互聯網文化內容規制：基本框架、現實困境與優化路徑*

楊傳張 祁述裕

(1.北京市社會科學院 傳媒研究所，北京 100101；2.中共中央黨校(國家行政學院) 文史教研部，北京 100089)

文化的特殊性決定了政府規制更多關注的是文化內容的規范問題，即國家文化安全、政治發展目標、社會倫理道德等社會效益目標的實現和保障。這種特殊性的規制目標，貫穿于我國文化內容規制的歷史演變之中，也決定了不同階段我國文化領域政府規制體系具有明顯的歷史延續性特點，即從計劃經濟時期到市場化改革階段，文化領域的規制目標、規制框架，以及規制的具體舉措等方面都具有程度不一的繼承性的特點。我國互聯網文化產業與傳統文化產業在內容規制的目標、規制框架、規制舉措等關鍵環節同樣具有延續性。但由于顛覆式的技術創新，互聯網文化產業呈現出新的生產消費關系、傳播方式、產業組織形態，導致互聯網文化內容規制與新的產業發展需求的不適應，亟待優化。

圖1 我國互聯網文化內容規制的基本框架

一、我國互聯網文化內容規制的基本框架

互聯網文化內容規制是在一定規制目標前提下，基于一定的技術結構、產業架構，以文化內容規制為核心，構建的規制框架和實施的規制舉措，如圖1所示。

首先，互聯網文化內容規制是以特定的規制目標為前提的，規制目標的確立涉及政治福利、社會福利和經濟福利等不同利益類型之間的博弈。庫倫伯格、麥奎爾對傳播政策公共利益目標的劃分，有利于解釋互聯網文化內容規制目標的構成。庫倫伯格、麥奎爾認為傳播政策的公共利益目標分為政治福利、社會福利和經濟福利三個子目標，雖然每個子目標所包含的具體內容因中西方國家的社會政治體制的不同而有所差別。[1](P15-37)但是，其對于我們理解互聯網文化內容規制過程中，不同利益主體之間的博弈具有較大的意義。庫倫伯格、麥奎爾將傳播政策劃分為以保護政府和國家利益為主的政策萌發階段，以規范傳媒的公共服務性為主的公共服務媒介政策階段，以及新的傳播政策范式階段，以此來說明技術的變革、社會文化變遷等在傳媒領域造成的政策方向和價值目標的變化。反映出不同階段的傳播政策范式，都是在一系列復雜的社會語境中、一系列目標相互博弈中轉變發展的。

文化產業領域政府規制價值目標的構成要素是一個多面向的概念。無論是政治福利、經濟福利和社會福利的劃分，還是多數學者認為的“意見市場、促進多樣性、本地主義、促進市場競爭”等都應該被視為重要的規制目標構成要素。但是其各自在博弈中的權重和地位，隨著社會語境的變化，一直缺乏穩定性。尤其在日益變革的技術和市場環境中，這些構成要素各自的重要程度，在具體規制政策的制定、詮釋和應用中都在進行不斷的調整和平衡。[2](P82)一系列由技術和市場帶來的新問題，都在改變著傳統規制范式中各種利益主體之間的相互博弈關系，挑戰著傳統規制范式中關于規制目標的定義。

我國雖然實行的是黨對宣傳文化領域的領導，黨和行政機構的“社會效益”優先原則始終是一個不變的目標取向。但是，在市場化改革時期，這種單一規制目標開始轉變，與經濟和社會福利有關的經濟、社會價值取向開始發揮作用。文化內容規制目標價值取向的轉變，體現于文化領域一系列的改革政策和法規之中，主要是將文化單一視為意識形態、宣傳教育等工具，轉變為逐步正視文化的產業屬性，采取多樣化的市場化改革舉措，發揮其經濟效益。但是，在此過程中，保障意識形態安全和正確的輿論導向等政治福利目標仍然是不變的，且重要程度始終是先于經濟和社會福利價值目標的。各行業的轉企改制、放松規制等市場化改革舉措，始終是強調堅持黨的領導、黨性原則、正確導向，以及國家安全和政治穩定。政治福利的價值目標始終是在文化產業的體制改革、轉企改制、內容監管、投資運營等規制過程中發揮著制約作用，始終是文化產業規制理念和規制框架、舉措轉變的前提條件。

