基于“制度—科技”框架的公共服務(wù)監(jiān)管研究*

李兆友 范逸塵

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽110819)

一、問題的提出

以智能化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化建設(shè)為特征的信息與數(shù)據(jù)管理技術(shù)的長足進(jìn)步，為推進(jìn)國家治理體系，加強治理能力現(xiàn)代化提供了重要的技術(shù)支撐。《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，增強發(fā)展新動力，需要將信息化貫穿我國現(xiàn)代化進(jìn)程始終，加快釋放信息化發(fā)展的巨大潛能。2015年國務(wù)院辦公廳指出，要充分運用大數(shù)據(jù)，提高政府的服務(wù)水平和監(jiān)管效率，充分利用大數(shù)據(jù)資源，在降低監(jiān)管成本的同時有序推進(jìn)政府服務(wù)建設(shè)。[1]大數(shù)據(jù)科技的長足發(fā)展，為政府監(jiān)管提供了一個嶄新的技術(shù)依托平臺。基于對大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用和預(yù)想，有的學(xué)者提出依托數(shù)據(jù)和技術(shù)平臺，推動政府治理能力的現(xiàn)代化。在政務(wù)的處理層面，大數(shù)據(jù)使得政府治理向更科學(xué)、更高效的方向發(fā)展，成為推動我國政府治理現(xiàn)代化的強力動能。[2]

黨的十九屆三中全會提出，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)。其中，完善公共服務(wù)管理體制，強化事中事后監(jiān)管，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，是我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。可見加強我國的公共服務(wù)監(jiān)管體系建設(shè)，已經(jīng)成為提升我國治理能力，加強政府職能轉(zhuǎn)變的重要課題。公共服務(wù)監(jiān)管是政府在提供公共服務(wù)的行為實踐之中，公共服務(wù)監(jiān)管的主體與客體，在事物的客觀規(guī)律與一定制度的限制之下形成的相交互的動態(tài)系統(tǒng)。在行政監(jiān)管的大的范疇下，公共服務(wù)監(jiān)管主要針對的就是對政府提供公共服務(wù)職能的監(jiān)管。依據(jù)這個思路，公共服務(wù)監(jiān)管主體包括人大、政府內(nèi)部、政協(xié)會議、司法和社會輿論五大方面。公共服務(wù)監(jiān)管的對象主要是政府部門以及相關(guān)企事業(yè)單位，主要包括公共服務(wù)權(quán)力、重大決策、公共財政重大支出、公共服務(wù)均等化和公共服務(wù)民生等五個方面。[3]

公共服務(wù)監(jiān)管作為一個動態(tài)的系統(tǒng)，監(jiān)管的內(nèi)容與方式作為系統(tǒng)的實質(zhì)性運行要素，是該系統(tǒng)能否順利達(dá)到監(jiān)管目的的關(guān)鍵點。公共服務(wù)的監(jiān)管是公共服務(wù)供給層面的重要組成部分，缺乏科學(xué)、完善以及有效的監(jiān)管體系，則公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給系統(tǒng)就必然不夠完備，同時對公共服務(wù)自身的合理合法性也造成了破壞，難以支撐為大眾提供服務(wù)的效能。公共服務(wù)監(jiān)管的監(jiān)管對象必然是公共服務(wù)，但公共服務(wù)在不同的觀測視角上又具有著不同性質(zhì)的屬性。從靜態(tài)層面觀察，公共服務(wù)是一種政府為滿足人民生活需求所提供的公共性產(chǎn)品；從動態(tài)層面出發(fā)，公共服務(wù)則是一個實踐性的流程，是特定主體根據(jù)現(xiàn)實需要生產(chǎn)公共產(chǎn)品，再向特定對象提供這些產(chǎn)品與服務(wù)，以滿足現(xiàn)實需求的實操性運作。

構(gòu)建完備的公共服務(wù)監(jiān)管體系，離不開監(jiān)管制度與科技的有機結(jié)合。監(jiān)管制度與監(jiān)管科技，是構(gòu)建監(jiān)管體系的兩個重要矢量。只有兩者形成良性互動，做到相互包容，相互補充，對公共服務(wù)監(jiān)管才會產(chǎn)生正向效應(yīng)。在過去，受制于科技壁壘的存在，科技和制度存在著難以跨越的鴻溝。但是，隨著以大數(shù)據(jù)等為代表的先進(jìn)信息科技不斷發(fā)展，建設(shè)全面的包含制度與科技的雙向監(jiān)管已經(jīng)不再是空中樓閣。基于此，本文以制度與科技的結(jié)合為分析框架，探討我國公共服務(wù)監(jiān)管的內(nèi)在邏輯，以期推動我國公共服務(wù)監(jiān)管體系的發(fā)展。

