突破科層制:基于“政府即平臺”的政府組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型探索

彭慧潔

摘 要：科層制是20世紀以來世界各國政府普遍采用的組織結(jié)構(gòu)，在提高行政效率與貫徹政策執(zhí)行方面取得了巨大成功。但科層制本身并不是一種完美的制度，科層制的結(jié)構(gòu)化與理性化面對信息化的社會發(fā)展與異質(zhì)化的社會需求時顯得無所適從。在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，中國政府在實踐中探索出了“平臺式組織”——全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺的組織變革新模式。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下，“平臺式組織”在超越科層制的束縛、實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、增強政府治理能力方面有其獨特優(yōu)勢。本文以中國科層制政府的組織轉(zhuǎn)型為論述起點，以新公共管理理論為分析框架，探索“平臺式組織”如何突破科層制，實現(xiàn)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展。

關(guān)鍵詞：科層制;平臺式組織;政府組織轉(zhuǎn)型;社會需求

0 引言

自20世紀90年代以來，組織學(xué)界一直致力于解決一個重要問題，即高度穩(wěn)定的科層制組織無法適應(yīng)復(fù)雜多變的外部環(huán)境和及時回應(yīng)公眾需求的問題。而如何改革政府科層制結(jié)構(gòu)使其能夠有效回應(yīng)多樣性的社會需求成為社會關(guān)注和政府改革的聚焦點。

黨的十九大以來，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為深化政府部門改革的核心議題，而實現(xiàn)治理能力和體系的現(xiàn)代化首先就是深化政府改革——突破科層制結(jié)構(gòu)束縛。隨著中國政府組織變革和政務(wù)實踐的不斷發(fā)展，一種新型的互動方式——“平臺式組織”脫穎而出，為重塑政府組織結(jié)構(gòu)開拓了新渠道。本文將以新公共管理理論為分析起點，探索政府向平臺式組織轉(zhuǎn)型中如何實現(xiàn)對傳統(tǒng)科層制的困境與突破。

1 解局：新公共管理理論下的“平臺式組織”何以可能

在科層制對復(fù)雜社會變化回應(yīng)無力現(xiàn)實情況之下，基于“政府即平臺”理念的政府組織架構(gòu)變革開始成為突破科層制弊端的重要舉措。Tim OReilly最早提出了“政府作為平臺”（Government as a platform ： GAPP）的觀點。該理論將政府本身視為一個平臺，共享的軟件、數(shù)據(jù)和服務(wù)使政府部門之間進行協(xié)調(diào)，并向傳統(tǒng)上部下屬政府部門的公眾開放公共服務(wù)的生產(chǎn)。

新公共管理理論強調(diào)從行政管理到公共管理的轉(zhuǎn)型過渡，依托現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論，以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，以政府也是“經(jīng)濟人”的態(tài)度來重塑政府，將政府的職能定義為是“掌舵”而不是“劃槳”，借鑒企業(yè)與顧客的關(guān)系建設(shè)政府與公眾的新型互動模式。新公共管理理論在公民參與、合作生產(chǎn)、管理主義導(dǎo)向下 “像運營企業(yè)一樣運作政府”，運用市場機制解決科層制政府機構(gòu)膨脹、效率低下難題，增強政府對社會的回應(yīng)性。

1.1 平臺式組織的“有效回應(yīng)”

新公共管理理論將政府視為經(jīng)濟人，認為政府部門和私人企業(yè)同樣以追求自身目標效益最大化為目標。基于實現(xiàn)效率和利益最大化的邏輯，突破科層制發(fā)展“平臺式組織”要建立在重塑政府組織結(jié)構(gòu)并有效的執(zhí)行之上。傳統(tǒng)的科層制政府組織面臨的一個嚴重問題就是政府難以精準捕捉和及時回應(yīng)社會需求，存在制度上的回應(yīng)遲滯與無力。要打破這種回應(yīng)困境需要以效率最大化為導(dǎo)向，依托平臺式組織建設(shè)對政府服務(wù)職能進行動態(tài)分割。