互聯網文化產業是文化產業的重要組成部分，具有文化產業的一般性。互聯網文化內容規制既有互聯網的特有規則，如技術標準、接入管理、隱私安全、數據流動等。也有已有規則向互聯網文化內容領域的延伸，其中產生核心影響的就是傳統文化產業領域的規制目標，在互聯網文化產業領域的延續。在網絡出版、互聯網新聞信息服務、互聯網視聽服務等主要互聯網文化行業的政策法規中都是延續了“兩為方針”、社會效益優先的規制目標。雖然互聯文化產業和傳統文化產業在產權屬性、市場化程度方面具有較大差異，但是其規制目標的核心價值取向仍然是政治福利優先，社會福利和經濟福利價值目標兼顧，只是其規制目標的實現方式有所差異。

其次，互聯網文化內容規制框架，具有“縱向分立”的特征。學者關于文化領域分業監管、條塊分割、以塊為主、縱向一體化等政府規制特征和規律的研究散見于很多文獻之中。但是產生這些規制特性的決定性因素和底層邏輯是什么，卻未能詳細闡釋。而關于這方面的研究，是了解和分析互聯網文化內容規制特征和規律的重要依據。

傳統文化產業所依賴的印刷技術、衛星傳輸技術、有線和無線傳輸技術、聲光和舞臺技術等，衍生出相應的新聞出版業、廣播電影電視業、娛樂演出業等產業業態。各類業態均有相對獨立的技術設施、傳輸網絡和終端設備，且文字、音頻、視頻、圖像等高度依附于不同的技術軌道，自成分工體系，各個業態間的邊界明確，很難外溢。傳統的廣播電視行業、出版業以及演出娛樂業三大部門之間存在很多產業分類特征。技術分類、專業分工、行業分系統的產業鏈分工體系，[3]決定了傳統文化產業領域政府規制的基本范式，即順應縱向的技術結構，垂直分立的產業分工體系，實施“縱向分立”的政府規制框架。

當前，互聯網文化內容規制框架具有明顯的沿用傳統“縱向分立”政府規制框架的特征。《中華人民共和國電信條例》《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網文化管理暫行規定》《互聯網視聽節目服務管理規定》《網絡出版服務管理規定》《互聯網新聞信息服務管理規定》等政策文件，基本構建了當前我國互聯網文化內容規制的頂層制度，也涵蓋了我國互聯網文化內容規制涉及的主要行業，以及主要政府監管部門。在《中華人民共和國電信條例》中對互聯網文化各行業實行文化和旅游部、國家廣播電視總局、中共網信辦三部門分業管理的方式。國務院于2000年9月發布的《互聯網信息服務管理辦法》(簡稱“292號令”)是我國互聯網文化產業領域最基本的行政法規。此后，根據292號令，原文化部、國家廣播電視總局和中央網信辦開始在各自行業范圍內，頒布相應的規制文件。如《互聯網文化管理暫行規定》《互聯網視聽節目服務管理規定》《網絡出版服務管理規定》《互聯網新聞信息服務管理規定》等，以資質審批許可制度劃定了各個部門分業管理的框架。

最后，互聯網文化內容規制具有基于產業鏈分工不同環節，實施不同程度的規制舉措的特征。在傳統文化產業領域，主要是對各行業產業鏈不同的分工環節實施不同的規制舉措，主要表現為對市場主體實施程度不一的準入要求。例如，在產業進入環節，對進入的市場主體的產權結構、業務范圍、主管單位制定特定要求，尤其是在新聞出版領域，實行較為嚴格的所有權規制。在內容和制作環節，實行審查制度、許可制度，政府對內容提供商的內容制作資質進行許可、登記備案規制，頒發相應的內容編輯、制作許可資質。在渠道和傳播/發行環節，實行特許經營、許可制度，對于書號、頻譜資源等稀缺性資源實行控制和配給，對于廣播電視傳輸網絡實行嚴格的進入規制，只允許少數特定的市場主體進入。

