新版俄羅斯北極政策：變化、原因及特點*

朱 燕 王樹春

(1.暨南大學 國際關系學院/華僑華人研究院，廣東 廣州510632；2.廣東外語外貿大學 國際關系學院，廣東 廣州510420)

2020年10月26日，俄羅斯總統普京批準了《2035年前俄羅斯聯邦北極地區發展和國家安全保障戰略》(以下稱“2035北極戰略”)，該戰略為執行2020年3月5日簽署的《2035年前俄羅斯聯邦在北極地區國家政策原則》(以下稱“2035北極原則”)而制定。“2035北極原則”和“2035北極戰略”生效后，此前簽署的同類文件(即“2020北極原則”和“2020北極戰略”)失效。(1)“2020北極原則”是對《2020年前及更長期內俄羅斯聯邦在北極地區國家政策原則》的簡稱，“2020北極戰略”是對《2020年前俄聯邦北極地區發展和國家安全保障戰略》的簡稱。以上兩個文件分別于2008年9月和2013年2月由俄總統簽署。為了表達方便，以下將“2035北極戰略”和“2035北極原則”統稱為新版北極政策，相應，“2020北極原則”和“2020北極戰略”統稱為舊版北極政策。新版俄北極政策重申了俄羅斯在北極地區的國家利益和政策目標，評估了俄北極地區社會經濟發展面臨的風險和威脅，明確了未來15年俄北極政策的主要任務和實施措施，規定了執行該政策的主要機制、實施步驟和績效鑒定指標。[1]以上框架和內容與舊版俄北極政策基本一致，體現了俄北極政策的連貫性和繼承性。但是受多種因素的影響，新版俄北極政策與舊版內容相比也出現了一些新變化。本文將著重解析新版俄北極政策中的變化及其產生的主要原因，并總結其特點。

需要說明的是，“2035北極戰略”是為了落實“2035北極原則”而制定，與此同理，“2020北極戰略”也是為了執行“2020北極原則”而制定。(2)為了更好地執行“2020北極原則”和“2020北極戰略”，俄政府于2014年簽署了《俄聯邦北極地區社會經濟發展國家綱要》(實施期限至2020年)，該綱要指出了各北極聯邦主體實施北極社會經濟政策的具體任務。2017年俄羅斯出臺了新版《俄聯邦北極地區社會經濟發展國家綱要》(實施期限至2025年)，該綱要提出了北極支撐區建設規劃，并指出了各北極聯邦主體建立支撐區的任務，增加了關于發展北方海航道和研發技術裝備的子綱要。2015年俄政府批準了《北方海航道綜合發展規劃》(實施期限至2030年)。因此，在分析新版俄北極政策中出現的變化時，“原則”與“戰略”兩個文件應該視為同一體系，否則容易引起誤判，如，“2020北極原則”沒有提及俄羅斯在北極地區面臨的風險和威脅，而“2035北極原則”對此進行了大量論述，但是不能因此認定這是俄羅斯北極政策的新變化。畢竟，“2020北極戰略”對該問題進行了詳細論述。“2035北極戰略”還要求俄政府在簽署該戰略后3個月內制定和批準落實該戰略和“2035北極原則”的統一行動規劃。(3)2020年12月，俄副總理特魯特涅夫宣布，俄遠東和北極發展部向俄政府提交了旨在執行“2035北極原則”和“2035北極戰略”的行動規劃草案，該草案的實施期限為2021-2024年。參見ЛенаБерезина.ВправительствовнесенановаягоспрограммаразвитияАрктической зоны.25.12.2020.https://rg.ru/2020/12/25/v-pravitelstvo-vnesena-novaia-gosprogramma-razvitiia-arkticheskoj-zony.html(訪問日期：2020年12月27日)。行動規劃與俄政府2019年12月簽署的《2035年前北方海航道基礎設施發展規劃》是新版北極文件的一部分，本文進行對比分析時，將考慮其內容。此外，本文在分析新舊兩版俄北極政策時，會結合相關政策實踐進行闡述，而非僅僅簡單地進行文本內容上的比較。

一、新版俄北極政策的主要變化及其特點

(一)將氣候變暖視為首要風險和威脅

舊版俄北極政策在列舉“影響俄北極地區社會經濟發展的關鍵因素”或“俄北極地區社會經濟發展現狀存在的風險和威脅”時，皆沒有提及氣候變暖這一因素。“2035北極戰略”則將“北極氣候劇烈變暖，速度是整個地球的2-2.5倍”視為俄北極地區發展和國家安全面臨的首要風險和威脅。

舊版俄北極政策對氣候變化負面影響的認識有很大局限性：涉及氣候變化對基礎設施的影響方面，僅限于初步評估；涉及氣候變化對生態的影響方面，聚焦海洋生物的多樣化；基本沒有涉及氣候變暖對陸地環境和公眾健康的負面影響，當然也無從談起相關措施。與舊版俄北極政策不同的是，“2035北極戰略”在繼承前者關注點的同時還指出，“氣候變化帶來新的經濟機會，也給經濟活動和環境帶來風險”，“氣候變化造成的負面生態后果可能給俄羅斯聯邦乃至整個世界的經濟體系、環境和安全帶來全球性風險”。“2035北極戰略”針對上述風險還提出了一系列應對舉措，包括：使北極地區的經濟和基礎設施適應氣候變化；建立靈活有效的信息系統，使當局和民眾及時了解與氣候變化相關的高危污染物和微生物的有害影響；消除氣候變化對經濟和人類其他活動對環境造成的不利影響以及給公共健康帶來的風險，研究和評估氣候變化對相關傳染病和寄生蟲病源頭與傳播途經的影響；開發和實施工程和技術解決方案，以確保基礎設施在氣候變暖影響下的可持續運轉。此外，“2035北極戰略”將“確保俄羅斯聯邦北極地區的人口和領土免受自然和人為緊急情況的主要任務”作為獨立標題予以突出，一一列舉了相關任務，其中，包括應對氣候變暖引起的緊急事態、火災等方面。