二、框架分析的邏輯基礎(chǔ)

對公共服務(wù)監(jiān)管的研究一直以來都是我國學(xué)術(shù)界的重要議題。顧杰指出，公共服務(wù)監(jiān)管是當(dāng)前社會形勢的發(fā)展、公共服務(wù)地位提升以及完整政府服務(wù)體系構(gòu)建的必然要求。[4]唐忠義、張英認(rèn)為，我國公共服務(wù)監(jiān)管呈現(xiàn)出以政府內(nèi)部監(jiān)管為重，監(jiān)管與建設(shè)服務(wù)型政府相結(jié)合，與社會主義民主法治建設(shè)相結(jié)合的特點。[5]陳奇星提出公共服務(wù)監(jiān)管應(yīng)包括完善監(jiān)管主體，監(jiān)管內(nèi)容以及監(jiān)管制度，建立有中國特色的社會主義公共服務(wù)監(jiān)管。[6]榮治從決策、過程和績效角度出發(fā)，認(rèn)為公共服務(wù)體系監(jiān)管包括預(yù)算、規(guī)劃、效能、公平、績效、責(zé)任等。[7]唐忠義等總結(jié)了目前我國公共服務(wù)監(jiān)管存在的現(xiàn)實困境，將其概括為三低，即群眾參與度低、公信度低、社會滿意度低。[8]張鳳涼、周穎則將當(dāng)下我國公共服務(wù)監(jiān)管的問題概括為法律法規(guī)系統(tǒng)性缺乏，監(jiān)管主體鑒定模糊，監(jiān)管執(zhí)行規(guī)則缺乏法律的公平性和權(quán)威性，監(jiān)管信息不公開等。[9]

同以上從制度方面研究形成對比的是，研究者在科技層面的分析大多只是作為研究內(nèi)容的一部分而存在的。例如，有的研究者提出要建立新媒體的監(jiān)管反饋平臺，[10]有的提出通過對國外公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的研究，總結(jié)了新科技在國外公共服務(wù)中的運用，[11]還有研究者強調(diào)加大資金投入，推動監(jiān)管手段現(xiàn)代化的觀點。[12]

綜上所述，當(dāng)下對公共服務(wù)監(jiān)管的研究，多數(shù)集中在法律、政府內(nèi)部、人民監(jiān)管等理論層面，偏重于對制度的研究。雖然已有學(xué)者對科技運用于監(jiān)管有了一定的思考，卻僅僅局限于單一的技術(shù)性環(huán)節(jié)，缺乏將監(jiān)管制度與監(jiān)管科技結(jié)合起來的視角來對公共服務(wù)監(jiān)管這個方向進(jìn)行解構(gòu)與分析。因此，本文從制度與科技兩個維度出發(fā)，將兩者相結(jié)合，提出了“制度—科技”分析框架，并在這一框架中尋求解決公共服務(wù)監(jiān)管問題的答案。

治理體系與治理能力是一個硬幣的兩面，兩者存在著彼此依存的共生關(guān)系。從制度角度出發(fā)，國家治理體系就是治理國家的一系列制度的總和，每一項制度都存在著其具體的意義，有其價值觀的追求和其達(dá)到目的的工具性。[13]國家治理能力，就是運用國家制度管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)的能力，也就是制度執(zhí)行力。治理能力體現(xiàn)了治理體系的作用，治理能力的提高對于治理體系的建設(shè)也有著提升的作用。科技的進(jìn)步在人類社會發(fā)展中起到越來越重要的作用，因此科技推動力在治理能力現(xiàn)代化中必將占據(jù)一個重要的位置。[14]