總體來看，我國互聯網文化產業的政府規制的具體舉措仍然以進入規制、渠道規制、創作規制、內容審查等不同環節的規制方式為主，同時輔之以過程管理、企業和平臺協管等方式。如表1所示。

表1 我國互聯網文化內容規制的主要舉措

值得關注的是，相對于傳統技術條件下的文化產業業態，互聯網文化產業的技術結構、產業架構都發生了顛覆式的創新。在傳統規制范式中，規制目標的博弈關系、規制框架邏輯特征、具體的規制舉措，面臨著不適應新的產業業態發展特征，從而導致的當前互聯網文化內容規制的困境。

二、當前我國互聯網文化內容規制的困境

傳統文化產業的政府規制依據相應的技術屬性和產業特征，建立了一套“縱向分立”的產業規制框架，通過“準入性規制”“秩序性規制”，形成對傳統文化產業核心業態所有權、流通渠道、進入標準、市場行為等的管制。但是，以互聯網為代表的新的技術創新不僅改變的是文化產業的業態、產品的形態，更重要的是帶來了生產消費、傳播方式、組織形態，乃至社會文化價值的變化。技術與制度創新的協同，是促進文化產業產生“增長長波”的核心動力。伴隨著新技術的加速升級迭代，文化制度的創新速度滯后于技術創新和產業發展已經成為常態。[4]當前，在互聯網文化產業發展實踐中，一方面市場主體利用新的技術結構和產業構架對政府規制體系進行著“突破”，另一方面當前的政府規制體系與產業發展的需求和規律存在不適應的問題。

(一)“橫向融合”的產業特征與“縱向分立”的規制體系對立

互聯網文化產業有很強的“融合”性發展特征，主要表現為渠道融合、內容融合、生產消費融合，以及具有明顯的由“縱向分立”向“橫向分層”發展趨勢。但是當前我國互聯網文化內容規制仍然沿用分立的規制方式。其中，中央網信辦負責互聯網新聞信息服務單位的設立許可、資質審核，以及對涉及互聯網新聞信息內容的采編、轉載和發布的網站、論壇等進行監管。文化和旅游部主要負責網絡表演、網絡音樂、網絡動漫、網絡劇目以及網絡藝術品等行業的規制。國家廣電總局則是主要負責網絡游戲、網絡視聽等行業的規制。由于互聯網文化各行業邊界模糊，產品和服務相互轉換便捷，因此會造成多頭管理的問題。例如，對于互聯網直播的管理，按照國家廣電總局的規定，其屬于網絡視聽范疇，因此必須獲得《信息網絡傳播許可證》，并接受其監管。但同時互聯網直播也被視為網絡表演的一種，因此也必須獲得文化和旅游部頒發的《網絡文化經營許可證》，并接受其監管。如果其涉及互聯網新聞信息內容，則還必須獲得中央網信辦頒發的《互聯網新聞信息服務許可證》。

另外，互聯網文化產品和服務通常是跨介質、跨行業的，打破了傳統文化產業業態垂直分工體系，行業間融合、產業鏈扁平化的發展特征在很大程度上導致規制權力主體對文化內容直接控制作用的減弱。

一是分行業規制效力的減弱。互聯網各行業融合發展的特征，首先打破了傳統規制體系邊界清晰、規制對象和方式相對明確的狀況。一方面，由于融合性特征造成被規制的對象行業歸類不明確，可能導致多頭管理、規制過度的問題。另一方面，由于將某一行政部門的傳統規制舉措沿用至互聯網文化新業態，也可能導致規制缺位的問題。例如，如果將互聯網視聽行業按照傳統電信通信業務進行規制，政府規制就會傾向于在傳輸渠道環節的經濟性規制，其內容規制舉措相對較少，則會導致政府對互聯網視聽行業的規制缺位問題。

