新興科技風險、責任倫理與國家監管

張海柱

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]0447—662X（2021）08—0114—08

一、問題的提出

科學技術是現代社會發展的重要推動力量，然而，科技的快速發展與應用也會對生態環境或人類健康造成“潛在的副作用”。近年來，以基因編輯、人工智能等為代表的新興科技或顛覆性技術逐漸涉人人類社會生活領域，對生態環境、人體健康、社會安全以及文化倫理等方面帶來了巨大沖擊或挑戰，使人類社會面臨著更多的未知、不確定以及“未預期后果”。如何對這種新興科技風險進行有效監管已經成為學界、政府與社會關注的重要問題。

為了更好地考察新興科技發展帶來的風險挑戰及其監管難題，本文選擇“人類基因編輯”技術作為經驗考察的對象。人類基因編輯的典型性在于，一方面它代表了生物醫學發展的最前沿，能夠推動精準醫療的變革發展，具有重大的科學、經濟與社會價值;另一方面，它直接以人體細胞特別是遺傳基因作為操作對象，沖擊了人之生命倫理，并因各種安全與社會風險而引發了學界和社會的廣泛爭議。2018年底，中國科學家賀建奎宣布“基因編輯嬰兒”的出生更是引發了海內外輿論批評“刷屏”，使人類基因編輯的合法性以及風險監管的有效性開始直面社會質疑。有鑒于此，選擇以人類基因編輯風險為例能夠更好地考察新興科技風險的監管及其改革問題。

由于新興科技議題多涉及復雜的專業知識，風險監管過程基本上被科學專家與技術官僚所壟斷，從而形成了“專家治國”（technocracy）體制。包括我國在內的許多國家對人類基因編輯風險的監管基本上以“科學監管”特別是科學共同體的“自我監管”為主，而國家監管（或政府監管）力量弱化，社會公眾的參與更是嚴重缺位。然而這種科學監管模式往往因科學自身的不確定性等局限而陷入監管困境，最終造成風險的隱匿與監管遲滯，“基因編輯嬰兒”事件即是一個明顯例證。因此，本文將在考察科學監管模式缺陷的基礎上，基于“責任倫理”原則探討國家主體更為積極地介入風險監管的必要性以及風險監管模式改革問題。本文認為，在新興科技風險不斷生成與顯現的背景下，國家主體需要承擔起積極的風險預防職能以回應公眾的風險憂慮、保障社會安全，而這也將推動“風險監管型國家”建設，這是未來我國國家治理轉型的重要方向。

二、人類基因編輯：風險論爭與監管框架

人類基因編輯研究熱潮的興起，主要是由于被業界稱為“基因剪刀”的CRISPR-Cas9技術的發明和改進。該技術可以快速且高效地對包括精子、卵子在內的活體細胞中的DNA序列進行修剪、切斷、替換或添加操作，而且具有精度高、成本低、操作簡單等優勢，極大地降低了基因編輯的“門檻”。由于基因編輯技術的獨特性，它在人類疾病的精準診斷與精準治療方面極具前景，尤其適合治療艾滋病、地中海貧血等遺傳性疾病，因而具有重要的科研與經濟價值，被許多國家視為重要的戰略性研究領域與產業之一。我國國務院于2016年印發的《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》中，特別強調要推進基因編輯技術研發與應用，促進其臨床轉化和產業化發展。

然而，人類基因編輯技術也并非完美，技術發展的不成熟以及技術自身的特性導致了安全、倫理、社會與法律等多方面的風險。首先，科學界普遍承認人類基因編輯的技術操作及其效果方面尚存在許多未知領域，基因編輯具有“不可逆性”并存在較大程度的“脫靶”現象，可能對人體健康造成潛在危害。對人類胚胎的基因編輯甚至可能危害人類的“基因完整性”與“人種完整性”。其次，對生殖細胞或胚胎的基因編輯涉及對人之自然形態與演化方式的改變，這種“扮演上帝”的行為被視為對人類尊嚴與生命倫理的挑戰，因而在許多國家引發了激烈的倫理爭論。再次，基因編輯技術的應用在社會層面上引發了對“基因強化”“優生學”乃至定制“完美嬰兒”的憂慮，被認為可能引發基因歧視、基因壟斷等新的社會不平等問題。此外，對生殖細胞或胚胎的基因編輯涉及后代人的權利問題，而且人類基因的法律地位（作為財產、人格抑或資訊）尚不明確，因而也對現有法律構成了挑戰。