制度與科技是兩個在人類發(fā)展中重要的矢量。科技和制度本質(zhì)上都是人類在勞動實踐的過程之中發(fā)展起來的，代表的是人類意識活動的認(rèn)知與發(fā)展。制度與科技的側(cè)重點不盡相同。科技主要是指在生產(chǎn)勞動的過程中對自然事物進(jìn)行處理方法的集合；而制度則是處理人與人之間的關(guān)系，是對勞動主體互動模式的總結(jié)和提煉。一方面，生產(chǎn)實踐隨著時代的推進(jìn)、知識水平的不斷上升，為科技和制度的發(fā)展提供充足的動力；另一方面，當(dāng)制度與科技的發(fā)展速度受到時代的限制時，也會阻礙和影響生產(chǎn)實踐的發(fā)展。制度與科技對于生產(chǎn)實踐來說都是不可或缺的矢量，二者在不同情況下的不同組合會對生產(chǎn)實踐產(chǎn)生不同的結(jié)果。

科技的發(fā)展與進(jìn)步必然會為政府管理提供變革的動力。而與其配套的制度，是否能與科技和諧共存，決定了國家治理能否順應(yīng)潮流，也決定了國家治理的成功。政府內(nèi)部的制度可以界定為政府機關(guān)在提供公共服務(wù)時應(yīng)當(dāng)遵循的流程和規(guī)定，以及作為國家治理體系的微觀存在。科技則可以理解為對公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管所能運用的手段，也是國家治理能力的微觀顯現(xiàn)。吳敬璉教授認(rèn)為，推動一國科技發(fā)展的主要力量不是科技自身的演進(jìn)，而是有利于創(chuàng)新的制度安排。科技只有在合理的制度之下才能夠構(gòu)成真正意義上的創(chuàng)新。[15](P74)在管理層面，科技必須基于合理的條件，由特定的組織在合理的制度下進(jìn)行使用，才能真正地發(fā)揮作用。科技有能力去改變政府的治理形態(tài)，但同時也有與現(xiàn)有制度相沖突的可能，需要從中調(diào)節(jié)，以期達(dá)到善治。[16]

公共服務(wù)起源于公共服務(wù)需求，最終也必須反饋到公共服務(wù)需求上。因此，構(gòu)建公共服務(wù)監(jiān)管體系需要將公共服務(wù)需求作為邏輯架構(gòu)的起點與終點。公共服務(wù)的提供是為了滿足公共服務(wù)需求，并對需求進(jìn)行反饋的實踐行為，根據(jù)行為分解存在三個組成部分：決策、生產(chǎn)和績效。決策是根據(jù)公共服務(wù)需求，在服務(wù)之始決定服務(wù)的內(nèi)容、提供方式和方向；生產(chǎn)是服務(wù)產(chǎn)生與供給的過程；績效則是對公共服務(wù)結(jié)果的總結(jié)和分析，包括公共服務(wù)效能、收益、滿意度等等。將決策、生產(chǎn)與績效視角引入公共服務(wù)監(jiān)管的分析，可以構(gòu)成對公共服務(wù)監(jiān)管的整體性把控，并且根據(jù)不同的部分進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，也可以將制度與科技維度引入進(jìn)行解析。公共服務(wù)決策確立了服務(wù)的方向與內(nèi)容，是重要的監(jiān)管方向之一，其主體行為包括了規(guī)劃與預(yù)算等。在決策監(jiān)管時引入合理的監(jiān)管制度，以制度來明確公共服務(wù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及重點，引導(dǎo)公共服務(wù)資源的合理分配。公共服務(wù)生產(chǎn)監(jiān)管，包括對公共服務(wù)生產(chǎn)程序、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)效能等監(jiān)管內(nèi)容。對生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管時，運用科技信息化手段，將生產(chǎn)的具體過程進(jìn)行實時與全方位的展示，使得生產(chǎn)情況與進(jìn)度一目了然，將在提高監(jiān)管效能方面起到積極的作用。公共服務(wù)績效監(jiān)管，是對公共服務(wù)結(jié)果的把控，主要包括具體效果、收益等方面的分析與評價。在制度層面，設(shè)計合理的評估體系，對成本、效果、滿意度等等進(jìn)行有方向有目的的評估，并對框架所存在的問題進(jìn)行分析，可以改進(jìn)公共服務(wù)的提供方式，提升公共服務(wù)效能。而在科技層面，需要依托現(xiàn)代科技建立合適有效的公眾反饋平臺，使得公眾能夠在對公共服務(wù)的滿意度等問題上有充分的表達(dá)空間與上升渠道。