二是所有權規制效力的減弱。對產業鏈關鍵環節所有權的控制，是傳統文化產業規制體系中重要的內容規制手段。例如，在計劃經濟時期，國家對文化領域實行全盤公有制，不允許非公有制資本對文化領域的經營，通過國家行政壟斷牢牢掌握意識形態話語權。在市場導向的改革過程中，開始放開文化領域的進入范圍。但是仍然遵循“有序開放”的原則，尤其是新聞、出版、廣播、電視等具有很強意識形態屬性的產業環節，仍然以國有資本獨資或控股的方式進行所有權規制。如出版社、新聞單位、廣播電臺、電視臺等市場主體須是國有資本，不準民營和外資進入，特別是傳統媒體中的采編環節，成為體制改革的一座“孤島”。這種對關鍵環節的所有權控制，有利于內容規制。但是，我國在互聯網全面商用化時期(1998—2004年)，采取的是較為寬松的管理方式，較少具有意識形態管理的色彩，如以信息產業部作為主管部門，域名的主管單位是非政府部門的中國科學院。[5]對互聯網企業并沒有按照傳媒的規制方式，進行主管主辦、所有制等準入審批規制。很多互聯網企業都是民營性質，比如這一時期成立的新浪、搜狐、騰訊等互聯網企業。目前，在互聯網行業，阿里巴巴和騰訊兩家民營互聯網企業在總營收和市值上占行業的比重分別已經達到65.6%和35%。[6](P13)特別是互聯網企業“贏家通吃”的發展規律，使得很多新型的民營互聯網文化企業迅速成為某一行業的主導者。因此，傳統的所有權規制方式很難將新型的互聯網企業納入政府規制的范圍。

三是渠道規制效力的減弱。例如，由于頻譜資源稀缺，廣播電視的傳輸渠道一直稀缺。因此，在廣播電視行業，政府以許可證的形式控制頻譜資源的分配，進而實現內容播出渠道環節的控制。但是，互聯網技術和數字技術極大地拓展了傳統文化內容的傳輸渠道資源，將傳統文化內容的專用傳輸渠道轉變為數字內容的通用渠道，從根本上解決了傳統文化內容傳輸渠道的稀缺問題。在渠道無限拓展的條件下，大規模文化內容創作和傳播成為可能。因此，在互聯網文化產業中，渠道環節稀缺性的消失，導致很難再以渠道控制實現對文化內容傳輸的規制。

(二)對“產業鏈”重點環節的規制與“非線性”發展的矛盾

傳統文化產業領域政府規制的一個重要特點就是基于“產業分工”對渠道、制作、內容、傳播、發行、進出口等不同環節實施不同程度的規制舉措，這種規制方式在很大程度上是建立在傳統文化行業產權國有的基礎之上，只要以行政壟斷的方式保持重點環節的國有產權性質，就能達到規制的目的。

但是，互聯網文化產業其商業模式、組織形式、創作方式等往往具有顛覆式的創新特征。尤其是互聯網文化內容平臺促成了“非線性”的生產傳播方式。傳統文化產品和服務的傳播方式具有明顯的線性垂直分工關系。傳播者處于主導地位，對文化內容具有很強的編輯責任，受眾基本處于被動接受的地位。傳統廣播電視、新聞出版、IP電視等業態，其內容的提供者決定產品的傳播頻次，并按照固定的時間序列，將內容傳遞給受眾，屬于線性傳播服務方式，具有明顯的垂直分工體系。而互聯網文化產業具有顯著的“非線性”生產傳播關系，生產者、傳播者和消費者角色往往相互轉換，生產和消費也具有明顯的實時性和互動性。