(二)加大對外部安全威脅和挑戰的關注

在評估俄羅斯實施北極戰略面臨的風險和威脅，新版俄北極政策的變化不僅在于其對氣候加劇變暖這一因素的定位和應對，還在于其首次直接指明了其他國際行為體對俄羅斯國家安全構成的威脅和挑戰。

“2035北極原則”集中列舉了俄羅斯在北極地區國家安全面臨的主要挑戰，這包括：(1)多個國家試圖修改有關北極經濟和其他活動的國際條約的基本規定，并建立國家法律規章制度，而不考慮現存的此類條約和區域合作機制；(2)關于北極海洋空間劃界的國際法不完善；(3)外國和(或)國際組織阻止俄聯邦在北極進行合法經濟活動或其他活動；(4)某些國家增加在北極的軍事存在，增加該地區沖突的可能性；(5)抹黑俄聯邦在北極的活動。“2035北極戰略”則兩次指出，北極地區發生沖突的可能性增大。2020年10月，梅德韋杰夫在俄聯邦安全委員會維護俄羅斯在北極地區的國家利益問題部門間委員會會議上指出，某些國家，尤其是包括美國在內的北約國家，正試圖堅決限制俄羅斯在北極的活動，其采取的方式多種多樣：從在俄羅斯邊界附近增加軍事活動到制裁施壓，這對俄羅斯國家安全構成了直接威脅。[2]可見，新版俄北極政策所指的安全威脅主要來自以美國為首的北約。當前俄北極軍事建設體現出對美戰略針對性：一方面，為了預防美國(北約)利用自身優勢對俄羅斯遠程打擊，加緊在俄北極地區廣布防空網；另一方面，對核潛艇進行更新換代，列裝“鋯石”“匕首”等高超音速導彈，添置作戰破冰船，保持對美國的不對稱優勢，維持戰略威懾。[3]

(三)北極資源開發方式的深刻變化

首先，對重點開發對象進行了調整。隨著俄羅斯傳統能源產地日益枯竭，尋求新產地成為當務之急。俄北極大陸架富含油氣資源，(4)“2035北極戰略”指出，俄北極大陸架擁有超過85.1萬億立方米可燃天然氣，173億噸石油(包括凝析油)，是發展俄羅斯聯邦礦產資源基地的戰略儲備。舊版俄北極政策將開發北極大陸架油氣資源視為最主要任務，試圖在2020年前“實現俄聯邦在開發北極大陸架礦產資源領域的競爭優勢”。[4]為此，俄羅斯積極吸引西方技術和資金，在2011—2013年相繼與英國石油、埃克森美孚、意大利埃尼及挪威國家石油等西方能源公司簽署北極大陸架勘探和開發協議。但近年俄羅斯改變了這一政策，將北極能源開采的主要區域轉向陸地，且以舉國之力優先開發液化天然氣(下稱LNG，主要位于亞馬爾半島和格達半島)。“2035北極戰略”還明確制定了北極LNG產量的具體指標，即在2018年生產860萬噸LNG的基礎上，2024年達到4300萬噸，2030年達到6400萬噸，2035年達到9100萬噸。除了LNG，儲量豐富的煤炭成為近年俄北極能源開發的重點對象。俄北極地區儲存7800億噸煤炭，占整個俄羅斯煤炭資源的一半，其中810億噸為焦煤。[5]舊版俄北極政策沒有涉及煤炭開發，但“2035北極戰略”對北極煤炭開發進行了詳細規劃，包括在科米共和國建立煤炭原料深加工和煤炭化工綜合體；在克拉斯諾亞爾斯克邊疆區建立以利用北方海航道為導向的西泰梅爾煤礦群；在楚科奇自治區開發白令煤礦原料中心。同時，“2035北極戰略”對開發有色金屬、貴金屬和稀土礦物提出了詳細的要求和規劃，列舉出各北極聯邦主體內的相關項目或礦產區，包括在新地群島上建立鉛鋅礦產資源中心；在科米共和國建立和發展縱向一體化的采礦冶金綜合體，用于加工匹熱娒礦床(Пижемскоеместорождение)的鈦礦石和石英砂；在楚科奇自治區開發拜姆金屬礦產中心(Баимскийминерально-сырьевойцентр)；在薩哈共和國開發世界上最大的稀土礦產地托姆托爾礦床(Томторское месторождение)。此外，“2035北極戰略”對北極建筑材料、森林資源和生物資源加工也給予特別關注，要求建立相應基地。

其次，對開發主體和合作伙伴的選擇有了新變化。長期以來，北極大陸架勘探和開采權被“俄油”和“俄氣”兩大國企壟斷。“2035北極戰略”指出要“創建和開發在大陸架上實施經濟項目的新模式，以擴大私人投資者對此類項目的參與”，“在北極地區實行特殊的經濟制度，促進向循環經濟的過渡，對地質勘探實施私人投資”。2020年7月13日，俄總統簽署《國家支持北極地區企業活動的聯邦法》，明確了北極地區及其發展特殊管理制度的概念，推出一系列優惠政策和國家支持措施。[6]舊版俄北極政策論及在北極地區的經濟、科技合作時，其合作對象僅限于北極國家，而新版俄北極政策明確指出“吸引北極國家及域外國家積極參與俄聯邦北極地區的互利經濟合作”。實踐中，俄羅斯逐步提升亞太國家在北極能源開發中的地位。新版俄北極政策出臺前俄韓合資建設造船廠、中俄在亞馬爾LNG、帕亞哈油田項目的合作和中日入股北極LNG-2項目皆表明俄羅斯對亞洲伙伴的重視。未來，亞洲在俄北極開發中的地位將不斷上升，其中，南亞將是重要方向。2018年俄羅斯已經拉開了從北極向印度供應LNG的序幕，目前俄印正在討論擴大北極能源合作。

再次，俄北極開發技術導向出現了新變化。在舊版俄北極政策中，俄羅斯希望引進西方先進技術開發北極能源。而新版俄北極政策強調要在俄羅斯國家的支持下，研發用于開發北極油氣田的技術以及用于確保生產相關工業產品的技術；對現有海洋工程、設備和造船制業以及礦產原料中心進行改造和現代化升級，發展科學密集和高科技產業，力圖在執行新的經濟項目中使用俄羅斯生產的工業產品。根據“2035北極戰略”，到2035年，俄北極地區將出現石化產業，形成能源和金屬礦產深加工工業集群。“2035北極戰略”解釋北極地區對俄羅斯的重要性時，不僅從資源、航道、環境、原住民和軍事五個方面加以說明，還首次強調了落實北極大型投資項目對本國生產科學密集和高科技產品的驅動作用。