綜上所述，公共服務(wù)監(jiān)管問題不僅僅是一個制度上的問題，同樣也是一個科技問題，需要運用科技手段描述和記錄公共服務(wù)的整體運作流程，提高公共服務(wù)運行過程中的清晰度。在公共服務(wù)監(jiān)管范疇內(nèi)，針對不同的實踐階段，制度與科技各有其特點和重要性。制度是相對宏觀的，強調(diào)從普適性的全局進(jìn)行問題的解決，更強調(diào)概念性；而科技則針對的是更具有細(xì)節(jié)性質(zhì)的內(nèi)容，其專門性和可操作性更強。管理制度作為對人管理的規(guī)范，由于人自身的獨立思考，存在著一定的間接性和后滯性；而科技與被監(jiān)管者的行為直接掛鉤，存在著強烈的實時性。概言之，制度更宏觀和抽象，是相對滯后和間接性的規(guī)章制度的設(shè)置；而科技更微觀而具體，是根據(jù)時代而變化的具有更強烈的實時性。因此，兩者在監(jiān)管層面的結(jié)合具有足夠的合理性，可以作為兩個相關(guān)的矢量進(jìn)行分析和理解。

由此可知，公共服務(wù)的監(jiān)管不僅僅是在制度層面的監(jiān)管，科技層面同樣需要跟進(jìn)，需要先進(jìn)科技對公共服務(wù)的流程進(jìn)行全方位的把控。正是由于現(xiàn)實的政治活動中不可或缺的作用，科技也逐步從外在的器具上升為內(nèi)在的邏輯，科技的邏輯成為政治的邏輯。[17]為了達(dá)到公共服務(wù)監(jiān)管的目的，必須實現(xiàn)制度與科技的結(jié)合，這樣才能充分發(fā)揮公共服務(wù)監(jiān)管的效力。一方面，從“制度”矢量出發(fā)，對公共服務(wù)的監(jiān)管涉及各個由個體的人制定的規(guī)則，例如法律法規(guī)以及組織機構(gòu)設(shè)定等要素。在這個維度，對制度的優(yōu)劣評判標(biāo)準(zhǔn)，取決于制度是否完善。所謂完善是指管理制度系統(tǒng)性強，管理制度內(nèi)各個要素具有協(xié)調(diào)性和互補性，整體構(gòu)成一個封閉性質(zhì)的權(quán)力監(jiān)管系統(tǒng)。只有完善的足夠閉合的管理制度才能構(gòu)建一個合理的權(quán)力約束制度。因此，本文從制度完善與閉合與否，將制度劃分為強與弱兩個檔次。另一方面，從科技矢量出發(fā)，對公共服務(wù)的監(jiān)管就是借助目前的科學(xué)技術(shù)，對公共服務(wù)的實施進(jìn)行全方位的數(shù)據(jù)把控，對公共服務(wù)提供的整體流程進(jìn)行痕跡化管理，用數(shù)據(jù)對整個實踐中各個主體的行為進(jìn)行刻寫與保存，從而減少主客體之間的信息不對稱，增強對公共服務(wù)的約束與管理。科技的先進(jìn)與否是衡量其優(yōu)劣的關(guān)鍵。只有通過先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)提高監(jiān)管制度的運行效率，公共服務(wù)監(jiān)管的有效性才會相應(yīng)的提升。因此，本文根據(jù)科技水平高低與否，將科技維度分解為高與低兩個維度。將公共服務(wù)監(jiān)管的制度和科技兩種狀況兩兩結(jié)合，公共服務(wù)監(jiān)管的類型即可劃分為“弱制度—低科技”“弱制度—高科技”“強制度—低科技”“強制度—高科技”四種組合，對應(yīng)了框架圖之中的四個象限，這四種組合分別對應(yīng)了公共服務(wù)監(jiān)管的不同導(dǎo)向和側(cè)重(見圖1)。