但是，為了實現規制的目的，仍然會針對產業鏈重點環節創造進入限制條件。以互聯網電視行業為例，傳統廣播電視的管理主要是以稀缺的頻譜資源管理為核心，即以許可的形式對稀缺的頻譜資源進行分配，一般均由國有單位經營。互聯網平臺雖然打破了傳統廣播電視頻譜資源的稀缺性特征，但是政府在規制過程中，通過只發放七家互聯網集成服務牌照的資質許可方式，創造渠道資源的稀缺性，且具有此牌照的七家單位同樣都是國有資本控股，以此來達到內容規制的目的。再如，對互聯網新聞信息服務行業的內容管理環節，也實行采編和經營業務分離管理，采編業務禁止非公有制資本的進入；對移動游戲的內容按照傳統出版行業的版號管理的方式進行監管等。這種規制方式在實踐中與互聯網文化產品或服務的傳播消費的時效性、互聯網文化內容和市場主體的海量性等特征產生較大矛盾。

(三)內容生產的“去中心化”導致規制主體“把關”能力的弱化

傳統文化產業規制的主體主要是政府部門。各行業行政主管部門對文化內容、文化市場主體的準入和退出、市場行為等實行自上而下的規制。但是互聯網技術架構導致創作傳播的去中心化，使得傳統行政組織對內容“把關”能力的弱化。

在傳播理論研究領域，“把關人”理論認為影響渠道上內容通行的首要因素是“把關人”的認知結構、價值判斷和動機。隨著研究的深入，以沃爾特·吉伯(Walter Gieber)為代表的學者，將“把關”過程中的影響因素從個人因素的狹窄視野擴大到包括新聞官僚機構的組織，“把關人”的模式已經成為社會控制的模式。舒梅克(Shoemaker)更是從個人層面、行業規制層面、組織層面、媒介制度層面、社會體制層面等至少五個層面對把關過程進行研究。過去，文化內容從生產到傳播主要是通過專業化的文化企業，而這些文化企業都是在許可、準入、審查、監管的規制措施下規范運營。文化企業必須要遵循相關規范和內容標準，對內容的生產和傳播把關負責。因此，文化內容的傳播受到傳統的行業、組織、制度和體制等的影響較大。在互聯網環境下，文化內容的創作傳播雖然也受到內容供應商和內容集成商“把關”的影響。但是和傳統文化企業組織相比，其對文化內容的把關能力正在減弱。一方面，是由于內容來源的去中心化和多元化，在各類互聯網文化內容集成平臺上，不僅有傳統文化企業的產品內容，平臺自制的節目內容(PGC)，還有大量用戶自制內容(UGC)。尤其近年來以自制內容為主要特征的短視頻行業發展迅速。傳播內容來源的多元化與數量龐大的個體用戶在內容傳播中的“把關”作用的增強，影響了規制主體和內容集成商對傳播內容的控制力，導致傳統規制主體“把關”能力的弱化和規制權力的分散化。另一方面，規制權力主體的分散化和傳統企業組織“把關”能力的弱化，還與內容傳受關系的變化有關。用戶對內容的獲取由被動“接收”，轉變為主動“搜索”和“互動”。用戶不僅可以在內容集成平臺上自主地選擇內容，而且可以以個人的價值判斷，發揮“把關人”的作用，主動選擇發布和轉發何種內容。把關權力向分散的用戶下移，在很大程度上也分散了傳統規制權力主體和互聯網文化內容集成平臺的規制能力。

總體上看，互聯網文化內容規制體系的一個重要特征是對傳統文化產業政府規制體系的延續性，首先是規制目標價值取向的延續，即以社會效益為首位，這主要取決于我國特殊的憲政體制，其次是對傳統文化產業“縱向分立”規制框架，以及基于產業鏈關鍵環節實施具體規制舉措的延續。這種延續性與互聯網文化產業新的技術特點和產業構架產生了較多的矛盾。

三、我國互聯網文化內容規制優化路徑

互聯網文化內容規制，關鍵是要順應互聯網文化產業新的技術邏輯，及其由此帶來的互聯網文化產業生態系列新特征，綜合調整政府規制的思路、框架、機構及舉措，更好地實現文化內容規制與產業協調發展的目的。