總之，俄羅斯對北極資源的主要開發區域從大陸架轉向陸地，重點開發對象從油氣轉向LNG，不過這種變化只是為適應市場和形勢所做的階段性調整，俄羅斯將北極打造成為未來國家主要能源基地的基本目標沒有變化。為了應對西方經濟制裁所帶來的資金和技術限制，也為了調整本國頑固的能源型經濟結構，在大陸架油氣勘探和開發方面，俄羅斯將擴大私人投資比例，注重本國技術的研發和本地化生產，試圖建立技術密集型的石化加工集群，以油氣開發推動基礎設施建設。同時，俄羅斯啟動了北極煤炭和多個金屬礦產開發項目，開始規劃對木材和生物資源的深加工，利用本地自然人文特色推動旅游產品的多樣化，力圖實現北極經濟的多元化。

(四)全面推進俄北極統一交通體系的建設

“2020北極戰略”提出要以北方海航道為主體，建設通往該航道的子午線河運、鐵路交通以及航空港網絡，打造集海河陸空為一體的北極統一交通系統，并使其全年運轉。鑒于當時以港口、破冰船隊為首的基礎設施薄弱，北方海航道的運力有限，通往航道的陸地基礎設施建設并非優先任務，實現北方海航道全年通航和發展過境運輸尚未進入議事日程。而“2035北極戰略”不僅勾畫了北方海航道發展的路線圖，指出了實現全年全段常態化航行和發展過境運輸的具體時段，還針對建設通往北方海航道的交通線提出了具體任務。在提高航道運力和擴大航道國際利用的同時，試圖在北方海航道實施船舶壟斷和集裝箱運輸服務壟斷。

1、北方海航道發展路線圖及壟斷性管轄

表1 北方海航道運量規劃(萬噸)

“2035北極戰略”將北方航道發展劃分為三個階段，在三個階段中分別規劃了北方海航道的發展路線。第一階段(2020—2024)：重點加快北方海航道西部的開發，建好4艘22220型多功能核動力破冰船，16艘救援船，3艘水文船和2艘引航船；第二階段(2025—2030)：確保北方海航道全年全段航行，再建成1艘22220型多功能核動力破冰船和2艘“領袖”超級核動力破冰船，開始建造轉運國際集裝箱貨物的樞紐港，并開始執行北極地區河運發展方案和科考船建設；第三階段(2031—2035)：以北方海航道為基礎組建俄羅斯在世界市場上具有競爭力的國家運輸干線，建成用于轉運國際集裝箱貨物的樞紐港口，再增加1艘“領袖”超級核動力破冰船，(5)根據《2035年前北方海航道基礎設施發展規劃》，三艘“領袖”型破冰船分別擬于2027年、2030年和2032年交付。參見УтверждёнпланразвитияинфраструктурыСеверногоморскогопутидо 2035 года.30.12.2019. http://government.ru/docs/38714/(訪問日期：2020年3月7日)。完成北極地區航行計劃和科考船隊的組建。“2035北極原則”還制定了北方海航道在不同階段的運量(見表1)。

值得注意得是，“2035北極戰略”提到建造轉運國際集裝箱貨物的樞紐港，但沒有明確貨物轉運的具體方案。俄遠東發展部副部長克魯蒂科夫(Крутиков A. В.)透露了初步方案：俄羅斯將在摩爾曼斯克和彼得羅巴甫洛夫斯克-勘察加各建一個中轉港，接收源于歐洲或亞洲的貨物，然后將貨物集中轉移到俄羅斯生產的LNG動力或者核動力冰級集裝箱船上，在俄羅斯國家的擔保下經北方海航道運至上述兩個港口卸貨，再轉移到非冰級船上繼續航行。[7]克魯蒂科夫的言論表明俄羅斯未來可能壟斷歐亞之間經北方海航道的過境承運服務，且僅限于使用俄籍船。考慮到此前俄羅斯修改《俄羅斯聯邦商業航行法》禁止使用外國船舶運輸從俄羅斯開采的油氣和煤炭，[8]我們更有理由相信這一點。

2、推進俄北極統一交通體系建設

隨著薩貝塔港投入使用，周邊地區的產品找到了通往外界的“跳板”。“北緯通道-1”和“北緯通道-2”在這種情況下成為優先項目。其中東西走向的“北緯通道-1”途經奧布斯卡亞—薩列哈爾德—納德姆—霍列伊—潘戈德—新烏連戈伊—科羅特恰耶沃，連接北部鐵路和斯維爾德洛夫斯克鐵路，建成后將為北方海航道增加2300萬噸運量(主要貨物是沿線地區生產的凝析油和石油)。南北走向的“北緯通道-2”途經奧布斯卡亞—波瓦年科沃—薩貝塔，將連接“北緯通道-1”和薩貝塔港，進而把烏拉爾、俄羅斯西部和中部的貨物引向北方海航道，并為開發塔姆貝油氣田奠定基礎。除了兩條北緯通道，俄羅斯還將優先建設因迪加深水港和索斯諾戈爾斯克-因迪加鐵路項目(即巴倫支科穆爾項目)，升級納里揚馬爾海港，疏浚伯朝拉河，修建和改造瑟克特夫卡爾—烏赫塔—伯朝拉—烏辛斯克—納里揚馬爾公路，這將為周邊地區的貨物拖向北方海航道創造契機。目前，因迪加深水港項目已被俄政府批準，預計2025年建成，設計吞吐量為8000噸。該港口旨在轉運來自科米共和國、彼爾姆邊疆區、烏拉爾、克麥羅沃州和哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦乃至中國的各種貨物，將其通過北方海航道運至歐美市場或亞太地區，或者進行反方向運輸。因迪加港的優點是冰凍時間短，周圍水深達18米，且海岸線便利，這些為阿爾漢格爾斯克港所不及。但是阿爾漢格爾斯克互聯互通基礎條件較好，且該地區人力資源較豐富。近年，通往阿爾漢格爾斯克的別爾科穆爾項目曾與通往因迪加的巴倫支科穆爾項目激烈競爭優先發展權。目前，政府已經批準建設巴倫支科穆爾項目，而別爾科穆爾項目仍處于論證階段。為解決兩個項目的競爭問題，阿爾漢格爾斯克州和涅涅茨自治區行政長官于2020年5月簽署了一項關于共同行動的備忘錄，以組建新的聯邦主體。[9]隨著北極陸上石油、煤炭和金屬礦產資源開發的推進，建設和升級迪克森、杜金卡、季克西和佩韋克港口勢在必行。河運方面，打通了北方海航道—鄂畢河—額爾齊斯河航線，從2016年起，俄羅斯已經利用這一河海聯運的方式完成多次國際運輸。[10]“2035北極戰略”還要求進一步擴大北極地區河道的運力，包括白海—波羅的海航道、奧涅加河、北德維納河、梅岑河、伯朝拉河、鄂畢河、葉尼塞河、勒拿河和科雷馬河等。