基于對基因科技風險的擔憂，相關領域科學家強調了“科學責任”與“自我約束”的重要性，主張在風險得到更好的理解并且設計出適當的防范措施之前，推遲某些類型的研究。2015年，幾位基因編輯技術的發明者在《自然》雜志刊文，呼吁禁止該技術的臨床研究與應用。同年，在華盛頓召開的人類基因編輯國際峰會上，學界共同劃出“紅線”：禁止出于生殖目的而使用基因編輯技術改變人類胚胎或生殖細胞。與此同時，對早期人類胚胎或生殖細胞的基因編輯研究則被允許，前提是需要遵守一系列科學與倫理規范。

相較于國際范圍內科學共同體較為一致的自我監管原則，不同國家在立法層面上形成了不同的監管態度。少數國家采取了禁止模式（例如澳大利亞、加拿大）或寬容模式（例如英國），更多國家則采取了中立模式，即允許從事相關基礎研究但禁止生殖目的的胚胎或生殖細胞基因編輯臨床應用。不過，出于對巨大科研與經濟價值的考慮以及國際競爭的壓力，許多國家的監管政策也在調整，有限度地放開對人類基因編輯的約束或禁令正成為趨勢。

在我國，由于立法的滯后，法律層面并沒有對人類基因編輯進行明確規定。現有的監管規范包括2003年衛生部頒布的《人類輔助生殖技術規范》，其中規定“禁止以生殖為目的對人類胚子、合子和胚胎進行基因操作”。同年，由科技部和衛生部制定的《人胚胎干細胞研究倫理指導原則》中規定可以以研究為目的對人體胚胎實施基因編輯和修飾，但必須遵守14天法則。可見，我國政府針對人類基因編輯的監管態度基本上與國際科學界保持一致。在基因編輯臨床研究申請審批上，2015年衛計委等部門發布的《干細胞臨床研究管理辦法》規定審批權限授予相關醫院專家與倫理委員會，申請材料只需向衛生行政部門備案即可。由此，我國政府層面對人類基因編輯采取了較為寬松的監管立場。直到“基因編輯嬰兒”事件發生后，衛健委在2019年2月發布的《生物醫學新技術臨床應用管理條例（征求意見稿）》中確立了對基因編輯技術臨床應用的行政審批制度，實現了備案制向許可制的轉變，增強了監管力度。

總結來看，以我國為代表的許多國家在人類基因編輯風險的監管上基本確立了以“科學監管”為核心的監管框架。這種科學監管包括兩個方面。一方面，科學監管強調科學共同體的“自我監管”，主要體現為各種科學研究規范或指導原則的確立以及研究“禁區”的劃定。該領域一些科學家明確表示“自我管理是最好的管理方式”。這種自我監管的約束性除了依靠研究者自律外，主要體現在基于同行評議的成果發表上，這也是科學共同體內部監督的重要形式。例如2015年中山大學黃軍就團隊從事的世界首例人類胚胎基因編輯的研究成果就因倫理問題先后被《自然》與《科學》雜志拒稿，而“基因編輯嬰兒”事件發生后一些業內專家對賀建奎的批評即包括“沒先通過同行評審發表論文”。

科學監管框架的另一方面體現為國家或政府監管機構對科學專家及其專業知識的依賴，從而形成了基于科學咨詢的監管決策模式。在該模式下，關于特定科技的風險評估被等同于科學評估，科學專家取代政府成為事實上的風險監管決策者。對人類基因編輯而言，監管權限事實上被授予相關專家與倫理委員會，國家或政府監管部門則更多扮演間接的指導與監督角色，這在我國得到了典型體現。然而現實中的倫理委員會審查多流于形式，國家或政府監管部門的權威與責任很大程度上被虛置。只有出現嚴重問題后，政府部門才去追究倫理委員會的監管責任，這在賀建奎事件中得到了典型體現。然而對于人類基因編輯所具有的特殊風險以及不可逆性特征而言，事后問責顯然已經遠遠不夠。

