為IMO。[1]IMO成立40多年來，在《國際海事組織公約》組織憲章的引導下，積極投入船舶航運安全及海洋污染防治的規則制定，(1)根據《國際海事組織公約》第1條規定，IMO成立的主要宗旨限縮在船舶從事有關“海上貿易”“海上安全”“航行效率”和“防止及控制船只對海上污染”這四大領域。在上述宗旨下，促進各國政府合作、信息交換、消除歧視和不必要的法規限制，并憑借IMO所出臺的文件來建議各國普遍采用最高可行的標準。也讓其扮演角色從原先一個咨詢及建議機關逐漸轉變為規則制定機關。截至2020年，IMO已是一個具有高達174個成員國及3個副成員國的全球性國際組織，[2]同時還通過了維護海上保安、安全、防治海上污染及管理等相關事項的53個公約和議定書，以及高達800多個規則和建議書，部分重要公約所涵蓋全球商船噸位百分比高達99%以上。

IMO職權擴張的趨勢固然能夠滿足國際社會對于海事安全的各種需要，但是擴大的職權在某種程度上表現為IMO所制定的各種約章中非明示的“暗含權力”的出現。“強制審核機制”的目的根基于IMO為杜絕“不合格船舶”存在的組織憲章宗旨，但是所謂強制性手段的運用并非IMO組織憲章的明示權力。因此，當IMO為實施組織宗旨與職能所出現“強制審核機制”的新權力時，其強制性措施必然涉及法律解釋上“必要性推論”以及“國際不法行為”產生的可能性等爭議。由此可知，IMO“強制審核機制”雖然已經正式啟動，但是其適法性解釋以及IMO所引發的責任問題仍是一個有爭議的議題。本文擬就此問題提出相關法律解釋。

二、IMO強制審核機制的發展及立法

(一)IMO強制審核機制的發展

IMO成立的宗旨是維持海上航行、安全及環保工作的推動，然而各成員國的國情及海事發展程度不一，導致成員國履約情況不甚理想，全球仍然充斥“不合格船舶”，進而影響到IMO工作推動的成效。誠如IMO前秘書長所言：“今日問題的存在不在于法規體系的不足，而在于各成員國履約能力上。”[3]因此IMO于2001年出臺了“船籍國表現自評”，希望憑借船籍國內部自我審核報告來強化履約能力。[4]但是因為“船籍國表現自評”完全仰賴船籍國內部的自我審查，所以導致自評報告的成果缺乏可信度，而這類不具外控機制的缺點很快就被發現了。因此2005年在IMO第24屆大會上通過“IMO自愿審核機制”(Voluntary IMO Member State Audit Scheme, 以下簡稱VIMSAS)，[5]針對成員國履約能力的審核，IMO改為采用質量管理系統，并引進第三方作為外部稽核審核機制。[6]

VIMSAS可視作“船籍國表現自評”的改良版本，但是自2006年全面啟動后，因為其“自愿性”的本質缺乏“強制力”，所以造成自愿申請國的數量有限，而且以發達國家為多，又因為缺乏懲罰效果，所以終究淪為紙上審核作業等缺失，進而導致VIMSAS的實施成效受到很大影響，最終只能仰賴成員國自身道德層面的遵循。[7]為了解決“自愿性”所帶來的缺失，2013年在IMO第28屆大會上通過了建構強制審核機制框架的兩份主要文件，分別為A.28/Res.1067決議文——《IMO成員國審核機制框架和程序》與A.28/Res. 1070決議文——《IMO文件履行章程》(IMO Instruments Implementation Code)以下簡稱III Code)，作為審核規范及標準，并依據審核周期計劃，所有IMO成員國自2016年起，將會在7年內完成強制性審核。[8]

“強制審核機制”的具體審核范圍限定在6個“主要海事公約”及其修正案，共計10個強制性文件(以下統稱“主要海事公約”)。對具體的被審國而言，僅限于審核該國所加入的公約。下面的表1即《IMO成員國強制審核機制公約范圍一覽表》。