為了更好地推動俄北極統一交通基礎設施的建設和應對北極地區發展面臨的挑戰，俄政府對北極管理制度進行了改革。2019年，重組國家北極發展委員會，并賦予其更多權力，建立俄聯邦遠東和北極發展部，做出了關于將遠東發展部的職責擴大到北極地區的決定。2020年10月21日，俄總理米舒斯京公開指出有必要改變當前多頭管理的做法，對北極地區運輸基礎設施的發展給予整體規劃。(6)當前國家原子能(Rosatom)公司被賦予北方海航道運營商的職能，僅負責破冰船的援助和航道沿岸港口的發展。北方海航道之外的港口和其他運輸基礎設施由運輸部負責。詳見：能源政策背景下的俄羅斯北極地區發展戰略，2020年11月1日，極地與海洋門戶網，http://www.polaroceanportal.com/article/3422(訪問日期：2020年12月27日)。“2035北極戰略”提出建立管理整個北方海航道所有水域航行的海上行動總部。

(五)顯著提升對北極地區社會人文的關注

舊版俄北極政策體現了對北極社會民生問題的關注，但是這一關注度與對軍事、能源、航道和環保的重視相差甚遠，且關于俄北極居民生活水平和福利的規定比較寬泛。相比之下，新版俄北極政策對該問題提出了具體明確的任務，且首次將該地區歷史文化遺跡的價值提升到新的高度。

舊版俄北極政策從能源開發、地區和平與國際合作、生態保護和航道建設四個方面界定了俄羅斯在北極的國家利益，并未提及北極社會文化方面。而新版俄北極政策在繼承舊版內容的同時，還直接將確保俄北極居民的高質量生活以及保護原住民的原始棲息地和傳統生活方式列為重要國家利益，將提高俄北極地區居民的生活質量作為北極政策的首要目標，并從醫療保健、衛生健康、教育、文化、體育、交通、住房和社保等方面規定了具體措施，將北極地區人口遷移增長率、失業率、新增就業崗位和平均工資作為評價北極政策實施績效的指標(見表2)。

“2035北極戰略”從六個方面評價了北極地區對俄羅斯的重要性，包括指出“在北極地區生活19個土著民，其歷史和文化遺產具有全球價值”，從而將社會文化問題與另外五個方面(資源、科技、航道、生態和軍事)等量齊觀。2018年9月，普京在第四屆東方經濟論壇上公布了在雅庫茨克成立“猛犸象世界中心”的計劃。俄羅斯計劃投資590萬美元建設克隆中心，科學家將使用冰河期的DNA進行克隆研究，猛犸象復活可能因此實現。(7)2012年8月西伯利亞科學家在雅庫茨克發現了大量猛犸象遺存，并在象體內發現了保存完好的“活”細胞，克隆該動物的希望因此大增。雅庫茨克不僅以富有鉆石聞名，也是遠古動物標本保存的良地。2020年莫斯科國立大學校長表示，為了應對現代挑戰，該校2021年將開設11個全新的教育專業，其中包括“北極自然和社會環境”“俄羅斯土著民語言和文化的結構和語義分析模型”。同時在2020年底選擇有前途的科學領域建成7個科教學院，包括“世界文化和歷史遺產保護”學院和“地球的未來和全球環境變化”學院。上述新學科將與“猛犸象世界中心”計劃及其他北極問題密切相關。“2035北極戰略”還計劃在俄羅斯擔任北極理事會主席國期間(2021—2023年)促進北極地區的可持續發展，推動保護少數民族文化遺產的聯合項目。

表2 評價北極政策實施績效的指標(民生方面)

新版俄北極政策對北極社會人文的關注還體現在旅游業方面。舊版俄北極政策主要涉及與北極自然風光相關的旅游業，包括北極光觀賞、乘破冰船游覽北冰洋以及參觀俄羅斯北極國家公園等。而新版俄北極政策對該地區文化知識旅游和民俗旅游給予特別關注，并且分別針對具體項目對北極地區各聯邦主體提出任務，包括：在涅涅茨自治區發展文化宗教民俗旅游；在阿納德爾、佩韋克和普羅維吉尼亞村建立民俗生態旅游群；在卡累利阿共和國的各個城市發展歷史文化和生態旅游；在科米共和國發展文化民俗和文化歷史旅游群；在薩哈共和國發展科學、文化、民俗和探險旅游集群。

二、新版俄北極政策變化的主要原因

(一)北極氣候加劇變暖

氣候變暖既給俄羅斯開發北極帶來大好機遇，也給該地區的經濟活動、生態環境、居民健康帶來風險和挑戰。這在多個方面皆對新版俄北極政策產生重要影響。

氣候變暖的正面影響一直是俄羅斯開發北極的重要推手。氣候變暖將不斷降低北極能源開發的難度，并為能源運輸帶來可行航道。“2035北極戰略”明確指出，由于氣候變化，北方海航道作為全球性運輸走廊的重要性將提高。新版俄北極政策推進北方海航道過境運輸在一定程度上基于這一預期。隨著北極氣候加劇變暖，該地區在俄羅斯國家戰略中的地位與日俱增，俄政府將北極視為俄羅斯的未來，決定在該地區扎根。在此背景下，俄政府顯著提升了對北極居民生活水平和福祉的關注，并著手吸引外來人口常駐本地。