三、科學不確定性背景下的風險監管困境

“基因編輯嬰兒”事件在我國的發生，除了與相關研究人員自身的倫理意識欠缺以及倫理審查制度的執行不力相關外，還有著更深層的制度性與結構性原因。本文認為，這種深層次原因即為在國家監管弱化甚至缺位的情況下，科學監管模式的支配地位與科學不確定性問題的彰顯之間產生內在張力，進而導致了科技風險監管的困境。

國家監管的弱化或缺位，一方面源于國家特別是后發國家長期奉行的“發展”邏輯。在此邏輯下，科技創新被視為經濟發展與國際競爭的核心推動力量，國家本身則成為投資推動科技研發的重要主體。因此，發展型國家傾向于放松監管來為科技創新營造更加寬容自由的環境，面對潛在風險的監管意愿則明顯不足，以免與開發政策相違背;另一方面，由于科技風險問題的專業性與復雜性，國家監管決策高度依賴于科學專家提供的專業知識。在此背景下，專家的政治地位不斷上升，科學咨詢機構甚至擁有了事實上的政策制定權。而作為理性行動者的國家監管部門也傾向于訴諸科學理性來推卸監管決策責任。即如果決策是依據科學結論做出的話，“它意味著決策者只是遵循了事物的本質，他們就可以不承擔政策選擇失誤的責任”。

如果科技應用引發的負面后果足夠清楚，或者科學專家能夠提供充分、確定的專業知識的話，科學咨詢制度的確有助于提升風險監管決策的有效性。然而對于以人類基因編輯為代表的新興科技風險而言，其關鍵特征在于科技自身的“不確定性”問題高度彰顯。這種不確定性來源于多個方面，例如認識對象的復雜性、認識主體的局限性、科學研究范式及體制方面的限制等等。特別是當科學知識轉化為技術進而應用于社會領域中時，不確定性問題將更為顯著。諸如此類的不確定性問題表明了科學技術自身的局限性，也對科學咨詢制度的有效性構成了挑戰。

具體到人類基因編輯技術，盡管技術自身在不斷發展，然而各種“未知”（unknown）問題仍大量存在。這種“未知”既包括“已知的未知”，也包括“未知的未知”。前者是指可能的負面后果已知，但不清楚它何時發生、如何發生以及如何解決。例如人類基因編輯中的“脫靶”現象，目前技術尚無法有效確定與解決;后者是指對科技應用到底會產生怎樣的后果也不清楚，即可能出現“非預期后果”。人類基因編輯可能對人體造成的確切影響只有經由人體試驗才有可能獲知，然而這種人體試驗又是科研“禁區”，由此陷入技術安全性論證的悖論。正如貝克曾指出的，只有在“技術得到運用之后，我們才能從經驗確定性的角度研究它的后果，在此之前，一切都只是推測”。在此情況下，基于現有科學知識的風險監管決策只是用“已知”去掩蓋“未知”，即“以有限的知識解釋無限的現象、以確定解釋不確定性、以安全控制之想象處理不安全的領域”。

應當說，不確定性或未知領域的存在是科學研究中的常態現象，對未知的探索也正是科學進步的動力。然而，監管決策中的“科學”（監管科學）與純粹的科學研究（研究科學）存在顯著差異。面對科學未知問題，研究科學一般訴諸“更多的研究”予以解決。然而監管科學要服務于政府監管決策的知識需求，因而面臨著決策時限的壓力。為了回應公眾的風險憂慮與爭論，監管決策機構需要加快搜集和評估風險證據的進度。在監管背景下，一個需要“等待更多數據支持的決策”就等于一個“不作為的決策”。因此在監管決策中，對相關專業知識的搜集和應用不能簡單地遵循常規科學研究的模式。風險監管決策的最大特征即在于它是決策于“未知”，要在不確定情境中做出一種確定性選擇。然而在實踐中，風險監管決策機構往往持有“等待科學”的固有思維，期待科學研究解決各種未知問題之后再進行決策，在此之前則將決斷權賦予科學共同體自身。這種“等待科學”的監管決策思維易于造成風險應對的遲緩或滯后。當科學知識足夠充分或風險后果清楚暴露時，社會公共利益可能已經遭受無法挽回的損害，這也是當前對人類基因編輯合理性的主要質疑所在。

