尺度重組視角下我國海外園區空間治理體系重構研究*

馬學廣 鹿 宇

(1.中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100；2.青島市城市規劃設計研究院 青島市國土空間規劃智能仿真工程研究中心，山東 青島 266071)

20世紀70年代以來，全球化進程不斷推進，伴隨著生產組織方式的變革以及資本、技術與權力的快速轉移，使得區域成為重要的國家生產空間，引發國家對跨區域層面的相關發展策略的重視與引導，在國家與區域之間開展治理互動。其中，以政府和企業為主要行為主體，以跨國產業合作為主要內容，具有“飛地式”異質嵌入區位屬性的產業園區逐漸演化為兼顧經濟發展和實現全球治理雙重屬性的空間載體。中國將“飛地式”產業園區空間載體形式轉化為以企業為主體，以商業運作為基礎，以雙方合作共贏為根本的境外經貿合作區的實體組織形式，成為中國連通世界經濟的重要手段。近年來，我國積極參與到海外園區的發展建設中，以2006年國家商務部發布的《境外中國經濟貿易合作區的基本要求和申辦程序》扶持企業到境外建廠設園為標志，2013年國家財政部和商務部制定的《境外經濟貿易合作區確認考核和年度考核管理辦法》和2016年國家工業和信息化部等五部委下發的《關于深入推進新型工業化產業示范基地建設的指導意見》為主要政策支持文本，鼓勵示范基地以“一帶一路”沿線國家、境外產業園區為重點，加強國際合作園區的開發與建設。

作為承接國家或地區間產業轉移和實現生產要素全球性流動的重要空間載體與完善全球治理的重要探索平臺，海外園區正逐漸成為全球網絡中重要的空間治理單元。鑒于當前海外園區的發展，特別是我國海外園區在其建設及其治理過程中存在諸多問題。因此，學者就海外園區的空間治理體系也展開了相應的討論，主要表現在海外園區現有空間治理體系的組織架構和海外園區空間治理體系的建構兩個方面。就海外園區空間治理體系的組織架構而言，主要包括主管與管理模式、投資方與建設方共管，以及政府聯動與市場建設相結合等三種組織架構類型。[1][2][3][4]就海外園區空間治理體系的建構而言，學者分別從海外園區高尺度總攬治理、多尺度治理兩個方面進行了論述。[5][6][7][8](P48-50)[9][10]綜上可以發現，我國對海外園區在空間治理層面的研究處于起步階段，研究涉及層面較窄，未涉及多尺度尤其是未能在全球尺度重組和空間重構背景下建立起從園區自身尺度到國家宏觀尺度的立體化空間治理體系。因此，本文將基于空間視角，以尺度重組作為重要的分析工具，以尺度分析法作為主要的研究方法，通過TPSN模型重構我國海外園區空間治理體系框架，進而結合領域、地方、尺度與網絡等多重社會空間維度對我國海外園區空間治理進行分析并提出相應優化路徑。

一、我國現行的海外園區空間治理體系及其問題

隨著“一帶一路”倡議的提出，我國海外園區進入新的發展階段，相繼建立了自下而上高尺度支持性、自上而下高尺度總攬性和低尺度支持性三種園區空間治理體系，成為海外園區建設和運行的重要保障，但同時也面臨著諸多問題。

(一)自下而上的高尺度支持性空間治理體系

全球化進程推動了企業自發到境外投資建園的步伐，這種經濟行為受到了中央政府與省級政府等高尺度行動者們的支持，形成了以企業為主導、政府支持下的自下而上的高尺度支持性的海外園區空間治理體系。一方面，外方政府作為產業輸入國需要提供優惠政策鼓勵企業投資設廠建園，中方政府作為產業輸出國也需要以企業為載體推動要素輸出；另一方面，外方政府以減少審批程序并提供良好基礎設施吸引更多企業入駐，中方政府也為企業在海外設廠建園提供政策與法律援助。該體系常見于我國海外園區的空間治理中，最具代表性的為埃塞俄比亞東方工業園，其積極謀求政府行動者的支持，在中埃兩國均進入了國家重點計劃，進而在規劃建設、投融資、制度保障方面獲得了來自高尺度行動者的支持，建立了自下而上的高尺度支持性空間治理體系，但由于在這種海外園區空間治理體系中，外方政府更具話語權，因此，海外園區的建設發展處于較為被動的地位。