(一)規制思路：加強政府規制的合法性

互聯網文化內容規制作為政府規制的一種，必須在適應互聯網文化產業特殊性的同時，遵循政府規制基本原則，保障政府規制有效性。以美國為代表的歐美國家，在傳統媒體、互聯網新型媒體以及媒介融合規制過程中，始終伴隨著政府規制“公共利益”的實現問題，即政府規制的合法性問題。如美國在互聯網內容規制過程中的“立法規制”與“表達自由”的博弈。在歐美國家，“公共利益”的核心價值是“公平”和“效率”價值目標。其中“公平”價值目標包含著為每一個人提供憲法上的知情和表達自由的權利。同時，隨著時代變遷、經濟技術發展和國際競爭的日趨激烈，為了使媒介也成為新的經濟增長點，“放松規制”成為一種政策選擇，“效率”價值目標的權重不斷增加。[7](P177)政府規制是以追求潛在的社會公共利益為目標的，但是在“特殊利益”的理論研究中，規制主體也是具有“經濟人”理性的，可能會為了實現自身利益，在規制的過程中利用規制權力和“自由裁量”的空間，出現滿足利益集團的特殊利益需求問題。施蒂格勒認為，政府在利用規制權力限制壟斷收益的同時，也可能在新構建的競爭性產業中利用控制市場準入的規制權力，幫助在位企業獲取特殊利益，而通常后者更具現實性。[8]政府規制“公共利益”目標通常具有多元性，如國家安全與經濟發展、市場秩序與企業競爭、效率和公平等，公共利益是多種主體的利益訴求的協調和均衡。互聯網文化產業領域同樣具有這些“公共利益”訴求。但是，規制權力主體的規制行為很難擺脫部門利益、職責任務、利益集團等單方面利益訴求的影響，從而對競爭性產業實行控制進入、過度管制。這種規制方式往往實現單方面的公共利益，如只是國家安全和市場秩序的單方面目標，而忽視多方利益協調下真正的公共利益目標。因此，政府規制，特別是對具有很強競爭性的互聯網文化產業的規制，應該兼顧好政府公共利益訴求、企業發展訴求和消費者福利之間的利益均衡，不能只依從規制機構的“公平”標準，或者市場主體的“效率”標準單一的標準進行規制，而應該在既定的規制目標下，進行綜合考評。

因此，政府規制從其規制決策到規制的實施都應該遵循的科學的原則，形成政府最佳規制模型。[9](P59)第一，法治化。以立法的形式確定政府規制的范圍，保障政府規制的穩定性和規制目標的確定性。其中，最主要的是以立法的形式確定政府規制目標的合法性。第二，注重獨立性。規制機構的獨立性是立法和行政權區隔的重要體現，也是規制機構建立的重要原則。互聯網文化內容規制的職權分散于各個行政職能部門，規制政策的制定與執行存在權責交叉模糊的問題。保持規制機構的獨立性，將其從政府職能部門中分離出來，在法律上確定其權威性和獨立地位，才能解決行政職能部門監管混雜的問題，保障規制變革目的的明確性，規制政策制定、執行的統一性和有效性，以及規制過程中權責的清晰界定。第三，保持一致性。一方面是不同規制機構的規制政策應該相互一致，同時，力求規制政策對不同類型的規制客體一視同仁，保持公平。另一方面是規制政策必須具有相對穩定性和連貫性，對規制客體來說，能夠做到可預測，降低規制客體的政策風險，保障其長期發展戰略能夠穩定實施。第四，加強參與性。在規制政策制定的過程中，保證規制的各方利益主體都能有效參與到規制的決策過程之中，提高規制政策的參與性和可接受性。第五，明晰責任。注重建立有效的規制上訴機制，為規制客體受到的不合理待遇提供一個維護利益的方式，為規制行為的不科學性，創建一個反饋和監督的渠道。