三、“制度—科技”框架下的公共服務(wù)監(jiān)管分析

圖1 公共服務(wù)監(jiān)管“制度—科技”分析框架

“弱制度—低科技”組合在監(jiān)管過程中表現(xiàn)為監(jiān)管制度框架粗劣，漏洞多，缺乏足夠的制度化管理，同時監(jiān)管科技水平底下，無法產(chǎn)生有足夠效力的全方位監(jiān)管。科技-制度雙薄弱導(dǎo)致公共服務(wù)監(jiān)管陷入十分困難的境地。比較典型的“雙弱”例子體現(xiàn)在基層扶貧領(lǐng)域上。扶貧由于其涉及的方面多，人員素質(zhì)參差不齊，需要長時間的回饋，各地流程也不盡相同。盡管中央設(shè)置了一系列針對扶貧的法律法規(guī)，構(gòu)建了一定的監(jiān)管制度，但是村級管理作為我國行政管理末端的具有相對自主性的獨立層級，無論是客觀條件還是主觀運用，都缺乏相應(yīng)的技術(shù)條件，難以支撐對村級扶貧服務(wù)的有效監(jiān)管，同時在制度上也存在著不足，限制體系不夠完善，導(dǎo)致村級扶貧領(lǐng)域的村官腐敗現(xiàn)象十分突出。[18]據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)管室的統(tǒng)計，自黨的十九大召開以來，截至2018年11月，全國共查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題13.31萬個，處理18.01萬人。[19]由曝光的案件數(shù)據(jù)分析得知，我國扶貧領(lǐng)域存在腐敗群體基層化，基層職能部門監(jiān)管職責(zé)缺失的特點。[20]對這些問題的背后進(jìn)行深層次的探究，可以發(fā)現(xiàn)問題存在的原因很重要的一點就是制度與科技的雙重弱化，導(dǎo)致公共服務(wù)監(jiān)管不能有效發(fā)揮其效力。

“弱制度—高科技”情境下的公共服務(wù)監(jiān)管，在制度建設(shè)方面設(shè)計粗略，制度體系呈強分散型，存在較多的缺陷和空隙，缺乏足夠的制度化管理，雖很容易被監(jiān)管者運用,但科技水平相對較高，這種類型的監(jiān)管更集中于科技層面的監(jiān)管，屬于科技導(dǎo)向型的公共服務(wù)監(jiān)管。不過，這樣的情境在現(xiàn)實實踐中是難以出現(xiàn)的。從普遍的意義出發(fā)，對公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的主體是基于監(jiān)管制度存在、脫離于感性理性“經(jīng)濟人”。而科技對于管理制度而言是從屬性的，監(jiān)管制度建設(shè)是運用監(jiān)管技術(shù)的前提。沒有足夠完備的制度建設(shè)，無法確認(rèn)監(jiān)管制度的自身需求，缺少技術(shù)的適用點，很難將高等級科學(xué)技術(shù)加以應(yīng)用，那么科技能力再強，也只能是無的放矢。缺乏制度建設(shè)的理智考量，必將造成科技自身的意義喪失，也就產(chǎn)生了其存在的價值悖論。[17]從現(xiàn)實的可操作性角度出發(fā)，必須有需求，才會有產(chǎn)出，只有有了制度的建設(shè)，與之相配套的科技應(yīng)用才能進(jìn)行設(shè)計和生產(chǎn)，做到有的放矢，直接滿足制度關(guān)鍵點的需求。因此，“弱制度—高科技”只能存在于抽象的理論思考框架之中。在真實的政治生活情境中，“弱制度—高科技”這樣的狀況難以維系。從這個角度出發(fā)，我們也能發(fā)現(xiàn)，提高公共服務(wù)監(jiān)管的效能，必須從制度建設(shè)出發(fā)，監(jiān)管制度的建設(shè)是有效的公共服務(wù)監(jiān)管的基礎(chǔ)所在。如果對制度建設(shè)不夠細(xì)致和完備，在政治實踐之中，對公共服務(wù)的監(jiān)管，既缺乏對于科技的需求，也缺乏科技針對制度的目標(biāo)性。