(二)自上而下的高尺度總攬性空間治理體系

由中央或省級政府等高尺度行動者發起，對通過確認考核的國家或省級海外園區提供“差別化”制度供給，形成了優先于其他海外園區在政策、資金與權力等資源保障下的自上而下的高尺度總攬性空間治理體系。在這種園區的空間治理體系中，合作對象與空間選址由高尺度行動者決定，企業依據相關要求參與到海外園區的建設與運營中，但其自身意愿以及交流互動有限，在該治理體系中的多尺度行動者積極性調動不夠充分，往往依靠高尺度行動者強制執行，因此園區建設合作對象多為國有企業而非民營企業。但另一方面，自上而下的高尺度總攬性空間治理體系通過雙方簽訂合作協議的方式建立高級別協調機構，為企業實質性參與海外園區的空間治理提供一定保障，增強了企業話語權，例如，中國—白俄羅斯工業園是由兩國元首親自倡導，兩國中央政府大力支持推動的重點項目，中白兩國共同組建的最高協調機構推進園區的發展，由白俄羅斯總統通過國家立法來精簡管理機構、劃定園區邊界、提供政策支持，形成了高尺度總攬性的組織架構。

(三)低尺度支持下園區領域化空間治理體系

低尺度行動者也積極參與到我國海外園區的空間治理之中，這類海外園區以自身的領域化為主，受到飛出地與飛入地等低尺度政府的雙向管轄，建立了低尺度政府支持下的園區空間治理體系。在該類園區空間治理體系下，并未有多元主體參與，且缺少來自各層級尺度政府的深度參與，因此海外建園企業多為基于經濟利益走出去的民營企業，在園區內實行領域化治理。例如，馬來西亞北方農漁業產業園是由民營企業主導，中外雙方低尺度行動者共同推動的合作項目，青島市與馬來西亞相關部門為園區建設與生產提供了諸多政策保障，形成了低尺度支持下園區領域化空間治理體系。但該種空間治理體系缺少來自飛出地的政策保障，不具備充分的穩定性，對于園區內出現的問題主要依靠市場力量進行解決，一旦問題無法解決或是建園企業自身出現經營問題，園區極易出現停擺現象；同時，海外園區直接受飛入地地方政府的管轄，由于企業與政府間的不對等關系，因此在政策溝通、園區服務等方面極易面臨飛入地地方政府的刁難，從而使得園區發展受阻。

(四)我國現行海外園區空間治理體系存在的主要問題

盡管我國建立了三種海外園區空間治理體系，在多方參與與協同治理下取得了良好的園區發展成效，但同時也面臨著諸多問題，成為我國海外園區進一步發展的阻礙。首先，缺乏來自高尺度的頂層設計。主要表現在低尺度行動者鼓勵建設的海外園區往往得不到高尺度行動者的支持而陷入領域化發展中；當前海外園區產業混雜、扎堆布局等問題較為突出。其次，缺乏穩定的空間治理體系。在當前我國海外園區空間治理體系中，海外園區由于受外方政府直接管理，因而面臨政治風險、經濟風險、社會與文化風險等多重風險，致使海外園區的空間治理體系缺乏穩定性。再次，園區空間規劃與實踐脫節。主要表現在：海外園區所在國政府部門實際治理能力有限，因而一些規劃設計的方案不能有效執行；大多數的海外園區尚未形成成熟的運營模式和長遠規劃，導致海外園區產業難以有效集聚以及園區產業定位出現前后偏差；海外園區通常構筑高大圍墻以規避安全威脅，距離城區較遠，“孤島式”發展現象嚴重。[12]最后，面臨較大的投資與融資壓力。在自上而下的高尺度總攬性空間治理體系的海外園區建設中，多出現援建形式，因此依賴國家政府投資，缺少市場化力量的參與；而在以自下而上的高尺度支持性空間治理體系與低尺度支持下園區領域化空間治理體系為主的海外園區建設中，通常市場化力量參與較多，卻由于投資金額大、建設周期長、缺少高尺度行動者支持，極易遭受經濟風險。