此外，監管科學與研究科學的不同在于，它并非單獨由科學工作者在實驗室中完成。相反，監管科學的一個顯著特征是政府與產業界深入參與了相關科學知識的生產過程。因此，監管科學質量的評價不能僅僅訴諸科學同行評議，還要接受“非科學”領域的監督，需要與政治社會價值、法律規范與倫理道德相符合。就此而言，科學“自我監管”模式只適用于研究科學領域，在監管科學中則存在明顯局限。正因如此，當前對人類基因編輯合理性的質疑包括認為科學共同體的自我監管過于狹窄地關注安全問題，而忽視了社會道德問題。

綜上所述，在以人類基因編輯為代表的新興科技風險監管中，科學監管模式的支配不可避免地會引發風險監管的困境。監管困境的形成主要源于三個方面的相互作用：其一，在科學層面上，不確定性問題的存在表明了科學自身的“無知”，也表明了風險監管中“科學監管”模式的不足。正如貝克曾指出的，“在風險的界定中，科學對理性的壟斷被打破了”。科學自身無法提供有效監管所需的充分知識，因此無論是科學共同體內部的自我監管，還是基于科學咨詢制度的政府監管均會遭遇某種程度的“理性不及”問題，這一問題僅靠科學自身無法得到有效解決;其二，在國家或政府層面上，盡管科學本身存在缺陷或不足的觀念已被廣泛接受，然而風險監管機構仍然訴諸科學專家的咨詢意見來為自己的決策進行論證，由此形成了一種“不確定性悖論”。這一悖論表明既有的監管制度設計中對科學不確定性問題的忽視或回避。很多情況下對于那些尚不具備技術層面的可管理性的風險將被認為是不存在的，而在產業發展的邏輯下高科技應用所帶來的潛在危害或風險往往被漠視;其三，在社會層面上，對于科學的信賴與推崇以及風險意識的薄弱使得普通公眾易于接受類似“科技—強國”宏大敘事的邏輯而缺乏對科技風險的警惕與反思，對于風險監管制度設計中的科學支配問題也難以形成有效的外部監督與制衡力量。

上述三個方面的共同作用導致科技風險無法經由科學自身得到化解，也無法訴諸科學共同體之外的監管力量以得到有效應對，由此陷入困境。在此情況下，科技應用中的風險問題往往被忽視甚至被“隱藏”，最終將形成所謂的“制度性隱匿風險的遲滯型高科技風險社會”。只有當風險最終轉化為真實的危害結果后，監管機構才真正介入，進行事后補救，然而這對于風險監管而言已經十分滯后。本文認為，“基因編輯嬰兒”事件的發生表明這種特殊風險社會形態在我國已經初步顯現，因此有必要通過監管制度的改革予以回應，以走出風險監管困境。

四、責任倫理與新興科技風險的國家監管

對于以人類基因編輯為代表的新興科技而言，其顯著特征在于風險后果的高度不確定性，此時“等待科學”成為國家監管機構“退居幕后”的重要理由。事實上，如果科技引發的危害后果確定的話，國家或政府作為民眾福祉或基本權利的保護者，自然有責任采取積極手段進行應對，此時不會有人反對國家或政府的介入。然而在風險后果不確定（缺乏足夠科學證據）的情況下，國家權力介入或強制干預是否還有其正當性或必要性？基于對國家權力擴張或濫用的警惕，這一點需要進行謹慎論證。本文則認為“責任倫理”原則可以為新興科技風險的國家監管提供重要的價值支撐。在明確國家監管責任的基礎上，需要對現有的科學監管理念與模式進行變革，以提升風險監管的有效性。

1.責任倫理與風險監管中的國家責任

“責任倫理”概念由馬克斯·韋伯提出，用以區分“信念倫理”。在韋伯看來，信念倫理主要考慮的是行動者的行為意圖，而責任倫理強調的是必須考慮行為的結果，并且責任倫理優先于信念倫理。不過，韋伯所謂的“考慮后果”并非結果論或功利主義（行為結果產生后進行利害計算），而是強調在行動之前就需要“事先”考慮可能的后果。即責任倫理最為關注的并非如何獲得最大效果或收益，而是如何防止“最壞后果”的問題。