“強制度—低科技”的情境，是監(jiān)管制度相對成熟與完整，供被監(jiān)管者鉆空子的機會較少，而科技維度則相對較為薄弱，可以認(rèn)為這樣的監(jiān)管模式是屬于制度導(dǎo)向型的公共服務(wù)監(jiān)管。典型的例子存在于經(jīng)濟適用房領(lǐng)域。經(jīng)濟適用房自有其社會保障性質(zhì)，是政府提供的公共服務(wù)的重要組成部分。自從1998年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》起，到2007年《經(jīng)濟適用住房管理辦法》出臺，各地區(qū)每年也都會提出因地制宜的經(jīng)濟適用房分配方案，例如2016年煙臺市開發(fā)區(qū)最新出臺的經(jīng)濟適用房政策，明確了經(jīng)濟適用房的供應(yīng)對象是家庭年工資收入3萬元以下的住房困難戶，在同等的條件下，社會突出貢獻(xiàn)者優(yōu)先。[21]可以說，在制度層面，黨和國家在針對經(jīng)濟適用房分配可能會出現(xiàn)的問題加強了監(jiān)管制度的構(gòu)建，完善了監(jiān)督管理的鏈條。但由于經(jīng)濟適用房的分配涉及包括確認(rèn)、審批、招標(biāo)、適用房建設(shè)質(zhì)量、后續(xù)的物業(yè)管理等諸多要素，在這些項目的實施過程中依然可能存在腐敗問題。而且由于項目繁雜，現(xiàn)有的科技平臺難以確定針對目標(biāo)，因此經(jīng)濟適用房如何分配的監(jiān)管缺乏科技層面的支持，導(dǎo)致提供經(jīng)濟適用房這一公共服務(wù)依然容易滋生腐敗。中央巡視組在向有的地方反饋巡視“回頭看”情況中提出，多處存在著經(jīng)濟適用房問題上的腐敗現(xiàn)象。[22]由此可以看出，在經(jīng)濟適用房的分配服務(wù)方面，存在著大量的隱形腐敗問題。這種隱形腐敗，存在著大量不同被監(jiān)管主體之間的共謀與利益輸送，政府層面在缺乏監(jiān)管的前提下也存在著的權(quán)力尋租問題。如果沒有相配套的監(jiān)管科技支撐，是很難進(jìn)行全方位的監(jiān)控與管理的。經(jīng)濟適用房的監(jiān)管案例表明，僅靠單純的制度限制，難以形成有效的公共服務(wù)監(jiān)管。缺乏依托科技平臺的信息處理和分析，將使得公共服務(wù)監(jiān)管的主客體之間難以流暢地進(jìn)行信息溝通，為被監(jiān)管者以權(quán)謀私、滋生腐敗創(chuàng)造了空間。因此，必須充分運用信息時代下的監(jiān)管科技，將提供公共服務(wù)這一政治行為進(jìn)行全方面的透明與公開化，將整個公共服務(wù)的全過程以科技進(jìn)行統(tǒng)計與監(jiān)管，在有制度可依的同時做到有科技提供的信息與數(shù)據(jù)可查，雙管齊下，以此提高公共服務(wù)提供的效率。

“強制度—高科技”情境下，公共服務(wù)監(jiān)管制度設(shè)計比較精細(xì)，制度的漏洞少，制度自身是一個完備的存在；同時，應(yīng)用科技水平較高，共同實現(xiàn)了對公共服務(wù)監(jiān)管進(jìn)行全方位的有效把控，增強了公共服務(wù)監(jiān)督管理的有效性。這樣的情境下，公共服務(wù)監(jiān)管既保證了制度層面的完整性，也保障了科技層面的先進(jìn)性，達(dá)到了兩者兼顧的效果，形成制度與科技良好的互動關(guān)系。兩個監(jiān)督管理層面相互補充，相互扶持，對公共服務(wù)起到了嚴(yán)密且全方位的監(jiān)管，效果更好。典型的例子是河北省邯鄲市工商局的大數(shù)據(jù)政府服務(wù)創(chuàng)新。政府服務(wù)類項目與普通大眾的生活息息相關(guān)，是重要的民生項目，其涉及的范圍之廣，人數(shù)之多，事件之雜，都給公共服務(wù)監(jiān)管提供了巨大的困難。在現(xiàn)實困難面前，邯鄲市工商局首先將現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行了全面的整理，針對職能部門提供公共服務(wù)時的現(xiàn)實狀況對工作流程進(jìn)行了精準(zhǔn)化分析和設(shè)計，將抽象的流于紙面的制度內(nèi)容以更清晰的路線進(jìn)行了具體化分析，提高了制度體系的系統(tǒng)化程度，增強了制度建設(shè)的有效性，為政府部門運用科技手段進(jìn)行管理奠定了基礎(chǔ)。在夯實制度基礎(chǔ)的同時，河北省邯鄲市工商局借助高科技水平的大數(shù)據(jù)技術(shù)，創(chuàng)造性地建設(shè)了“129”系統(tǒng)，通過將工商局提供公共服務(wù)時的行為數(shù)據(jù)化，將整合的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的信息化整理，最后根據(jù)整理完備的信息進(jìn)行決策，有效地對公共服務(wù)的提供過程進(jìn)行了監(jiān)控，從而成功地將公共服務(wù)放置于有效能的監(jiān)管之下。“以往監(jiān)管服務(wù)對象的信息碎片化、分散化、區(qū)域化，使監(jiān)管服務(wù)工作較片面、較被動。‘129系統(tǒng)’不僅打破了信息壁壘，還通過對大數(shù)據(jù)進(jìn)行邏輯梳理分析，使監(jiān)管服務(wù)方式實現(xiàn)了從傳統(tǒng)單一向智能全方位轉(zhuǎn)變，在這種新格局下，工作效能有了大幅度的提升。”[23]由這一案例可見，借助以大數(shù)據(jù)為代表的高科技手段，可以實現(xiàn)對公共服務(wù)的有效監(jiān)管。這個成功實踐表明，制度建設(shè)與科技運用是實現(xiàn)公共服務(wù)監(jiān)管的兩個不可或缺的因素，強制高度是有效監(jiān)管的基礎(chǔ)，高科技是實現(xiàn)有效管理的保障。