二、基于TPSN模型的我國海外園區空間治理體系框架重構

海外園區成為行動者參與全球性尺度重組過程的重要空間選擇，并表現出領域(Territory)、地方(Place)、尺度(Scale)、網絡(Network)等多維社會空間關系的互動，以此揭示資本和權力在海外園區發展中的運作。基于目前我國海外園區空間治理體系中存在的問題，本文將通過TPSN模型重構我國海外園區空間治理體系框架。

(一)TPSN模型與海外園區

Jessop等學者通過探討領域、地方、尺度、網絡等多個維度社會空間關系在全球化背景下的相互作用，形成了TPSN模型，[13]為尺度重組分析提供了多維視角，并對理解社會空間建構的作用過程具有較大借鑒意義。由于生產要素的全球流動與國家空間政策的調整，各級政府、企業等行動者根據各自的利益，為推動區域協調、自身發展而通過政府、企業，乃至政府與企業合作的方式，對特定社會空間進行再塑造，[14]主要表現為合作區的建立，如海外園區的建設。由此可見，海外園區的建立存在著多維社會空間維度的互動，包括領域、地方、尺度、網絡，這對于理解海外園區在全球化進程中的運行與治理具有重要的意義。

“領域”主要指實體的自然地理或行政管轄空間，[15]其內外具有明顯的差異性。[16]不過，領域的本質內涵在于個人、群體或機構對有界空間的占有，[17]因而它是包含社會關系在內的有界空間，體現在社會建構過程中即為“領域化”(Territorialisation)，“將某些現象或實體同有意義的有界空間連接起來”的過程。[18]而由于在全球地方化過程中，生產要素突破了既有空間邊界，使得原有領域與特定社會關系割裂產生新的領域，這一過程即被視為“去領域化”(Derritorialisation)和“再領域化”( Reterritorialisation)。具體而言，在社會建構過程中，雖然行政邊界或地理界限變得模糊甚至消亡，但是新的政治、經濟、文化，乃至社會空間重新出現，海外園區就是在領域化與再領域化過程中的產物，其中包括資本的再領域化與權力的再領域化(見圖1)。

圖1 在海外園區的建設中資本與權力的再領域化

圖2 在海外園區的治理中地方的表現

“地方”與領域相類似，同樣可以是由自然資源、文化實踐、經濟和政治體系所構成的綜合體，[19]強調地區間差異性和對特定空間的根植性，同時也關注對空間的控制和占有，它和領域可相互轉化。[20]“地方”在海外園區的空間治理中(見圖2)，一方面可視為海外園區飛入城市，表現為飛入城市與海外園區的產城融合，另一方面也可視作海外園區飛出城市，表現為對海外園區的政策支持，以及與海外園區飛入城市間的互動。

“尺度”作為“在地理整體的建構和動態變化中的一個因素，不僅僅作為地理聯系的產物”，[21]指的是大小不同的有界空間(如地方、區域、國家和全球)的嵌套層次結構。[22]伴隨著全球重構和空間生產理論的興起，學者們認識到了尺度的社會建構以及政治建構，從而提出了尺度化、尺度重組、尺度政治、尺度跳躍等概念，以此進行全球地方化和區域重構等研究。“尺度”主要表現為海外園區空間治理權力關系的尺度遷移，成為我國海外園區空間治理體系的重要維度。

“網絡”主要源于生產要素流動所產生的功能性聯系網絡以及行動者互動形成的行動者網絡，其同尺度相互建構，既存在橫向尺度關系，也存在縱向尺度關系，[23]這也就意味著網絡不同于地方、領域等社會空間維度的固定性，更強調流動性，[24]從而使得地方、領域在不同尺度之間串聯。在海外園區空間治理體系中，一方面體現為海外園區合作聯系網絡，另一方面表現為參與海外園區空間治理的不同尺度行動者網絡。