沿著韋伯的思路，德國哲學家約納斯（Hans Jonas）提出了著名的“責任原則”。約納斯所思考的是科技時代的倫理原則問題，他認為科技時代的特點在于“行為主體的整體性以及行為后果的長遠性及不確定性”，此時無法清楚確認危害“肇事者”的身份及具體過失，因此傳統的“義務”原則已經難以適用。在此情況下，約納斯用“責任”進行替代，這里“責任”是指人們應當自覺地意識到自己行動直接或間接導致的后果，并為此承擔一種“前瞻性責任”，從而區別于“事后問責”。約納斯特別強調了科技的“遠程效應”問題，即隨著科學技術的快速發展，人們越來越難以預測技術的未來后果或對子孫后代會產生的影響。此時，需要建立一種“未來倫理學”，“如果一個決定是負責的，那么，此一決定就不僅應考慮到行為的即時、直接后果，也應考慮行為的遠程效應、行為的后果的后果的后果。”

就本文討論的新興科技風險監管而言，它正是為了未來的安全而規制當下的行為。由于科技風險本質上是一種“人造風險”，它源于人的決策或主動選擇，而責任與決策或決定是相關的，做決定者須負責。在當前的“大科學”時代，科學研究與技術發明不再只是專業領域內科學工作者的行為，企業、政府、社會主體甚至普通公眾等多元主體共同參與其中，因此這些主體應當成為科技責任的共同承擔者，這是責任倫理的基本要求。

具體來說，對于以人類基因編輯為代表的新興科技而言，科學共同體作為風險責任承擔者的角色在一定程度上得到了強調，然而現實表明這種“自我約束”并不充分，未來還需要有效的制度規范進一步夯實“負責任創新”的原則。除科學主體外，企業、政府與社會主體的責任未能得到有效落實，甚至在很大程度上被忽視。事實上，在現代科技研發過程中，科學與產業界的關聯日益緊密，產業利益在很大程度上會引導甚至主導科技創新的方向，因此科技企業需要與科學工作者共同承擔責任。而“大科學”時代的重要特征即在于“國家意志”開始涉人科學研究進程，通過科技產業政策的扶持與大量財政投入推動科學技術發展已經成為包括我國在內的世界主要國家的重要戰略選擇。在此情況下，國家扮演了“風險制造者”的角色，由此必須為自己的決定承擔主體責任。此外，就社會公眾而言，正是公眾對各種科技產品或服務（例如利用基因技術進行產前檢測）的消費客觀上推動了技術的發展，人們在享受科技帶來的利益改善的同時，也無法回避技術發展可能引發的負面后果，因此，也要承擔相應責任。

事實上，約納斯的責任原理是對整個人類提出的倫理要求，他認為對于科技時代出現的各種危機而言，“都難以歸責給個人，不是‘你們或‘我，而是‘我們必須共同承擔集體作為的后果。”不過，在對多元主體共同責任的界定中，本文認為國家主體的責任需要得到優先強調。這不僅是因為國家政策導向在新興科技發展過程中的引導或主導性地位，而且是因為只有國家主體才能代表科技發展過程中所涉及的多元利益與價值訴求，同時也只有國家主體才有能力超然于特殊利益之外，在整體層面上對新興科技發展的收益與風險進行權衡。事實上，即便是約納斯本人，盡管他將責任原理承擔主體訴諸整個人類社會，但是也認為“只有民族國家這種政治實體才能承擔對人類未來的最重大責任，也只有它才能有效地擔負責任”。因此，結合當前時期以人類基因編輯為代表的新興科技風險監管中相關責任主體的履責現狀，本文認為當務之急是國家監管責任的有效界定與履行。

在責任實現方式上，約納斯特別強調對科技負面后果的關注，他認為責任倫理的目標并非追求最大的“善”，而是避免極端的“惡”。約納斯認為對科技潛在危害后果的“恐懼”不應被視為一種負面情感，而是一種“敬畏”價值，“基于對未來的恐懼，人類行動就變得不再魯莽，而是小心謹慎地行事，肩負人的世間責任。”這種“敬畏”或“謹慎”體現為對科技力量使用與掌握的“克制”甚至“放棄”，“根本不擁有所涉及的力量，也許更好些。”由于基因技術的特殊性，傳統風險評估中的“權衡利弊”規則可能難以適用，正如德國倫理學家赫費指出的，“拿去冒險的是身體和生命的基本權利和人權”，“不管預料到了什么有見識和功利的東西，等級都較低一些。”