新版俄北極政策將氣候變暖視為實施北極戰略的首要風險和威脅并為此采取一系列措施，這主要基于氣候變暖產生的負面影響。在制定“2035北極戰略”之前，一系列惡性事件已經讓俄政府深刻地認識到北極氣候變暖對基礎設施、生態環境和公眾健康帶來的巨大危害和威脅。2016年夏北極天氣炎熱，西西伯利亞的凍土層融化，75年前死于炭疽的馴鹿尸體暴露出來，病毒重見天日，瘋狂肆虐，亞馬爾地區幾千頭馴鹿因感染病毒而死亡。當地居民由于接觸這些病死馴鹿和食用染病鹿肉或以鹿血為原料的食物而感染炭疽，幾十人確診患上炭疽病，其中1名兒童死于該病。[11]2017年，亞馬爾半島和格達半島的地表陸續冒出了七千多個鼓起的“氣囊”。專家稱，這可能是由于當地氣溫升高永凍土解凍產生大量的甲烷氣體造成的。這七千多個“氣囊”很可能有爆炸的危險，途經該地區的基礎設施和油氣管道因此處于危險狀態。部分“氣囊”已經在高溫下爆炸，形成火山口狀的水坑。[12]至今，“氣囊”和水坑仍在不斷增加。2017夏，薩列哈爾德-納德姆公路(8)該公路位于亞馬爾-涅涅茨自治區，是“北緯通道”的一部分，2011年開始動工，2020年12月全線開放使用。尚未完成就已經開始破裂，部分路段變得起伏陡峭。亞馬爾道路管理局局長馬克西姆·佩爾什克夫(МаксимПершиков)稱，這種現象是近年夏天高溫下永凍土融化造成的。[13]2020年5月爆發的“諾鎳漏油事故”也源于北極氣候變暖：氣溫上升，永凍土融化，油罐下方的支架塌陷，油罐底部受到巨大沖擊而破裂，最終導致了柴油泄漏。諾里爾斯克發展局局長馬克西姆·米羅諾夫(Максим Миронов)呼吁從本次漏油事故中汲取教訓，因為這與低估全球變暖引起的永久凍土的變化有關。[14]2020年1月以來，西伯利亞大部分地區氣溫異常升高，加劇土壤水分蒸發，催生大面積森林火災。歐洲聯盟哥白尼氣候變化服務項目匯總的數據顯示，西伯利亞地區經歷了有記錄以來最熱6月，氣溫超過往年平均水平至少5攝氏度。此外，6月中旬以來，俄羅斯西伯利亞和美國阿拉斯加部分地區起火點數量和過火面積都有所增加，導致6月二氧化碳排放量創下2003年有記錄以來最高值，達到5900萬噸。[15]

北極氣候變暖引起的緊急事態推動了該地區陸上交通基礎設施建設。政治學家基里爾·伊斯托明(КириллИстомин)指出，亞馬爾地區的流行病證實了進一步發展北極地區交通基礎設施的必要性。得益于通往波瓦年科沃的鐵路線，國防部得以迅速將特種部隊和裝備轉移到炭疽爆發點，并阻止了疾病的迅速傳播。否則，鄰近地區克拉斯諾亞爾斯克地區和科米共和國可能受到感染，后果可能更加嚴重。[16]西伯利亞炭疽病爆發后俄政府明顯加快了被反復推延的薩列哈爾德-納德姆公路的建設進度。

俄羅斯強化北極軍事建設也受到了氣候變化的影響。隨著北極氣候加劇變暖和冰雪融化，俄北部邊界曾經的天然屏障不復存在，該地區面臨的安全隱患增加。同時，隨著氣候變暖，北極地區的能源、航運和科考價值凸顯，域內外國家在北極的各種活動不斷增加。2018年10月，法國海軍“羅納”號支援艦在沒有預先通知俄羅斯的情況下，經由北方海航道抵達美國。次月，俄國防部國家國防管理中心主任米津采夫宣布，自2019年起，將立法對外國軍用艦船利用北方海航道進行限制，填補該領域的法律漏洞。2019年3月，俄羅斯規定外國軍艦穿越北方海航道須提前45天向俄當局通告，莫斯科保留拒絕穿越的權利。如果外國軍艦未經授權擅自通行，俄武裝力量保留對其采取緊急措施的權利，包括扣押或銷毀。[17]據俄媒報道，制定更嚴格的新規則是因為多國海軍在北極的活動加劇。[18]因此，盡管俄羅斯已經在北極軍事建設上取得顯著成就，但其對北極安全問題的擔憂和警惕有增無減。俄羅斯希望通過升級軍事力量對外形成威懾，加強對該地區的有效控制，確保該地區領土安全和經濟安全。

(二)國際能源格局的變化

1、國際能源格局的變化對俄北極能源政策的影響

當前國際能源格局的變化表現在多個方面，其中對俄羅斯在北極地區的能源政策產生重要影響的變化集中在以下三個方面：供應增加；亞太能源市場蓬勃發展；能源產品結構發生變化(尤其是LNG在世界天然氣貿易的占比大幅增加)。

由于頁巖革命的蓬勃發展，美國從世界頭號能源進口國一躍成為世界頭號能源生產國，加上東非能源新產地的發現和中東等地能源項目產能的增加以及新能源的使用，國際能源市場上逐漸顯現供過于求的局面，能源價格大幅下跌。能源價格下跌導致開發成本高昂的北極大陸架油氣項目不具備盈利空間。曾被俄政府視為北極資源開發重點的什托克曼項目因美國頁巖氣的急劇增長和天然氣價格下跌而最終“流產”。2014年以來，能源價格暴跌影響，北極大陸架油氣勘探和開發陷入沉寂。能源價格低迷促使俄羅斯不得不將北極能源開發場地轉向開發成本較低的陸地。