(二)IMO強制審核機制立法模式

IMO成員國履約審核機制從“自愿性”走向“強制性”的過程中，形成了支持與反對兩派不同的法律意見。支持者普遍認為審核機制之所以有效，理論上來自通過平等的壓力或懲處來推動所有成員國一致性的履約行為，因此支持“強制性”。與此相反，反對者普遍認為履約能力建設將耗費大量成本，且“強制性”審核本身，在法理上存在因暗含權力擴張而讓IMO成員國承擔非必要義務、侵害國家主權自主性的疑義。[9]在上述立場兩極對立的背景下，IMO意識到從根本上修改《國際海事組織公約》，將機關的本質從原先建議及協商性質，轉變成對成員國具有強制執行力的屬性，如此從組織宗旨及職能義務上來賦予“強制審核機制”新增權力的合法性推論基礎，在程序上該修正案須經大會三分之二的成員國投票贊成，(2)IMO Convention, art. 66.預料勢必將遭遇反對國家的抵制而難以生效。因此，在立法模式上，IMO將大會或下屬委員會有關III Code強制性適用規定的出臺決議案以修正案模式呈現，分別并入原先已生效的“主要海事公約”。(3)將III Code強制適用規則修正案并入的“主要海事公約”有：《1974年海上人命安全國際公約》《1973年防止船舶污染國際公約》《關于<1973年防止船舶污染國際公約>1997年議定書修正案》《1972年海上避碰規則國際公約》《1966年船舶載重線國際公約》《關于<1966年船舶載重線國際公約>1988年議定書》《1978年海員培訓、發證及值班標準國際公約》。[10]一方面規避修改組織憲章所要面對成員國通過的高門檻，另一方面讓“強制審核機制”直接適用所要審查的“主要海事公約”的所有締約國。

表1 IMO成員國強制審核機制公約范圍一覽表

例如IMO所制定的“主要海事公約”之一的《1974海上人命安全國際公約》，其作為一個已經生效且具有法律拘束力的國際公約，已涵蓋166個締約方及全球商船噸位99.98%以上。IMO將其轄下“海事安全委員會”有關III Code強制性適用規定的決議案作為修正案，直接并入《1974海上人命安全國際公約》中，即可越過IMO全體成員國的高門檻，只要不超過《1974海上人命安全國際公約》三分之一的締約國或全球商船噸位50%以上的反對，III Code適用的修正案即可直接拘束締約國來接受強制審核的義務，同時也拘束了99.98%以上的全球商船噸位。(4)此修正案就是2014年III Code強制適用修正案MSC.366(93)，該修正案已于2016年1月1日生效。[10]當然，《1974海上人命安全國際公約》個別締約國有權針對修正案提出反對意見，然而相比較于修正IMO組織憲章，或者制定一個全新的公約來賦予“強制審核機制”法律拘束力，再等待IMO全體成員國簽署與通過，這樣的立法模式顯然更有效率。[11]

(三)強制審核機制主要文件的法律地位

IMO分別在“主要海事公約”中制定強制性適用III Code修正案模式來賦予成員國接受“強制審核機制”義務。由于修正案內容僅是大會或委員會采用“強制審核機制”的決議，因此在具體操作上有賴于III Code與《IMO成員國審核機制框架和程序》作為審核規范及標準，方能予以操作。

III Code與《IMO成員國審核機制框架和程序》這兩份主要文件的法律地位要從兩方面分析。

首先，對“主要海事公約”締約國來說，這兩份主要文件存在目的是為履約執行“主要海事公約”及其相關的修正案。因此締約國在遵循“主要海事公約”及其相關修正案義務的同時，必然要遵循這兩份主要文件，這樣的關聯性也就賦予這兩份主要文件對上述締約國的法律拘束力。