圖3 海外園區空間治理體系構成

(二)重構我國海外園區空間治理體系框架

可將我國海外園區空間治理體系的主要內容組合為涵蓋運營與管理乃至頂層設計的制度架構，包括由土地、資源、勞動力、產業結構、選址、建設、規劃要素、空間要素所組成的空間規劃體系，由資金、資源等經濟要素和財稅構成的投融資體系，由合作協議、風險防控、績效考核、財稅資金供給所構成的保障體系(見圖3)。鑒于海外園區空間治理體系仍然存在的諸多問題，如運營管理分治、參與主體單一、產業結構偏低、投融資困難、保障力度不夠等，因此結合TPSN模型對我國海外園區空間治理體系進行進一步細化與建構。

圖4 基于TPSN模型的海外園區空間治理體系構成

海外園區作為社會建構及資本領域化過程中的產物，在尺度層面：高尺度行動者進行制度設計與組織安排，通過宏觀規劃、風險防控、績效考核來發揮海外園區作為我國“一帶一路”建設平臺的作用；低尺度行動者為海外園區的建設以及運營提供行動支持，從而融入高尺度行動者的發展策略中；園區自身尺度需要發揮自主性并積極參與到園區的建設中，并與高(低)尺度行動者開展良性互動，構成縱向層級的行動者網絡體系。領域與地方在一定程度上可以相互替代，在資本領域化與再領域化之中，積極構建海外園區的投融資體系，一方面表現為就園區建設、產業發展、招商引資以及市場化運營實現自主融資，另一方面表現為與地方開展互動，尋求飛入地城市資金支持，構成園區與飛入城市的產城融合，以破解“孤島”現象。就網絡而言，形成以海外園區為節點的全球空間聯系網絡，以高尺度行動者的宏觀規劃來調整海外園區的戰略布局與產業優化；同時，作為行動者網絡，各尺度行動者通過友好合作建構海外園區合作框架，通過中外協同共治為海外園區發展提供保障。因此，以領域、地方、尺度、網絡為視角，結合園區發展實踐，將海外園區的空間治理細化為制度設計、組織體系、規劃體系、投融資體系、保障體系的重構(見圖4)。制度設計總覽全局，制定頂層設計統籌海外園區的發展方向；組織體系、規劃體系和投融資體系分別負責海外園區的運營管理、空間布局和園區融資，是制度設計的具體化；保障體系主要對海外園區進行風險評估，搭建政府合作平臺，為制度設計及其具體化提供重要保障。

三、重構我國海外園區空間治理體系

在尺度重組過程中，領域與地方互為補充，行動者網絡協同互動，領域、地方、尺度與網絡等多維社會空間關系相互作用，為海外園區空間治理體系在制度設計、組織體系、規劃體系、投融資體系與保障體系重構提供了新的視角。

(一)重構我國海外園區空間治理體系的制度設計

我國海外園區已經成為融入全球化的重要空間選擇，因此海外園區空間治理體系的制度設計應當依托人類命運共同體進行構建，突出制度設計的高尺度權威性。

圖5 海外園區空間治理體系頂層設計

1、強化頂層設計

從國家尺度進行海外園區發展的頂層設計，統籌安排海外園區的布局、治理與保障，使其具有制度設計的權威性(見圖5)。[8](P117)頂層設計策略的制定：一是應圍繞“一帶一路”倡議總體要求，整合優化現有推動海外園區建設的政策條例，從國家尺度上通過法律條例的形式推進高水平海外園區建設的行動方案，主要包括海外園區實施指導方案、投融資審批、財稅補貼等相關配套政策；二是應結合現有海外園區發展水平，飛入國當地經濟、社會發展水平、文化背景與政治局勢，以及推動海外園區發展的相關政策等科學制定高水平海外園區評價體系，實現差異化支持；[25]三是高尺度行動者之間可通過超國家尺度聯盟的構建，著眼于增強與海外園區飛入國的優勢互補，對海外園區的建設規劃制定統一標準，對海外園區產業結構優化布局，為海外園區經營管理謀劃協同共治。