(二)規制框架：建立橫向分層的規制框架

當前我國互聯網文化產業的發展不僅受到互聯網自身技術邏輯、產業和市場規律的影響，同時還深受政府規制體系的影響。總體上看，規制政策的滯后性，規制體制帶來的種種壁壘、條件約束等制度性障礙，已經成為制約互聯網文化產業發展的重要因素。在眾多限制性條件中，具有傳統縱向規制特征的規制框架無疑是互聯網文化產業發展主要的束縛之一。與西方國家相似，我國在傳統產業分立時期，建立的規制框架是縱向分立的，且通常在產業之間實行交叉禁入限制。但是在技術的發展過程中，西方國家逐步改變縱向分立的規制框架，走向橫向分層規制。

20世紀80年代初，在西方國家第一輪放松規制的階段里，很多發達國家就開始對電信和廣播電視行業進行局部橫向規制。如在電信行業，美國等發達國家已經將電信的基礎業務和增值業務，電信網絡和數據傳輸進行分離規制。在廣播電視領域，日本1989年的《電波法》和《廣播電視法》中，已經將衛星廣播電視的硬件系統(信號傳輸環節)和軟件系統(節目傳播環節)實行分別許可、分開監管。[10](P51)這一時期傳輸網絡和傳輸內容開始出現分離規制，但只是行業內局部的橫向分層，并沒有突破縱向分立規制的總體框架。

20世紀90年代以后，隨著新一代數字技術、互聯網技術等信息技術的發展，各個縱向分立的產業之間融合發展趨勢明顯。在產業融合的背景下，許多國家開始建構產業間的橫向規制框架，嘗試對相同技術條件下的不同產業業態，實行網絡傳輸渠道規制、平臺規制和內容規制三個層面的分層融合規制。如歐盟在1997年就發布的《關于電信、媒體及IT技術融合的綠皮書》，明確從四個層次構建三個部門之間的產業融合發展體系，而分層融合的規制框架就是其一。2002年歐盟繼續頒布由一系列指令文件構成的《電子通信網絡與服務的統一監管框架》，旨在搭建融合規制的框架。而在內容環節，2008年出臺的《視聽媒體服務指令》，對內容規制做出專門規定。通過對“線性”和“非線性”兩種不同的視聽服務類型的區分，相應地對內容規制實行兩層規制：一是適用所有“線性”“非線性”類型視聽服務的最低限度規制，如未成年人保護、人類的尊重等。二是對線性視聽服務進行更加嚴格的規制。總之，歐盟規制框架的典型特征在于對統一技術條件下的不同產業或業態，首先進行橫向的網絡渠道、內容(業務)的模塊化分層，然后再對不同的層面實施具體的規制措施。

從國際實踐來看，實際上改變縱向分立的傳統規制框架，構建橫向分層的融合規制框架早已是普遍的發展趨勢。我國互聯網文化內容規制也應該順應技術、產業和市場融合發展的趨勢和需求，實行不同環節的橫向分層規制。在橫向分層方面，如理查德·S.維特(Richard S. Whitt)提出的物理傳輸接入層、邏輯網絡層、應用層、內容層這一極具代表性的橫向分層框架。[11]而從國內產業發展的實踐來看，互聯網文化產業也有傳輸(包括渠道、終端)和內容橫向分層的發展趨勢。在傳輸(渠道、終端)層，可以實施以進入、退出以及價格為主的經濟性規制；在內容層面，則可以探索按照內容產品的特征，如線性/非線性傳播、開放/封閉型服務等分類方式，進行差異化、非對稱的社會性規制。

(三)規制舉措：探索柔性的規制舉措

在互聯網技術條件下，不同文化行業的文化內容不僅具有數字化、融合化特征，更具有去中心化、實時性、多樣化、易變性等特點。在適應互聯網文化產業技術、產業和市場邏輯，建立橫向分層的規制框架、獨立融合的規制機構的基礎上，如何進一步制定和實施適應互聯網文化內容復雜特點的具體規制舉措，是當前我國互聯網文化內容規制面臨的最為緊迫的問題。