其次，對僅為IMO成員國但是非“主要海事公約”的締約國來說，從理論上講III Code與《IMO成員國審核機制框架和程序》這兩份主要文件本身對IMO成員國來說并非組織憲章，所以僅有建議性的軟法性質，而不具有法律拘束力。例如甲國作為IMO成員國，但卻不是《1974海上人命安全國際公約》的締約國。此時《1974海上人命安全國際公約》及其相關修正案對甲國沒有法律拘束力的同時，III Code與《IMO成員國審核機制框架和程序》這兩份主要文件當然對甲國在落實《1974海上人命安全國際公約》一事上也不具有法律拘束力。嚴格來說，甲國作為IMO成員國，對于遵約來說仍具有一定的現實意義，遵循國際軟法，有助于贏得國家聲譽，該國家聲譽有助于甲國與其他國際主體發生正面法律及合作關系，這樣的壓力是促使甲國僅為IMO成員國但非“主要海事公約”的締約國時，仍然推動甲國自愿性遵循軟法的主要原因。[12]

整體觀察III Code與《IMO成員國審核機制框架和程序》這兩份主要文件的目標，都是為了強化全球海事安全以及海洋環境保護。[13]但是這兩份主要文件的內容比較起來，有類似普通法與特別法的區別。III Code的內容類似普通法性質，目的是要幫助成員國有效達成IMO所有出臺文件的履約目標，其內容并非針對IMO“強制審核機制”，而是更大范圍地提供IMO成員國作為船旗國、港口國及沿岸國等不同角色，該如何正確且有效執行IMO出臺所有文件的一般性遵約原則(包含有法律拘束力與不具有法律拘束力的文件)。[14]《IMO成員國審核機制框架和程序》則類似特別法性質，其內容專門規范IMO“強制審核機制”有關的審核前置工作、審核實施流程、反饋機制等相關細節。[15]

三、暗含權力擴張的推論與解釋

(一)IMO明示權力

IMO作為建議及協商性質的機關，體現在組織憲章里面的宗旨與職能等明示權力上。

第一，從組織宗旨觀察。根據《國際海事組織公約》第一條規定，組織宗旨限縮在船舶從事有關“海上貿易”“海上安全”“航行效率”和“防止及控制船只對海上污染”這四大領域上。在上述宗旨下，促進各國政府合作、信息交換、消除歧視和不必要的法規限制，并憑借IMO所出臺的文件來建議各國普遍采用最高可行的標準。(5)IMO Convention, Art. 1(a), (b) and Art. 15(j).

第二，從組織職能觀察。根據《國際海事組織公約》第二條規定，在組織宗旨引導下，該組織職權負責公約、協議或其他文件的起草工作，并向各國政府和政府間的組織推薦這些公約、協議或文件。同時為成員之間進行協商，為各國政府交流情報提供機構。(6)IMO Convention, art. 2 (b) and (c).

第三，從IMO最高權力組成機構的締約國大會職權觀察。根據《國際海事組織公約》第十五條規定，對于履行宗旨所起草的這些文件(包括規則、準則或其修正案)是否具有法律拘束力，完全取決于締約國間自行簽署跟批準程序，意味著IMO立法本身及出臺文件不必然具有強制力，IMO大會的明示權力對締約國而言，僅能給予立法及出臺規則適用的建議，而非強制力的執行。(7)IMO Convention, art. 15 (j).可以理解的是，從IMCO到IMO，組織憲章維持其一貫創設之初的建議及協商性質，而非轉型為國際立法機構。

(二)暗含權力擴張的推論

國際組織可以通過組織憲章的修改來轉變其宗旨與職能等明示權力。1962年國際法院有關聯合國經費案在涉及聯合國大會決議設立維和部隊的咨詢意見中指出，任何一個組織，至少在一開始就應該通過法律程序來確認該組織的管轄權限。[16]這可以解釋為，IMO可以通過修改組織憲章的程序來改變其宗旨與職能，從原先建議及協商性質轉型為具有強制力性質，只是前提是修正案須經大會三分之二的成員國投票贊成。(8)IMO Convention, art. 66.但是IMO顯然從未修改組織憲章的宗旨與職能，因此不同于國際司法機構對于其判決具有當事方拘束力，IMO在《國際海事組織公約》組織憲章的規定下，其明示權力仍被局限在建議及協商性質的國際組織范圍內。