總之，面對以人類基因編輯為代表的新興科技風險，上述責任倫理原則要求國家主體有效承擔其應有責任。就此而言，我國科技部、衛健委等監管機構對“基因編輯嬰兒”事件的事后問責雖然有其必要性，然而卻在很大程度上忽視了風險的事前預防責任，也即一種更為直接且積極的“前瞻性”監管責任。前文分析表明，傳統的科學監管模式已經無法滿足有效風險監管的要求，此時迫切需要國家監管的“在場”以回應責任倫理的實踐訴求。

2.新興科技風險的國家監管模式構建

責任倫理要求國家監管責任的回歸，以此為基礎構建一種更為有效的科技風險監管模式，從而超越或替代現有的科學監管模式，走出風險監管的困境。本文認為有效的國家監管模式的構建應體現為如下幾個方面：

首先，確立基于科學不確定性的風險預防原則（precautionary principle）。對科學不確定性問題的忽視或否認是科學監管模式的重要特征，也是風險監管失效或困境形成的深層根源。因此，國家監管機構需要將科學不確定性問題納入風險決策考慮范圍，這在實踐中主要體現為風險預防原則。它是指針對環境與健康領域可能出現的潛在危害，即便在科學評估證據并不充分或者未能完全確定的情況下，監管者也可以提前采取高水平的管制措施用以保護消費者安全。預防原則表明監管機構對待科學不確定性問題由“忽視”到“承認”的態度轉變，此時“等待科學”本身就被視為一種不可接受的風險。具體來說，預防原則要求國家監管機構以盡可能嚴格的監管方式來承擔自己的責任，此時必然帶來國家安全保障職責的擴展，即從傳統對“確定性危險”的防范或事后救助，到對“不確定性風險”的事前預防。對于人類基因編輯等新興科技而言，這意味著監管時機的提前——并非臨床應用產生確定性結果之后才進行監管，而是在早期研究階段就需要國家主體介入監管。就此而言，國家監管應當體現為一種從“研究”到“應用”的全過程監管，以避免風險的隱匿與應對遲滯問題。

其次，對傳統科學監管模式進行改革，防止“科學獨斷”。如前所述，科學不確定性表明了科學理性自身的局限，而科學監管模式對科學理性的過分依賴往往導致風險監管的失效，因此需要走出“技治主義”或“科學決定論”的思維誤區。需注意的是這并非是指對科學理性的完全摒棄。事實上，科學知識仍是風險決策所需有效知識的最為重要的來源，只不過諸如社會價值、倫理原則、公眾偏好、情感訴求等“非科學”知識也需要被認真對待。另外，積極的風險預防職能并非要求國家監管機構自身的“獨斷”，因為國家主體自身也無法提供有效監管所需的全部理性知識，相反國家監管的強制性還可能阻礙科技創新的正常進程。本文所謂的國家監管事實上更加強調國家對多元利益或價值的調和與兼顧。國家主體在主要扮演一種“協調者”角色下，要通過一系列制度建設構建起科學、政治與社會進行科技溝通與風險對話的渠道和平臺，通過溝通對話實現對新興科技風險后果的集體學習與全面理解，并以此作為風險監管決策的基礎。正如貝克在思考風險社會的出路問題時所指出的，“科學研究有必要就特定步驟或計劃的風險提前進行充滿爭議、劍拔弩張的討論”，“這種討論不僅應當出現在專業小圈子內部，也需要在制度的保障下，擴展至跨專業的局部公共領域。”因此未來的監管改革既要重視科學專業知識的理性價值，又要通過社會討論與公眾參與來彌補科學的不確定性缺陷，從而兼顧科學理性與民主政治的回應性與責任問題。

再次，要對國家監管機構的風險監管職能進行強化。在科學監管模式下，國家監管機構的風險監管職能很大程度上呈現出弱化甚至虛置問題。例如，人類基因編輯臨床應用試驗的審核權限被授予相關專家與倫理委員會，與此同時只需向衛生行政主管部門“備案”即可，由此使得國家監管很大程度上淪為形式。賀建奎事件發生后國家監管機構所履行的更多是一種事后問責職能，這已經偏離了風險監管“防患于未然”的本意。因此在監管改革中，國家監管機構需要強化自身的監管力度。而這種強化監管除了要對科學研究與技術應用的“全過程”進行監管外，還涉及監管方式的改變，要由備案制改為更具約束力的審核制。這方面已經在衛健委發布的《生物醫學新技術臨床應用管理條例（征求意見稿）》中得到了初步體現，其中規定申請高風險生物醫學新技術（包括基因編輯）臨床研究要由省政府衛生部門初審，初審意見提交國務院衛生主管部門審查。同樣，國家監管職能的強化不應妨礙正常的科技創新進程，因此未來改革需要對具體的政府部門審核模式與流程進行完善，以更為審慎全面的風險評估作為審核判斷的基礎。而這種風險評估應該超越單純科學評估的局限，通過納入政府、學界、企業、社會等多元主體的意見和訴求從而建立起一種更具包容性的風險評估模式。