2、重構海外園區管理體系

管理體系一般包含管理、運營以及兩者間關系，但由于海外園區屬于飛地經濟，管理與運營實行中外分治，同時海外園區發展秉持市場化運作，因此管理與運營間并不存在政企不分現象，其重點環節在于國內管理機構的建設。當前而言，各尺度主管部門對海外園區更多的是通過績效考核予以財稅支持，兩者間聯系較為松散，此外，海外園區的建設一般是規劃先行，政策滯后，因此各尺度主管部門對海外園區建設運營中遇到的問題難以及時解決?；诖?，有必要設立單獨的高尺度海外園區管理機構，對海外園區的戰略邊界、組織邊界、盈利邊界，以及分配邊界實行統一量化管理，尤其是將涉及海外園區發展的相關部門的管理權限統一整合進入管理機構，積極對接海外園區飛入國主管部門，主動普查海外園區實際運行情況，嚴格把控海外園區建設企業的資質，監督管理海外園區發展情況，科學制定決策，及時解決海外園區發展中存在的問題。

(二)重構我國海外園區空間治理的組織體系

成熟的空間治理應當適時調整組織體系，對不適應治理需求的組織體系進行矯正和糾偏，[26]同時，空間治理能力的提升也需要有完備的組織體系的保證，因此，海外園區空間治理的組織體系重構是海外園區空間治理體系重構的重點。

1、尺度下移的園區自主治理

在海外園區自上而下的高尺度總攬性空間治理體系中，一般由合作雙方高尺度行動者將園區的合作模式、建設方式、空間規劃、產業結構、招商引資、園區管理等各方面通過合作協議、政策法規等形式予以確定，特別是在園區管理中，由外方政府指定管委會負責人對園區負責，中方政府予以政策支持與協調；在海外園區自下而上的高尺度支持性空間治理體系或是低尺度支持下園區領域化空間治理體系中，一般由企業自發到海外建園，并對園區進行運營管理，但由于企業與外方政府的不對等關系，園區在實際運行中也無法有效運轉。因此，必須賦予園區自主性，通過雙方高尺度行動者協商合作，將部分權力下移至園區，給予建園企業在實際運行中對產業發展、招商引資等工作按照市場規則獨立推進的權力。

2、尺度上移的政府宏觀指導

由于部分海外園區是自發或低尺度行動者支持建設而成，缺乏高尺度行動者的宏觀指導，企業僅憑市場化原則運作，出現了扎堆競爭、產業結構低下、面臨“市場失靈”等問題。[27]因此高尺度行動者需要拓寬海外園區尺度上移的渠道，除國家尺度外，完善省級、地市級尺度政府對海外園區布局、雙方政府間協調的工作機制。一方面，在企業出海建園之初，對企業資質、產業發展等進行審核，推動優質企業優勢產業出海服務；另一方面，對已建、在建的海外園區，提供法律援助、財稅幫扶，同時積極對接外方政府協商支持企業建園，從而更好地指導海外園區的建設與運行。

3、多元主體的多尺度網絡參與

由于權力的尺度遷移、資本的領域化與再領域化，海外園區的土地要素、規劃管理乃至制度設計重構，企業因追逐利益和政府因擴大管理權限導致多元主體功能溢出。因此，在我國海外園區空間治理的組織體系中，要推動多尺度行動者網絡形成。[28]應當建立多尺度網絡架構，由中方企業獨資或與外方企業合資建設運營園區，以飛入地政府組建管委會直接管理園區相關事務，同時，雙方省級、國家尺度政府行動者以達成合作協議、建立友好關系的方式，建立最高層級管理機構協調園區雙方合作事務。此外，由于中外雙方的政策法規差異、文化形態差異，相關規劃建設標準不一，以及在建設中企業資金缺口等問題，也需要融入第三方機構的參與，為雙方實際負責主體提供法律、規劃、建設和資金支持(見圖6)。因此，構建由飛出地各尺度政府、飛入地各尺度政府，以及第三方機構等多元主體參與的行動者網絡，實現對海外園區組織體系的動態治理。