現在的問題是，IMO在組織宗旨引導下，為了讓各國普遍采用最高可行的標準而起草公約、協議或其他文件，雖然是被普遍認可的明示權力，但是強制性要求“主要海事公約”的締約國必須接受IMO根據III Code與《IMO成員國審核機制框架和程序》這兩份主要文件的規定，并派出審核官員對被審核國進行審查一事，這樣做，是否會因限制主權國家權益而導致逾越明示權力，從而成為IMO暗含權力擴張的實踐，則是不言而喻的。[17]從理論上來說，依照現行《國際海事組織公約》規定，IMO所要執行的審核機制已是IMO職權外的新增權力，更遑論“強制性”要求本身已違反IMO作為建議及協商性質的機構本質，這些新增權力都是必須經過IMO成員國修改組織憲章并同意才能行使，否則就是暗含權力的擴張，并且存在合法性解釋的問題。

(三)必要性的推論

IMO“強制審核機制”作為暗含權力的適法性解釋可以從國際法院的實踐中找尋答案。關于國際組織合法擁有暗含權力的實踐，至早可追溯到1926年常設國際法院雇主私人工作案的咨詢意見,此咨詢意見指出，國際勞工組織根據其成立憲章，可推論具有廣泛涉及保證工作條件及保護工人的權力，因此，承認該組織擁有保護管理其雇員工作的職能，[18]此咨詢意見已初現國際組織暗含權力擴張的推論根據。1949年的聯合國損害賠償案是學界普遍認定國際法院以咨詢意見奠定暗含權力法理的重要實踐，根據賠償案咨詢意見明確指出，在法律解釋過程中，聯合國得以通過“必要性推論”來解釋其擁有《聯合國憲章》明示權力以外的權力，因此關于聯合國工作人員受到傷害提請賠償要求一案，承認聯合國具有國際法律人格，而且得以向以色列提出國際索賠要求。[19]據此，在國際習慣法的發展脈絡下，國際組織在滿足履行義務的“必要性推論”下，等同被國際法院宣告得以合法擁有組織憲章以外的權力。[20]

上述案例提供國際組織暗含權力存在的理據，但是存在不代表合法，合法的暗含權力在各案例中皆指出仍須通過“必要性推論”的法律解釋來驗證。1962年聯合國經費案的咨詢意見中指出，聯合國宗旨廣泛，但是無論是為了履行聯合國本身明示權力，還是為實現這些宗旨而賦予的新增權力，都不是無限的。[21]這已明確點出合法的暗含權力所賴以解釋的“必要性推論”的兩個關鍵標準。

第一，拒絕單從宗旨推論新增權力。從組織宗旨這類不確定法律概念等原則性規范來推論組織暗含權力，極有可能無限地擴大組織權力。這支撐了學理上有關條約解釋中最輕義務原則的運用，也說明了條約的每一部分即使具有法律意義，也不必然都有法律拘束力。因為像條約序言或宗旨這類單純表達國際組織工作方向或成員國政治意愿的條款，通常在條約文字表述上相對模糊，因此，在解釋上應采取締約國承擔義務最輕的解釋，原則上不應產生法律拘束力、創設權利義務，并限制國家主權行使。[22]否則，任意解釋國際組織構成憲章中的序言、宗旨，并據此擴張權力，就容易侵害締約國主權，并違背對“國家主權行使限制不得推定”的國際法精神。

第二，由明示權力推論新增權力。根據1949年的聯合國損害賠償案中的海克沃斯法官的不同意見書中所指出的，未經明確規定的權力不得任意推論，暗含權力應來源于明示權力這類更確實的法律基礎，其推論是根據國際組織在履行職義務的“必要性”來考量的。[23]類似的觀點也出現在1962年的聯合國經費案中的克里特斯基法官的不同意見書中。克里特斯基法官指出：追求“目的使手段合法”的做法是不合乎程序正義的，因此他主張國際組織新增權力的“必要性推論”，應采取嚴格解釋立場，建議從組織憲章中的明示權力出發，而不是從宗旨去推論。[24]如此嚴謹的推論雖然可以確保新增權力在履行組織義務上的必要性，但是在國際司法實踐上似乎未被完全接受，因此，上述案例才會以各自法官的不同意見書來表示。