頁巖革命不僅使美國實現了能源獨立，還使其躋身世界主要能源出口大國之一。作為能源出口大國，美國與俄羅斯在歐洲市場展開激烈爭奪，從美國對“北溪-2”的執意制裁可見一斑。美國成為能源出口商的同時，以中國為代表的亞太地區能源需求急劇攀升，世界能源貿易重心由西向東轉移。國際能源署(IEA)發布的“2019年全球能源市場展望”指出，新興市場依然是天然氣需求的主要來源，尤其是在亞洲。2040年，亞洲發展中經濟體的天然氣需求增長將占據全球總需求增長的一半。普京總統2020年6月簽署的《2035年前俄羅斯聯邦能源戰略》指出，中長期內俄羅斯對亞洲能源和煤炭出口將快速增加。[19]以上是俄羅斯在開發北極能源方面更加重視亞太市場和亞太伙伴的重要原因。基于地理分割、昂貴運費和需求旺盛等因素的影響，亞太市場的能源價格長期高于北美市場和歐洲市場，形成“亞洲溢價”現象，這也是俄羅斯偏好亞洲能源市場的又一原因。

進入21世紀，LNG迅速發展。隨著LNG產能增加，其貿易在全球天然氣貿易中的地位逐步提升，尤其在管道基礎設施薄弱的亞太地區，LNG貿易更是占據主導地位。俄北極地區陸地(尤其是亞馬爾半島)的天然氣儲量十分豐富，俄羅斯具有在北極陸地開發天然氣的悠久歷史和傳統技術，擁有利用北方海航道這一捷徑開展運輸的優勢，加上北極地區寒冷的氣候有助于節約液化成本，俄羅斯在北極LNG開發成本上具備明顯優勢，這就不難理解俄羅斯為什么在能源價格下跌、市場競爭激烈的背景逆勢而上，全力以赴在LNG下注。

隨著新技術的發展、可再生能源應用的增加以及新能源產地的開發投產，加上歐盟對化石燃料的限制，未來世界油氣市場向買方轉變的大趨勢更加明顯，能源價格難有大幅提升。而2020年以來的新冠疫情使能源型經濟的脆弱性進一步暴露出來。俄政府越來越意識到能源經濟的弊端，決定加速改變經濟結構和發展模式。為此，一方面，俄羅斯更加重視北極金屬礦產、稀土礦產以及其他資源的開發，推進多元經濟結構的形成；另一方面，重視研發新技術，利用能源儲量優勢推動能源經濟的升級轉型，包括發展氫能和油氣深加工，向創新經濟過渡。

2、國際能源格局變化對北極交通基礎設施建設的傳導效應

國際能源格局變化通過作用于北極能源政策而對北極交通基礎設施建設產生影響。鑒于能源是北方海航道最主要的貨源，(9)目前，能源約占北方海航道運量的80%，北極LNG-2項目、帕亞哈項目和“東方煤炭”項目全線投產后，能源占比會更高。能源出口方向(市場)在很大程度上決定了北方海航道開發的方向。國際能源格局的變化使俄羅斯加大北極能源開發對亞太市場的倚重，這就決定俄羅斯也必須實現北方海航道東段全年通航(航道西段在20世紀70年代末已實現全年通航)。“2035北極戰略”提出在2025—2035年間建成3艘“領袖”破冰船，主要目的是利用此類船只的超級破冰能力戰勝航道東部冬春兩季的厚冰，實現全季全程航行，保障全年向亞太地區出口能源。

國際能源格局變化推動北極能源開發主要場所從大陸架轉向陸地，這也推動了陸地交通基礎設施建設。曾經，“俄氣”修建奧布斯卡亞—波瓦年科沃鐵路正是源于開采亞馬爾半島天然氣田的需要。近年，俄羅斯大力推動“北緯通道-1”和“北緯通道-2”建設基于類似的需求：上述兩個通道周邊富集能源，在傳統能源開采地日益枯竭而北極大陸架開發受挫的情況下，開發這些能源迫在眉睫。

(三)西方經濟制裁

烏克蘭危機爆發以來，西方對俄發起多輪經濟制裁，封堵了俄羅斯向西方融資的渠道，也限制了俄羅斯北極開發技術的獲取，對俄北極能源開發產生重要影響。

一方面，在遭受西方制裁沖擊的同時，俄羅斯飽受油價、盧布“雙暴跌”之苦，俄財政囊中羞澀，不得不轉向本國私人投資以及兼具市場和資金優勢的亞洲伙伴，尤其是中國這種在西方制裁面前保持獨立政策、且具備某種技術優勢的國家。另一方面，俄羅斯缺乏開發北極大陸架所需技術，不得不暫停絕大部分北極大陸架勘探。目前，普里拉茲洛姆油田是俄北極大陸架上唯一一個已經投產的項目。西方經濟制裁和上文提到的能源格局變化是當前俄北極大陸架勘探開發陷入困境的主要原因，也是北極能源開發向陸地轉移的主要原因。

面對西方制裁，俄羅斯除了從亞洲國家引進有關技術，還注重開發自有技術，實施進口替代政策，以增加抵抗外在風險的能力。俄工貿部長杰尼斯·曼圖洛夫(ДенисМантуров)指出，2014年，俄油氣行業中設備的對外依存度為60%，到2020年底將降低到43%。俄工貿部已經聯合“諾瓦泰克”和“俄氣”分析了2035年前俄油氣行業的需求，并確定了優先領域清單，其實施將使俄羅斯在2023年之前掌握各種LNG設備的生產。[20]

(四)俄美大國競爭加劇

俄羅斯很好地落實了舊版北極政策對軍事任務的規定，目前俄羅斯已在北極地區建立了積極運作的海岸警衛隊系統和一支由俄羅斯聯邦武裝部隊組成的通用部隊(“2035北極原則”指出該部隊能夠確保在各種軍事政治條件下的軍事安全)；俄北極地區現代武器、軍事和特殊設備的份額從2014年的41%增加到2019年的59%。由此，俄羅斯已經實現了對俄北極地區的控制，且在北極的軍事存在遠勝其他國家，那么，俄羅斯為何當前尤其關注高超音速武器的裝備和北極防空建設？