四、結(jié)論與不足

強制度—高科技是對于公共服務(wù)項目最有效用的監(jiān)管模式。強制度的存在有利于事前與事后的監(jiān)管，既能明確監(jiān)管的目標(biāo)和功能，又能在事后對被監(jiān)管的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行把控和追究。而高科技則更加強調(diào)在公共服務(wù)監(jiān)管事中的監(jiān)管，強化了對政府實行公共服務(wù)時監(jiān)管的透明度。通過以大數(shù)據(jù)為代表的現(xiàn)代科學(xué)信息技術(shù)，政府提供公共服務(wù)的過程和關(guān)鍵性細(xì)節(jié)都會留存下記錄，可以讓監(jiān)管者通過詳實的數(shù)據(jù)以及直觀的記錄，來清晰地反映和還原出行使公共服務(wù)時的狀況，明確地刻畫出公職人員在提供公共服務(wù)時的履職行為，為規(guī)范公職人員的所作所為以及總結(jié)提供公共服務(wù)工作的規(guī)律提供了強有力的現(xiàn)實信息依托，減少了通常狀況下的信息不對稱，從而實現(xiàn)對公共服務(wù)事業(yè)的有效監(jiān)管。實現(xiàn)對公共服務(wù)的有效監(jiān)管是一個為原有的監(jiān)管制度不斷添磚加瓦的過程。在這個過程之中，制度是作為核心和基礎(chǔ)而存在的，對公共服務(wù)的監(jiān)管必須以對公共服務(wù)設(shè)計的監(jiān)管制度作為依托。而科技則是公共服務(wù)監(jiān)管的重要組成部分，科技和制度是對公共服務(wù)監(jiān)管進(jìn)行實踐和調(diào)研的兩個重要矢量。對于行政監(jiān)管而言，權(quán)力與信息的不對稱是最需要解決的關(guān)鍵性問題。制度和科技的有機結(jié)合，正是對這一問題的有力解答。現(xiàn)代社會已經(jīng)邁入了現(xiàn)代化信息科技時代，只有運用強制度—高科技的監(jiān)督管理體制，將技術(shù)充分引入制度之中與之形成有機結(jié)合，科學(xué)合理地利用現(xiàn)代化手段，嚴(yán)懲公共服務(wù)中的腐敗現(xiàn)象，為“不敢腐、不想腐、不能腐”的制度提供科技支持，才能在新時代建立起切實有效的監(jiān)督管理制度。在未來的實踐過程中，監(jiān)管機制的發(fā)展還應(yīng)當(dāng)重點發(fā)展三個層面：在決策層面，依托科技明確的獲知社會的公共服務(wù)需求，注重需求數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性與完整性；在生產(chǎn)層面，通過對生產(chǎn)過程的總結(jié)和概括，提煉出生產(chǎn)制度的量化標(biāo)準(zhǔn)；在績效方面，則將制度與科技緊密結(jié)合，拓寬滿意度獲知通道，明確績效考核內(nèi)容，在事后通過對比與總結(jié)快速找出問題。雖然本文通過引入制度與科技這雙重角度對公共服務(wù)監(jiān)管進(jìn)行了模型化分析，但目前仍是處于起步階段，如何對“制度—科技”框架進(jìn)行深層次的分析，對框架進(jìn)行進(jìn)一步的完善，例如如何將物質(zhì)科技與實際相對應(yīng)，怎樣保證信息的對稱性與全程的邏輯化梳理等等還需要今后進(jìn)行更加深入的研究。