回顧IMO“強制審核機制”本身作為新增權力，其 “必要性推論”解釋依循兩個標準。第一，III Code與《IMO成員國審核機制框架和程序》這兩份文件作為新增權力，其目的在于提高“主要海事公約”締約國的履約成果，這樣做是為了實踐《國際海事組織公約》第一條組織宗旨而推論新增權力。第二，在依據明示權力來推論新增權力方面，似乎顯得有所欠缺。因為根據III Code與《IMO成員國審核機制框架和程序》這兩份文件開頭所指出的制定緣由，是根據《國際海事組織公約》第十五條第十款有關IMO大會職權而來，[25]此大會的明示職權是專指對于締約國涉及海上安全、船舶污染防治管控等規則和準則適用的“建議”職權。(9)IMO Convention, art. 15 (j).這里明確觀察到IMO大會職權的建議屬性不必然賦予締約國強制性義務，這就與新增權力“強制審核機制”的強制性義務產生矛盾。

我們可以理解，由IMO明示權力所推論的新增權力，在施加成員國強制性義務上已明顯損及主權國家的行為能力，而且在實踐上朝著違背IMO組織憲章所賦予該組織建議及協商性質的方向發展，導致“強制審核機制”這一暗含權力存在“必要性推論”的不足及缺陷。這也在法理上再次驗證，為何“強制審核機制”的III Code與《IMO成員國審核機制框架和程序》這兩份主要文件僅對“主要海事公約”締約國有法律拘束力，但是對僅為IMO成員國卻非“主要海事公約”的締約國來說，則僅有軟法建議性質，而不具有法律拘束力。

四、強制審核機制涉及“國際不法行為”的推論

國際組織暗含權力擴張的實踐是一個復雜的問題。一方面，有限度地行使非明示的暗含權力，有利于國際組織實踐其宗旨，承認其存在是國際法發展的主流。另一方面，要推論暗含權力的范圍卻又充滿學理上的爭辯，甚至引發國際組織責任問題。就“強制審核機制”的強制性來說，IMO從根本上的規避修改《國際海事組織公約》所賦予的建議及協商機關本質，從技術上“繞道”以修正案模式并入原先已生效的“主要海事公約”，借此賦予“主要海事公約”締約國強制性被審核義務。IMO的這種做法雖然解決了“強制審核機制”對“主要海事公約”締約國的法律拘束力問題，但是無法解決這些締約國作為IMO成員國身份的同時，這些主權國家并無接受強制性被審核義務的矛盾性問題。

面對這樣的矛盾，當IMO成員國因無法通過“強制審核機制”的履約審核標準而造成后續成員國作為船旗國身份的權益損害時，就可能衍生IMO所需承擔的責任，以及成員國因權益損害而提起國際司法訴訟尋求救濟的潛在可能性問題。

(一)港口國的管制措施制裁

根據國際法“條約必須遵守”原則以及《維也納條約法公約》第26條“凡有效之條約對其各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行”的規定來看，條約的遵守義務完全是主權國家主權行使的范圍。對此，我們可有兩方面的理解。

一方面，在遵約標準上，“主要海事公約”的多處內容以“符合機關”的文字敘述，明確將相關遵約義務的審核權限交由締約國，但是由于各締約國所屬的海事主管機關審核標準不一致，最終導致各國履約標準不一致的情況，這也是為何IMO要制定一套統一審核機制將各國履約標準一致化的原因。[26]