圖6 海外園區空間治理的組織體系

(三)重構我國海外園區空間治理的投融資體系

在當前我國海外園區空間治理投融資體系下，仍存在融資困難、投資風險大收益小等問題，導致海外園區建設無法有效展開，因此需要進一步完善投融資體系，確保海外園區的建設與運營。

1、投融資體系與領域、地方、尺度、網絡

在領域層面，我國海外園區跨越多尺度政區管理邊界，積極謀求各級政府的資金支持；在尺度層面，建立行動者網絡，地方政府行動者積極推動海外園區獲得高尺度行動者的資金支持與政策貸款，確保海外園區有效開展建設與運營，園區自身也積極謀求與金融機構、專項基金的支持，建立內外聯通的投融資網絡體系。[8](P132-134)但隨著資本的領域化與再領域化，以及與海外園區飛入地城市的互動，要切實結合飛入地的文化形態、宗教信仰與文化傳統推動產城互動，并進而對金融服務本地化提出更高要求，同時隨著流動網絡的顯現，需要加強人民幣國際化支付能力建設，以此解決海外園區在國際貨幣兌換中因匯率變動、換匯困難所造成的經濟損失(見圖7)。

圖7 海外園區空間治理的投融資體系與領域、地方、尺度、網絡

2、調整政府與市場的關系

在海外園區建設及運營過程中，政府部門尤其是飛入地政府功能溢出現象嚴重，而伴隨著資本與市場的擴張，企業逐利行為趨于顯著，并且形成的極不對等的政企關系嚴重影響著海外園區的健康發展，因此有必要調整政府與市場的關系，充分貫徹政府支持、企業主導、市場化運作的模式，確保海外園區的發展。因此，通過政府部門與政策性金融機構的參與，簡化服務流程，為海外園區的建設提供優惠的存貸款利率以及信用保險政策等支持；爭取境內外專項基金，為企業建設海外園區提供投融資服務；支持海外園區爭創國家“一帶一路”重點項目，實現高尺度的資金政策支持。[29]此外，在企業投資建設海外園區的國家中，也存在相關法律不健全、腐敗、商業違約等現象，因此國內政府也應當為園區建設的企業提供海外國家投資風險、投資政策的解讀，更好地支持企業出海建園。

3、提供本地化金融服務的支持

海外園區在資本的領域化與再領域化過程中以“飛地”形式嵌入地方，發揮生產要素流動的載體作用，因此離不開飛入地的支持。體現在海外園區空間治理的投融資體系中，即應發揮金融本地化的作用：一是積極尋求飛入地各級政府的金融支持；二是與飛入地地方金融機構、商會等達成合作協議以獲取大額低息貸款，并引入金融機構的入駐；三是以成立中外合資開發公司的形式，引入飛入地地方企業的資金注入；四是與飛入地地方政府合作，積極招商引資，吸引來自更多地方乃至國家的優質企業入駐；五是直接成立園區投資專項基金，通過投資飛入地地方股票、期貨市場，乃至其他市場項目獲取收益，嘗試以股權、土地、礦產開采權等多種形式進行融資抵押；[30]六是將飛入地文化傳統、宗教信仰等根植性文化與金融服務體系相對接，實現飛地雙方在文化與經濟領域的共融式發展，避免因文化差異導致投融資金出現困難。

4、推動人民幣國際化

隨著我國“一帶一路”倡議的提出，人民幣國際化已經成為“一帶一路”建設的一大助力，為解決海外園區企業在投融資中遇到的國際貨幣兌換、匯率換算等困難提供了新的方向。因此，在人民幣國際化的趨勢下，通過我國高尺度行動者、國內金融機構與海外園區飛入國的合作，建立人民幣跨境支付系統，推動雙方貨幣直接換算，乃至進一步發展人民幣離岸市場，在園區駐地設立中資銀行分支機構等措施，以此謀求海外園區投資貿易中使用人民幣結算，從而緩解海外園區投融資壓力。

(四)重構我國海外園區空間治理的規劃體系

空間規劃作為空間治理體系中的核心，但在海外園區空間治理體系中尚未建立起頂層規劃安排，致使園區扎堆布局，同時，海外園區以資源獲取為主要內容，忽視了環境問題以及與飛入地城市的互動。因此，有必要完善我國海外園區空間治理中的規劃體系。