進行模塊化分割的平臺組織建設(shè)以公眾需求為導(dǎo)向，以追求服務(wù)效率最大化為目標，將政務(wù)服務(wù)平臺拆解為相互分立的子模塊，讓民眾在政務(wù)平臺組織中獲取并組合所需服務(wù)，實現(xiàn)政府與民眾需求間的直接互動與靈活回應(yīng)。在此基礎(chǔ)之上，政府也能夠借助算法和大數(shù)據(jù)及時觀察、收集、分析用戶數(shù)據(jù)，將用戶辦理業(yè)務(wù)細化成小任務(wù)推送至數(shù)據(jù)共享平臺進行模塊化重組，極大程度上簡化和清晰化了用戶的業(yè)務(wù)要求，有利于政府組織對用戶所急、所需做出及時回應(yīng)。

1.2 平臺式組織的“有效識別”

新公共管理理論主張變革政府，鋒芒直指政府的科層制組織結(jié)構(gòu)，以建立“企業(yè)家政府”為變革目標以實現(xiàn)政府服務(wù)效率與效益的統(tǒng)一。而提高服務(wù)效率和效益的前提是快速識別、精準把握顧客需求。平臺式組織就是從社會需求的精準化識別出發(fā)，建立以用戶需求為中心的協(xié)同共享的平臺式組織。在平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上開放部門對話通道，讓信息在政府流動共享。由于部門對用戶信息的整體把握能夠保證對用戶業(yè)務(wù)處理的完整性，進而由相關(guān)負責部門實現(xiàn)對公眾需求的扁平化對接，通過“多對多”的互動模式而無需經(jīng)過鏈條式科層制傳遞通道，實現(xiàn)了對用戶需求的精準識別與精準回應(yīng)，搭建起部門之間的連心橋，打造一站式精準業(yè)務(wù)處理平臺。

1.3 平臺式組織的“有效開放”

新公共管理理論引入私營部門的管理思想，將政府和公眾間的關(guān)系類比為企業(yè)與顧客間的關(guān)系，把公眾作為行政部門的服務(wù)對象，以追求顧客滿意度為政府改善目標，著力打造“受顧客驅(qū)使的政府”。新公共管理理論下的平臺式組織建設(shè)就是轉(zhuǎn)變科層制以政府業(yè)務(wù)為中心的行政程序，強化用戶思維，由公眾被動接受固定的服務(wù)提供轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛑鲃舆x擇服務(wù)類型。這就要求平臺式組織建設(shè)過程中增強對用戶的開放性，將公眾需求以群眾的眼光和辦事人的視角來推進政府管理創(chuàng)新和政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化。

在平臺式組織建設(shè)過程中，通過動態(tài)的業(yè)務(wù)模塊連接，在部門與部門之間、政府與公眾之間進一步推進信息的公開與透明化，削弱政府與公眾間的信息不對稱，以開放性推平政府與社會間的權(quán)力壁壘，降低公眾參與社會服務(wù)的門檻。

2 實踐：全國一體化政務(wù)平臺建設(shè)的創(chuàng)新性探索

為進一步深化改革，落實“放管服”部署，加快推動實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)在全國范圍內(nèi)“一網(wǎng)辦通，異地可辦”的一體化平臺建設(shè)，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺已經(jīng)于2019年11月18日整體上線試運行。目前全國一體化平臺已聯(lián)通31個省（區(qū)、市）、40余個國務(wù)院政務(wù)服務(wù)平臺，接入地方部門300余萬項政務(wù)服務(wù)事項和一大批高頻熱點公共服務(wù)。依托全國一體化平臺，企業(yè)和群眾可以直接通達各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)，通過平臺式組織建設(shè)實現(xiàn)對等級隔離、區(qū)域分立的科層制政府的突破，以模塊化政務(wù)服務(wù)組合提供實現(xiàn)對社會需求的有效回應(yīng)、有效識別和有效開放。

2.1 以線上線下融合，增強“有效回應(yīng)”