另一方面，在制裁機制上，IMO作為建議及協商機關的本質，無權干涉各國主權行使權力，更無從對履約程度不佳的締約國給予制裁。如此以來，對于“強制審核機制”被審核國的不達標制裁，在實踐上僅能依據沿岸港口國自發性的管制來實施。一般來說港口國可制定國內法拒絕不符合IMO“主要海事公約”標準的外國船舶進入其港口，[27]甚至聯合其他沿岸國締結備忘錄，以區域合作形式來禁止黑名單船舶進入其港口。[28]當遇有不合格船舶進入港口國后，港口國得以扣留該船，并令其改善，待符合港口國國內海事機關及IMO標準后，才準放行。這類禁止不合格船舶進入、調查、扣留、命其改善等做法對“主要海事公約”的締約國來說也有法源依據，例如《1973年防止船舶污染國際公約》第四條有關“違章”規定，明確賦予沿岸國海事主管機關對于不合格船舶的行政及司法管轄權。《1966年船舶載重線國際公約》第二十一條關于港口國監督上，賦予港口國政府應保證此項監督的執行盡可能地合理和切實可行，而且必須保證船舶出海而不危及旅客或船員安全。事實上，歐洲的一些沿岸國已經采取IMO公約中的“無優惠待遇”原則的單邊行動，禁止黑名單船舶進入其港口，單方面排除履約水平差的船旗國船舶入港。[29]可以判定，發達國家這類自發性港口國管制措施，將有效迫使“強制審核機制”被審核國重視，并提高履約水平。但是，萬一審核不達標，恐怕將面臨一系列單邊或區域性聯合港口國管制的制裁，造成主權國家利益損失。

(二)國際組織的國際不法行為

“強制審核機制”中被審核國的最終報告驗證與紀錄都會在IMO成員國間被公開。因此對成員國來說，是否通過審核，除了涉及有關國家履約信譽以外，對于不符審核標準的國家，其作為船旗國極有可能因“強制審核機制”不達標，因此遭受港口國管制措施制裁，從而蒙受經濟損失。這里產生的一個問題就是，該船旗國被港口國制裁的損失責任，在因果關系上可否歸責于IMO的行為。

對于這個問題，必須先從學理上討論國際組織的國際不法行為所引發的責任問題。荷蘭學者克雷博斯表示，根據2001年的《國家責任條款》的第2條規定，所謂“國際不法行為”，在法律定義上是指行為者違背國際條約、習慣國際法等國際義務的行為，在理論上不能排除以國際組織為行為主體的任何失職行為所導致“國際不法行為”產生的可能性。[30]另外，聯合國國際法委員會已于2011年二讀通過《國際組織責任條款草案》，其中近三分之二的條款內容與《國家責任條款》保持一致，充分體現出國際責任的原則適用于任何國際法主體，包括主權國家與國際組織。誠如2005年聯合國國際法委員會報告所指出的：“國家對國際不法行為的責任條款具有普遍性，這些條款所反映的原則明顯適用于任何國際法主體違背國際義務的行為。”[31]國際法院在1980年《解釋1951年3月25日世界衛生組織與埃及協定》的咨詢意見案中指出：“國際組織在侵害到一個國家時，如果該侵害行為歸責于該組織違反條約規定或一般國際法原則，則該組織要對損害該國的行為承擔責任。”[32]上述國際實踐都支撐了國際組織確實存在因國際不法行為所引發的責任問題。

從國際組織國際不法行為的構成要件來看，根據《國際組織責任條款草案》第4條規定，必須滿足兩個要件：第一，必須是該國際組織的作為或不作為行為；第二，該作為或不作為行為必須違背該組織國際義務，并依國際法可歸因于該組織。如此看來，IMO制定“強制審核機制”，跟派出審查官作為代理人向締約國履行審核業務，都可歸屬于IMO的行為，并且滿足第一構成要件。在滿足是否違背國際組織國際義務的第二構成要件解釋上，前面已說明“強制審核機制”這一暗含權力存在“必要性推論”的不足及缺陷，因此IMO的強制性行為存在被解釋為“逾越其本身組織憲章所賦予單純建議及協商性質的權限義務”的可能性。如此以來，IMO成員國作為船籍國，倘因不符合“強制審核機制”標準，從而導致遭受港口國制裁而蒙受經濟損失后果時，被制裁的船籍國是否可以主張其損失，在因果關系上應歸責于IMO暗含權力擴張，而且此新增權力因違背IMO國際義務而存在國際不法行為，并據此提出國際司法訴訟向IMO求償的可能性。筆者認為，這樣的假設在法律上確實存在討論空間。