圖8 海外園區空間治理的規劃體系與領域、地方、尺度、網絡

1、規劃體系與領域、地方、尺度、網絡

基于領域、地方、尺度與網絡等多維社會空間關系對我國海外園區空間治理中的規劃體系進行重構(見圖8)。就尺度而言，我國海外園區規劃主要包括國家尺度的頂層規劃以及園區尺度的自身規劃。由于資本的領域化與再領域化，以及生產要素的流動，海外園區成為經濟全球化中突破政區界限承接產業轉移、資本流動的重要節點，因而需要從國家層面對海外園區的空間總體布局作出戰略性空間選擇，根據產業結構升級與發展需求，以海外園區為平臺推動優勢產業出海服務，在園區尺度上，應當以國家尺度的相關規劃為指引，做好園區間的互動交流，積極開展與飛入地地方城市的產城融合，特別是對飛入地地方的環境保護。

2、建立頂層規劃

制定統一協調的空間規劃標準是解決海外園區雜亂無序的前提條件。一是可以參考中國境內國際合作園區的發展經驗制定規劃；二是應當依托當前“一帶一路”建設，與超國家尺度聯盟協調，積極推動海外園區規劃建設標準，實現國內與國際對接；三是充分考慮海外園區飛入國實際情況，分國別、分區域、因地制宜地考慮標準的制定。此外，在海外園區布局中，應當考慮“一帶一路”倡議，根據地緣政治格局，以戰略支點建設為目的，對海外園區布局進行戰略規劃；在海外園區產業發展方面，積極推動優勢產業的輸出，通過“兩地雙園”建設，吸引外方高端產業的輸入，同時避免相同產業型海外園區扎堆競爭。

3、體現規劃生態性

我國央企或地方國企建設的海外園區在規劃中能夠體現生態性，注重對園區所在地環境的保護，這是由于中外雙方高尺度行動者預先協調，且主導企業資金雄厚，建設中更多的是援助建設。但以民營企業為主導建設的海外園區以營利為目的，多布局于自然資源豐富的地域，實行粗放式規劃建設與過度開發利用的方式，對當地生態環境造成了一定影響。因此，在海外園區空間規劃中應當體現生態性，同時，高尺度行動者扶持生態環保型海外園區的建設，并對民營企業在績效考核中引入生態環保標準，對符合標準的海外園區適當予以資金支持。

4、推動產城融合

我國海外園區多布局在鄰近交通要道，位于外方首都或大城市附近，以打造大城市衛星城為目標，如中國—白俄羅斯工業園鄰近白俄羅斯首都，未來將打造首都的衛星城。但當前在我國海外園區建設中，由于對當地風俗習慣、文化傳統、法律規范的不熟悉，以及當地社會較為動蕩，因而在規劃中多與當地社會相離，形成“孤島式”發展困局，背離了領域化與再領域化的趨勢，地方根植性弱，產生社會效益較小，同時由于缺乏與當地交流，在園區建設中易因溝通不足而停滯。因此，必須強調海外園區的本地化建設，積極承擔飛入地社會責任，營造良好的文化氛圍與功能配置，推動海外園區與地方城市的產城融合，促進海外園區與地方社會的互動與融合。[31]

(五)重構我國海外園區空間治理的保障體系

我國海外園區的發展離不開各項保障措施的供給，但并非所有海外園區都能得到來自省級、中央政府等高尺度行動者的保障性措施，因此有必要對我國海外園區空間治理的保障體系進行重構。

1、保障體系與領域、地方、尺度、網絡

根據領域、地方、尺度與網絡等多重社會空間關系重構我國海外園區空間治理的保障體系(見圖9)。就尺度而言，保障體系的重構離不開中外雙方各級政府的合作，基于省級、中央政府等高尺度行動者建立合作協議，簽訂海外園區備忘錄，為園區建設提供制度保障，通過地方政府間友好城市締結，為海外園區發展提供優良環境，推動海外園區建設納入高尺度行動者發展戰略，架構起我國海外園區空間治理保障體系中的行動者網絡。就領域自身而言，海外園區應建立公共宣傳平臺，及時向社會公開自身發展情況；就領域、地方與尺度關系而言，飛出地指向高尺度行動者對海外園區的監督考核，建立海外園區發展數據庫并向社會公示，接受社會公眾監督，飛入地則指向海外園區對地方的風險評估。