這是由俄美結構性矛盾決定。2013年以來，俄羅斯開始在北極地區進行大規模軍事建設。美國為了維護全球霸權，自然不允許俄羅斯在北極的權力超過自己。烏克蘭危機爆發以來，俄美雙方大國競爭愈演愈烈。美俄雙方都試圖在北極地區建立自己的主導權。近年美國在渲染俄羅斯北極威脅的同時，加強了在北極地區的存在，并強化與丹麥、挪威、加拿大等國的盟友關系，力圖在北極地區對俄羅斯形成圍堵之勢。2018年美國“復活”第二艦隊，將其作戰海域擴大到巴倫支海；北約在冰島重啟軍事基地，部署反潛巡邏機；美國“杜魯門”號航母自蘇聯解體以來首次進入北極海域，隨后北約在挪威北極地區舉行冷戰結束以來最大規模的聯合軍演“三叉戟接點2018”。2019年5月，時任美國國務卿蓬佩奧參加北極理事會部長級會議時號召該理事會關注俄羅斯在北極的軍事行動，認為俄羅斯關于軍艦在北方海航道通行的規定是“挑釁行為”，是“俄羅斯在北極的侵略行為的一部分”，并指出“俄羅斯的領土野心可能伴隨使用暴力”。[21]2019年3月，美軍一次性出動5架B-52H戰略轟炸機，飛躍挪威海逼近俄西部領土，對莫斯科和圣彼得堡實施了“模擬核轟炸”。2020年5月，美英海軍聯合艦駛入巴倫支海，這是20世紀80年代以來，美軍艦首次進入該海域。幾天后，北約空軍又在瑞典和挪威領空舉行了演習。俄羅斯以一國之力與美國及其盟友在北極展開全面競爭，顯然不切實際，故俄羅斯選擇具有明顯優勢的領域予以強化，形成和維持對美不對稱優勢。這種情況下進行武器的現代化升級，著力發展能夠直接威脅美國本土的高精尖裝備成為未來北極軍事建設的重點。此外，隨著俄美矛盾的加劇，俄羅斯在北極對美國的警惕性增強，竭力加強對美國有反導系統和戰略導彈的艦船的防范，俄軍事專家認為這一點對于俄羅斯的軍事安全來說特別敏感。[22]普京在2017年直線連接中特別提到這一問題：美國的核潛艇在挪威北部執勤，從這里向莫斯科發射導彈只需15分鐘即可到達，俄羅斯需要關注其動態，保障邊境安全。[23]這是當前俄羅斯加快北極防空部署的重要原因。

(五)北極開發進程的推動作用

新版俄北極政策的變化不僅受到國內外局勢的影響，也與北極開發進程密切相關。盡管俄羅斯在北極地區的國家利益、政策目標和重點實施領域等方面沒有變化，但基于北極開發所處階段和政策實施的基礎條件與前期不同，新政策必然會相應調整。

新版俄北極政策加大對北極社會人文的關注度，顯然受到北極經濟開發進程的驅動。首先，當前俄北極地區的開發處于上升期，一系列新項目的啟動需要大批勞動力。而俄北極地區的貧困和失業率高于全國平均水平，近15年來，該地區人口減少了30萬人，加上該地區本來已經地廣人稀，人口問題成為俄北極政策實施的嚴重威脅。在這種情況下，俄羅斯將提高本地居民生活水平和福祉置于重要位置，在與民生密切相關的醫療保健、衛生健康、教育、文化、體育、交通、住房和社保等方面制定和實施了一系列措施。其次，北極人文旅游顯然離不開陸地基礎設施建設的互聯互通，俄羅斯在新版北極政策關注人文旅游的條件是北極統一交通體系取得進展，尤其是北極陸地“鐵公機”和河運等基礎設施方面。

對商船航行的壟斷性限制與北極能源開發進程密不可分。俄政府在《北方海航道發展構想草案》(2004年制定)中明確表達了“使用俄羅斯的交通船發展大規模的出口、過境和沿岸運輸”這一愿望。[24]俄總統2005年簽署的《2020年前俄羅斯聯邦交通戰略》則強調：“使用俄企制造的俄籍船只和浮動裝置確保北方海航道作為俄羅斯北極地區國家統一的交通干線。”[25]但此后長達數十年之余，與北方海航道利用相關的北極能源項目進展緩慢，俄羅斯對商船的需求很小，故沒有推進商船壟斷的必要。但是隨著亞馬爾LNG項目的投產和北極LNG-2、帕亞哈油田、“東方煤炭”等項目的確立，有必要在短期內訂購大量船只，鑒于這些船只訂單不僅帶來經濟“紅利”，還事關造船業這一具有戰略意義的產業的發展，俄政府遂及時修改《俄羅斯聯邦商業航行法》，禁止使用外籍船只通過北方海航道運輸俄北極地區生產的油氣和煤炭，以便將造船訂單留在本國，實現生產的本地化。預計未來隨著北方海航道上集裝箱運輸的增加，俄羅斯很有可能會宣布對集裝箱運輸服務的壟斷。

裝備和利用北方海航道是俄羅斯實施北極統一交通體系建設的前提。考慮到北極地區的交通狀況和北方海航道作為主干線的運輸地位，沒有北方海航道的復興和發展，北極統一的交通體系難以運轉。相反，隨著薩貝塔港投入使用，周邊地區的產品找到了利用北方海航道的“跳板”。“北緯通道-1”和“北緯通道-2”在這種情況下成為優先項目，這兩個項目把烏拉爾、俄羅斯西部和中部的貨物引向北方海航道。在利用薩貝塔港的基礎上，俄羅斯打通了額爾齊斯河—鄂畢河—北方海航道航線。