五、結論與建議

研究“強制審核機制”適法性問題的現實意義，并非否定IMO在全球海事安全問題上的貢獻，也并非否定“強制審核機制”的成效，而是要通過研究表明，在推論“強制審核機制”作為IMO暗含權力時存在“必要性推論”的不足及缺陷。因此，IMO成員國及“主要海事公約”締約國的態度將對此新增權力的合法性起決定性作用。在立法過程中，IMO將III Code強制性適用規定作為修正案直接并入“主要海事公約”時，各締約國有權針對直接損及成員國主權的強制性問題提出反對意見，期間僅有芬蘭、美國以國內立法程序不及將損及該國主權而提出反對，但完成國內立法程序后即收回反對意見。[10]事實證明，最終并無締約國提出反對意見，修正案于2016年生效。因此我們可以這樣理解，國際法院認定暗含權力的實踐屬法律行為，該法院的咨詢意見一般無約束力，但“必要性推論”的法律解釋有助于相關國家考慮其立場，以“強制審核機制”案例來說，多數締約國意愿的實踐才是最終構成IMO實踐合法性的強力基礎。

中國作為IMO成員國與A類理事國，(10)IMO大會是該組織最高權力機構，每兩年召開一次，其主要議題之一是選舉理事會成員。理事會是大會的執行機構，在大會閉會期間行使大會各項職能，理事會成員分為A類、B類和C類，A類為10個在國際航運服務方面有最大利益的國家，B類為10個在國際海上貿易方面有最大利益的國家，C類是20個代表了世界主要地域并在海運方面有特殊利益的國家。又是“主要海事公約”締約國。根據審核期限和程序安排，目前中國及香港地區暫訂于2021年接受審核。[33]我國海事履約的立法及執法部門在應對即將到來的“強制審核機制”時，應明確體認以下幾個層面的法律問題。

第一，國內立法程序完備問題。對于“主要海事公約”并入III Code強制性適用規定修正案，我國是否逐一完備內國法化程序？須知，倘若國內立法程序不完備，就等于IMO“強制審核機制”的行為直接損害我國的主權行為，我國海事人員在“依法無據”的前提下，沒有義務接受IMO派遣審查官員來對我國進行履約審核。這也是為何芬蘭及美國當初堅持完備國內立法程序后，才收回“主要海事公約”關于III Code強制性適用修正案反對意見的主要原因。在此，筆者建議有關機關與部門可嘗試梳理現階段法律、行政法規、部門規章、普遍適用的規范性文件、主管部門發布的通知或者公告、技術標準和船檢規范這六種海事履約立法態樣，是否已經針對“主要海事公約”并入III Code強制性適用規定修正案的規定予以內國法化？若無，則可思考在法制作業上采取轉化立法模式，或是更快速地由海事主管機關出臺有關通知或公告的直接適用模式，以完備國內立法程序。(11)根據III Code規范，有關國內立法程序完備的自我審核問題，也是IMO審查官員對被審國的重點項目之一。倘若我國進行相關法規梳理工作，而且完備內國法化程序，則相關工作紀錄都可提交給IMO審查官員備查。

第二，IMO責任問題。暗含權力問題的復雜性在于深受政治因素影響。“強制審核機制”暗含權力的法律解釋表明其“必要性推論”的不足及缺陷，但是締約國愿意遵循IMO宗旨跟履約的政治決心凌駕法律的同時，也支撐了“強制審核機制”存在的實踐基礎。然而這在法律上不代表可以排除一個潛在的危機，即當各締約國在全面接受審核后，部分未達標國家成為“黑名單”，其作為船旗國身份倘若遭受港口國管制措施制裁，會因蒙受損失而導致IMO所需承擔的因果責任問題。此問題將導致港口管制國與被制裁國間的嚴重對立，但是問題的起源卻是“強制審核機制”。因此，IMO行使暗含權力是否觸發重大危機，將視當時締約國主權權力被損害之程度。我國此時首先要厘清的就是，“強制審核機制”的行使在法律上確實存在符合國際組織國際不法行為構成要件之潛在可能性，因此主權被損害國在理論上有權提出國際司法訴訟，并向IMO求償。