守護城市最美底色
—— 惠州揚塵污染防治立法側記

文 馬學青 張藝子

條例出臺后，執法部門依法對泥頭車開展執法

2020年9月29日，省十三屆人大常委會第二十五次會議表決批準了《惠州市揚塵污染防治條例》，這是惠州加強重點領域立法取得的又一重要成果，為惠州打贏藍天保衛戰提供了強有力的法制保障。

回應綠色發展訴求 立法治理揚塵污染

綠水青山就是金山銀山，“惠州藍”既是最美的城市底色，也是惠州經濟生態和諧發展的“金字招牌”。近年來，隨著惠州經濟社會快速發展，工業化和城鎮化步伐不斷加快，揚塵污染問題日益凸顯，尤其是工地和道路揚塵已成為PM10的首要排放源，給空氣質量帶來了嚴重影響。立法調研發現，惠州揚塵污染防治主要存在部門職責不明晰、監管聯動機制不健全、防治措施落實不到位等突出問題，相關法律法規的貫徹實施有待進一步強化，亟需制定符合地方實際需求的地方性法規。惠州自2015年取得地方立法權以來，堅持以推動綠色發展為立法工作重心，在先后為保護“一條江（西枝江）、一座城（歷史文化名城）、一座山（羅浮山）、一個湖（西湖）”立法后，積極回應現實需求，緊扣揚塵污染防治的“小切口”專項立法，發出守護“一片藍”的法治最強音。

適應疫情防控要求 全力保障立法質量

2019年，市人大常委會將《惠州市揚塵污染防治條例》正式列為立法審議項目。去年，為適應新冠肺炎疫情的防控要求，市人大常委會積極調整立法工作思路，前期主要通過發函、電話溝通、網絡等“云”方式開展意見征求和調研工作，并主動提請省人大常委會法工委組織召開視頻專家論證會，聽取立法專家對條例的意見建議。隨著疫情趨于穩定，為了更加全面準確地了解情況，常委會召開多場市直部門和專業機構座談會、深入全市各縣區開展專題調研，條例草案提交表決前，還專門委托惠州市地方立法研究中心開展表決前評估，為常委會審議提供重要參考。立法過程中，積極與常委會組成人員溝通，確保條例在常委會上得到充分、高效的審議。條例草案經過三次審議，歷時8個月，于2020年8月27日在市十二屆人大常委會第三十四次會議上正式表決通過。本次立法，通過網絡、報紙等形式公開向全社會征求意見4次，共收到意見100余條；開展省外調研兩次、省內調研1次，市內調研多次；條例內容反復修改30余輪，是惠州在疫情防控特殊背景下堅持科學立法、民主立法的一次生動實踐。

突出立法亮點 確保條例實用管用

條例結合惠州實際對揚塵污染防治的部門職責、防治措施、監管機制、法律責任進行了明確和細化，進一步完善了惠州揚塵污染防治的制度體系，為落實全面防治提供了制度指引。

亮點一：凝聚合力，促進防治格局從單一向多維轉變。條例制定突出地方立法的統籌功能，通過促進各部門、各監督管理機制之間的有效銜接，努力形成多方參與的防治格局，最大限度地增強防治合力。在規范主體責任時，明確了村（居）民委員會的勸阻、報告和協助責任，將揚塵污染監管從市、縣（區）、鎮（街）延伸至基層治理的最后一公里；將部分環保監管手段上升為立法的同時，注重結合其他行之有效的社會治理手段形成多方位監管。條例依托市民信任度較高的12345平臺設立舉報獎勵制度，鼓勵公眾參與，推進社會共治，同時引導群眾就有關職能部門不依法履職影響公共利益的行為進行舉報，發揮檢察機關公益訴訟監督職能。

亮點二：補齊短板，推動防治領域從局部向全面發展。揚塵污染源頭復雜、監管部門眾多，因職責不清、分工不科學、缺乏法律法規依據等原因，一定程度上存在防治不到位的情況。條例對上位法沒有明確監管主體的重點領域，根據惠州實際，從方便管理的角度對其監管主體和防治要求一并進行了補充細化，確保防治的全面性。條例為解決市區大量砂石堆場缺乏監管造成環境污染的問題，明確由城管部門兜底負責物料堆場揚塵污染防治的監督管理，填補立法空白；為解決易產生揚塵污染企業監管不夠到位的問題，條例將這類企業統一納入管理，規定了統一的防治要求，并參照行業主管部門分工，指定生態環境、城管、自然資源等部門負責相關企業的揚塵污染防治監管、落實責任。

亮點三：精細立法，實現防治要求從整體向細節深化。條例中關于重點領域揚塵污染防治措施規定力求詳細、具體。這些規定有的是對上位法的細化，有的是將上級或本級規范性文件上升為地方性法規，還有的是將惠州在揚塵污染防治實踐中可復制推廣的經驗通過立法予以總結、提升，確保防控措施的針對性和可操作性。條例在關于工程施工的規定中，區分城鎮地區和非城鎮地區的揚塵污染防治措施要求，避免“一刀切”脫離實際；在關于散裝、流體物料密閉運輸的規定中，在明確車輛責任的基礎上創新規定工地、物料堆場和易產生揚塵污染企業的源頭管理義務，有針對性地解決車輛遺撒管理難的問題。

亮點四：有機整合，引導防治標準從分散向統一轉變。揚塵污染防治涉及較多的法律、地方性法規、部門規章及各類規范性文件，內容繁雜且個別存在不一致甚至矛盾的情況，條例在不與上位法相抵觸的前提下，做到因地制宜、去繁從簡、前后對應，發揮了統一標準、明晰邊界的立法功能。條例嚴格區分“揚塵”與“工業粉塵”，對于各類場地的揚塵防治規定限于從“地面、車輛、出入口”的角度進行規范，避免與上位法關于“工業粉塵”的規定交叉、混淆，確保立法主題與內容的完全統一。關于濕法作業的表述均從“噴淋、噴霧、灑水”三個詞語中選擇使用，避免原有相關規范用詞復雜、容易產生歧義的問題。

推動貫徹實施 凸顯地方立法權威

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。條例出臺后，惠州市專門成立了揚塵污染防治攻堅指揮部，出臺了揚塵污染專項整治工作方案，大力推動條例的貫徹實施，取得突出成效，全市PM10濃度下降明顯。市人大常委會一方面積極做好法規宣傳解讀工作，通過報紙、電視、廣播、網絡向社會群眾宣傳條例，主動走進行政機關、基層立法聯系點開展條例宣傳，確保對條例的正確理解；另一方面迅速啟動監督工作，及時開展了條例貫徹實施情況和道路施工揚塵污染防治情況調研，督促政府部門正確實施條例。今年1-5月，全市共開展揚塵污染專項檢查16516個次，發現揚塵污染問題3485個，已完成整改3244個，行政機關立案1387宗，處罰1216宗，檢察機關發出訴前檢察建議38件。

惠州西湖（資料圖片）