三、新版俄北極政策的主要特點

基于國內外形勢的變化和北極開發所處階段的不同，新版俄北極政策呈現出本地化、多元化、統一性和戰略針對性等特點。

本地化是指推動對本國產品、技術和服務的使用，使北極開發帶來的廣闊機遇和豐厚利潤最大化地留在本國，尤其是俄北極地區。本地化有兩個典型體現：(1)利用俄羅斯對北方海航道的管轄權來壟斷該航道的商船供應和集裝箱承運。(2)自主研發用于開發北極油氣的技術以及用于確保生產相關工業產品的技術，推行進口替代政策。俄政府當前大力推進本地化進程主要出于以下考量：第一，減少對外依賴，保障國家安全。其中，船舶的本地化生產事關海軍實力的可持續性。第二，帶動北極地區乃至整個國家的經濟增長。第三，創造工作崗位，提高人民生活水平，助推北極勞動力短缺問題(10)“2035北極原則”將俄北極地區人口減少視為國家安全的首要威脅。“2035北極戰略”列舉“北極地區發展和國家安全的面臨的威脅和挑戰”時，將俄北極地區人口持續減少排在第二位(排在第一位是“北極氣候加劇，速度是全球的2-2.5倍”)。的解決。

多元化是指俄羅斯更加重視資源開發對象和參與主體的多樣性。不僅開發以LNG為首的油氣資源，也開始積極推動對煤炭、金屬、木材、石材、農產品和旅游資源的開發，且試圖向原料深加工轉移，發展高科技和知識密集型產業。除了鼓勵國有大型公司投資北極項目外，還出臺法律支持和吸引中小企業參與北極開發，鼓勵私人投資參與北極大陸架油氣開發項目。在國際合作中，明確表明愿與所有國家開展合作，顯著提升亞太伙伴的地位。當然，多元化是有重點的多元化，LNG生產和化工將是重中之重。

統一性主要就航道開發而言，表現在三個方面：(1)對內利用北方海航道這一橫貫東西的北方“大脊梁”，將原來碎片化的海陸空交通線整合起來，打造國家統一的交通體系，推動廣大西伯利亞內陸地區與外界的聯系。(2)對外推動北方海航道由國內能源外運干線轉變為競爭力不斷提升的歐亞過境走廊，將北方海航道沿線港口與大西洋、太平洋和印度洋港口連接起來，打造統一的歐亞航線。在維持與歐洲聯系的同時，使俄羅斯經濟進一步融入生機勃勃的亞太地區，維護俄羅斯經濟的可持續發展。(3)為了推動航道的整體規劃和統一管理，改革行政機構，優化管理方式。

戰略針對性是指隨著美國在北極加大對俄打壓和抹黑，俄羅斯在安全問題上對美警惕性增強，其北極軍事建設針對美國的意味越發濃厚。近年，俄羅斯舉行史無前例的北極軍演規模、進入北美防空識別區的頻率、北極戰略武器的更新程度以及防空團的部署進展清楚地證明了這一點。

四、結語

綜上所述，新版俄北極政策在威脅和挑戰評估、能源開發、交通基礎設施建設以及社會人文等方面發生變化。以上變化主要源于北極氣候加劇變暖、國際能源格局的變化、西方經濟制裁、俄美大國競爭的加劇和北極開發進程的推進。隨著氣候變暖和海冰融化，航道利用及能源開發的經濟性提升，氣候變化帶來的正面影響一直是俄羅斯開發北極的重要動力。但新版俄北極政策的顯著變化主要基于氣候變暖的負面影響，這包括破壞基礎設施的穩定性，冷凍土融化釋放病毒和甲烷，威脅公共健康，破壞海洋和陸地生態環境。同時，氣候變暖使俄北極地區曾經的冰雪屏障消失，俄邊界安全問題凸顯。盡管俄羅斯已經在北極軍事建設上取得顯著成就，但其對北極安全問題的擔憂仍然有增無減。俄美結構性矛盾也增加了俄羅斯對北極安全問題的關注。隨著美國頁巖革命的發展，俄美在能源方面的競爭加大，西方制裁不僅是對烏克蘭危機的反應，也是俄美大國競爭(既包括政治軍事方面，也包括能源方面)的一個表現和結果。西方制裁對北極能源開發的影響既體現在技術限制上，也體現在資金缺口上。國際能源格局的變化無論對能源開發，還是對航道建設皆產生重大影響。鑒于俄北極能源是航道最主要貨源，能源開發是航道開發的動力，北極能源政策的調整勢必引起航道政策的變化。此外，俄北極軍事建設優先方向的變化、北極統一交通體系的推進以及對北極社會人文關注的增加皆基于前期政策的實施成果和進展狀態，以上變化受到北極自身開發進程的推動。受上述因素的影響，俄羅斯新版北極政策呈現出本地化、多元化、統一性和戰略針對性等特點。

上述變化與特點在中短期內具有可持續性，必將對中國和中俄北極合作產生重要影響。新版北極政策透露如下信號：近期俄羅斯將對氣候變暖的負面影響、北極環境保護和北極社會人文領域更加重視(包括提高土著民生活水平、保護和宣傳北極歷史文化遺產，開發民俗文化旅游等)，并就此擴大國際合作，還將抓住一切有利時機在北極能源開發和基礎設施建設方面積極推動國際合作，(11)尤其是吸引國際社會對俄北極地區油氣、煤炭和金屬礦產項目的投資，以及對領袖型核動力破冰船、海港和通往海港的大型鐵路項目的投資。以上領域也應該是2021—2023年俄羅斯擔任北極理事會主席國期間的主推議題，也是中短期俄北極政策的優先方向，我國應有所準備和預判。一方面要加大相關領域科研力度，提高我國在北極理事會的話語權，承擔北極治理的責任，推進“北極人類命運共同體”建設。另一方面，我國利用世界能源格局變化和西方制裁以及北極開發推進為我國帶來的良好機遇，發揮我國市場、資金和技術優勢，增加我國在北極的存在，推動“冰上絲綢之路”建設。其間，不僅要注意把握俄北極政策實施的輕重緩急，摸清新出臺的優惠制度，以提高合作效率與效益，還要預判俄羅斯進口替代政策、俄羅斯北極船舶壟斷和集裝箱運輸壟斷給我國帶來的影響，利用自身優勢深化和鞏固中俄北極合作。此外，中國推動中俄共建“冰上絲綢之路”不僅要倚重俄羅斯，也要借助第三方力量。一方面，加大與其他北極國家的合作，使俄羅斯與其他北極國家形成競爭，增強我們的有利地位，提高俄羅斯的合作積極性。另一方面，加大與其他非北極國家的合作，既要吸引這些國家通過中國公司利用北方海航道，也要與他們一起維護域外國家的合法權益。