首先，從重視管制、監督和治理向重視激勵轉變。傳統自上而下的管制思維，對于瞬息萬變的互聯網文化生態來說往往是低效和滯后的。同時，這種限制性的規制方式也會抑制互聯網文化內容生產和創作的積極性。在復雜的互聯網文化生態系統內，規制機構應該將規制的重點從單一的強調內容管制、傳播效果轉換為維護和促進整個互聯網文化生態系統的良性發展。將僅僅關注對不良、有害和違規文化內容的傳統管制方式，轉變為更加重視對系統內多樣化、創新性文化內容的激勵和維護。通過知識產權的保護、構建公平的市場環境，以及其他經濟技術舉措激勵多元主體創作多樣化的文化內容，以更加親民和平易的形象替換傳統的“威懾”形象，將全能型的規制機構從管制的角色轉變為文化內容生產、傳播、引導和調控的角色，維護和促進互聯網文化生態系統向自組織有序化方向發展。

其次，兼顧多元價值，尋求共同目標。互聯網文化生態系統中存在多元主體及不同的價值訴求。規制機構作為復雜系統中的主體之一，有其監督管理的利益訴求。同時，作為監管者的角色，與其他主體相比具有更高的內容傳播的決策權，對其他主體也有一定的支配權。在規制過程中，規制機構的安全價值需求雖然是高于其他主體價值需求的，但是規制機構作為主體之一也應該按照系統內部關系規則，與其他主體共同促進復雜系統的發展演化。因此，應當在滿足文化安全等底線價值需求的基礎上，避免單一的“管制—服從”關系和“信息權威主義”，兼容多元價值和市場發展需求。同時，規制機構要考慮利用好自身的規制權力，為整個互聯網文化生態系統的內容環境，提出在法律、道德、公共秩序、國家利益等方面的公共價值認同，以此為引導，培育好互聯網文化生態系統的自組織演化機制。從復雜適應性系統理論來看，這種爭議與協商、權威與質疑、明確與模糊等的之間的妥協和解，才是自組織有序化的重要推動力，[12]但也是當前互聯網文化內容規制變革的最大難點。

最后，調動分散在多元主體中的自治能力。從當前互聯網文化產業不同主體的角色功能來看，用戶具有文化內容創造以及選擇性傳播的權力，規制機構對互聯網文化內容具有最高的判斷和決策權力，互聯網文化企業特別是平臺性企業具有對互聯網文化內容處置執行的權力。但是，從復雜的適應性系統角度來看，應該創造一定的條件和機制，下放和保障多元主體更多的對系統秩序裁定和處理的權力，發揮和培育其自治積極性，并參與到系統的有序化過程中。一是互聯網文化企業和協會組織的自治能力。改變其在互聯網文化內容規制過程中的從屬角色，以及單純的委托代理關系，更大程度地激發企業和協會組織對互聯網文化生態系統秩序維護的意愿，將此作為它們的文化價值追求和體現。二是用戶的自治能力。利用用戶社群集聚的作用，發揮特定互聯網社群和社區的組織作用，往往是符合動態的、適應性的復雜系統自組織有序化的發展需求。例如，維基百科、微博用戶社區等，當用戶認同系統內特定的價值目標和行為準則時，就會主動參與到系統的有序演化中去。因此，對用戶自治能力，特別是不同網絡社群和社區的自治能力，加以組織、引導和維護，對逐步構建整個互聯網文化生態系統相互認同的價值觀，推動復雜系統有序演化將會發揮重要作用。

綜上所述，在互聯網文化內容規制過程中需要轉變傳統的規制思維，改變傳統技術邏輯和產業形態下的政府規制框架、規制機構以及規制方式。更加關注和研究在互聯網技術邏輯下，產業形態、組織方式、傳受關系等新的發展特性。在明確政府規制基本思路和原則的基礎上，探索構建橫向分層的規制總體框架、建立獨立融合的規制機構。同時，充分發揮各主體自治能力，形成復雜的互聯網文化生態系統的適應性規制舉措。

致謝：感謝北京市社會科學院青年項目“我國互聯網文化內容政府規制優化研究”(2021B6479)的資助。