2、外部風險評估的常態化

海外園區空間治理體系面臨來自政治、經濟、社會等多重風險，因此我國各級尺度政府行動者應當對海外投資風險、安全風險等進行常態化評估，并及時公開評估結果，以此在企業出海建設園區前、建設中、運營中提供安全指南，在園區遇到風險時能夠及時提供相關保障。同時，由國內高尺度行動者聯合金融機構、商業性保險機構，乃至與飛入地各級尺度行動者共同建立海外園區風險基金，維持海外園區的正常運營，減少因風險帶來的經濟損失。此外，園區自身也應當加強園區間互動，或者通過企業集群式的海外園區建設方式，加強園區間合作交流，共同抵御外部風險。

圖9 海外園區空間治理的保障體系與領域、地方、尺度、網絡

3、搭建政府間友好合作平臺

在海外園區建設運行初始，由于跨越不同尺度的管理邊界和政區邊界，導致中外雙方各級尺度政府行動者之間缺少交流互動，使得企業在海外園區建設中沒有制度保障。因此，一方面，省級、國家尺度政府行動者可以通過雙方簽署政府間合作協議、工作備忘錄等形式，建立海外園區政府間磋商機制，成立高尺度行動者參與的協調機構，共同解決海外園區的重大問題，尤其是關系到海外園區運營過程中出現的行為管理邊界問題，同時成立海外園區聯合辦公室作為海外園區的辦事機構，協調處理海外園區日常事務和具體問題。[32]另一方面，地方尺度政府間可以通過締結友好城市的方式，以產業合作為主要內容，在雙方共同規劃建設園區與良性互動中推動海外園區的有效運轉。

4、園區監督考核與數據公開

監督考核是海外園區空間治理保障體系的重點，督促海外園區合理規劃空間，積極招商引資，推動產業發展以實現有效運作。[33]首先，我國應當建立多尺度聯動監督考核，擴大考核范圍；其次，海外園區考核標準應當適時調整，自我國商務部與財政部在2013年出臺考核管理辦法后一直沿用至今，因此有必要加強對海外園區的研究，定期對考核標準進行調整；最后，當前國家尺度與省級尺度海外園區考核結果、海外園區相關發展數據并未向社會公示，諸多園區自身也未建立公共宣傳平臺，[30]因此有必要建立海外園區大數據庫，及時向社會公開海外園區相關數據。

四、結論

海外園區作為全球性尺度重組過程的產物，存在著領域、地方、尺度與網絡等多維社會空間關系的相互作用，為應對當前海外園區空間治理體系的不足，在海外園區空間治理體系重構中，要充分發揮多尺度互動、領域與地方互為補充、行動者網絡的協同保障等多方面、多層次的協同作用。因此，我國海外園區空間治理體系應當從國家尺度進行海外園區發展的頂層設計，構建獨立的高尺度海外園區管理機構，統籌安排海外園區的布局、治理、保障與差別化支持，從而突出制度設計的權威性；以園區自主、高尺度宏觀指導、市場化運作、本地化經營為內容，構建多元主體的多尺度參與網絡，保證園區有效運轉；以高尺度頂層規劃統籌安排園區網絡與優化產業空間配置，并指引園區尺度生態規劃與產城融合，確保海外園區發展更具政治、經濟、社會效益；以政府間友好合作平臺建設、風險常態化評估、監督考核多尺度聯動、考核標準適時調整，以及園區大數據建設保障海外園區建設與發展。盡管本文基于尺度重組視角對現有海外園區空間治理體系類型進行劃分并發現其中的不足，重構了我國海外園區空間治理體系，但也存在一定的不足，因此未來研究中可通過實地調研與數據挖掘分區域、分洲際量化評估現有海外園區空間治理體系效果，從而更有針對性地完善我國海外園區空間治理體系。