此外，為了有效履行積極的風險預防職能，還需要對國家監管機構自身進行改革。例如當前我國對人類基因編輯的監管主要基于“基礎研究”與“臨床應用”的界限劃分，分別由科技部與衛健委負責。然而，人類基因編輯技術的特殊性在于“研究”與“應用”關聯緊密、界限模糊，這與傳統科學技術的“研究一應用”模式形成了鮮明對照。傳統科技研究主要在實驗室內進行，研究成熟之后則在社會或企業領域進行應用。而對人類基因編輯而言，研究與應用很大程度上均在臨床試驗過程中進行，基因編輯嬰兒事件即是一個典型例證。賀建奎申請的臨床試驗本身是作為科研項目提交的審查，然而研究結果卻是基因編輯嬰兒的出生。因此有必要考慮成立專門監管機構（例如人類基因編輯監管委員會）進行統籌協調以明確監管責任，防止多部門之問的權責不清問題，由此也有助于“全過程”監管的真正落實。

五、結論與討論：走向風險監管型國家

本文以人類基因編輯為例，討論了針對新興科技風險的監管模式及其改革問題。人類基因編輯作為案例的典型性在于它代表了科技創新的前沿領域，能夠帶給人類社會美好的“希望”，同時它又呈現出高度的風險與不確定性，因而引發了許多憂慮甚至“恐懼”。風險監管的任務即在于對這種“希望”與“恐懼”進行權衡，既不能過分約束從而阻礙科技創新的步伐，又不能過于放縱而使社會公眾暴露于巨大風險之中。

本文分析指出，現有的“科學監管”模式在科學不確定性彰顯的背景下已經無法承擔有效監管的任務，“基因編輯嬰兒”事件的發生即是一個明顯例證。而基于責任倫理的要求，科學共同體外部的多元主體需要與科學主體共同承擔責任，而其中國家監管責任的回歸又顯得尤為重要。它要求國家監管機構承擔更為積極的風險預防職能以履行“前瞻性”監管責任，以此為基礎進行風險監管模式的改革。這種風險監管改革涉及風險預防原則的確立以及國家監管范圍與方式的合理界定、國家監管力度的強化以及監管機構自身的改革等多方面內容。同時，鑒于科技創新在整個國家發展中的重要作用，本文認為針對新興科技風險的治理改革應當成為整個國家治理體系改革的重要構成。就此而言，國家對積極的風險預防職能的承認與承擔不僅有助于各種新興科技風險的有效治理，而且也將推動國家治理形態的整體性轉型，即從傳統的發展型國家向“風險監管型國家”的轉變。

在發展型國家模式下，國家通過政策引導與財政補貼來扶持科學技術及相關產業的發展，由此實現經濟的快速增長與國際競爭力的迅速提升。然而在此過程中，科技快速發展的“副作用”以及各種潛在矛盾在不斷累積并逐漸顯現，最終導致各類災害危機的不斷發生。由此，對災害危機的應急管理成為國家面臨的緊迫任務，2018年機構改革中應急管理部的成立可以視為國家層面對這一任務需求的直接回應。然而，回應災害危機本身固然重要，更重要的則是思考如何消除災害危機的隱患，而這即是對國家風險監管職能的要求。

風險監管型國家是對當前高科技風險社會情境的政治回應，它要求國家角色由傳統的經濟發展推動者、社會福利供給者等角色轉變為新興風險的治理者角色，由傳統的危機應急（事后）思維轉變為風險預防（事前）思維，并以風險預防為基礎對國家治理體系進行重構。這顯然是一項復雜且艱巨的系統性改革任務。不過在我國，隨著國家層面對風險問題的逐漸重視，這種改革議程已經初見端倪。例如，2019年1月“省部級主要領導干部堅持底線思維防范化解重大風險”專題研討班召開，習近平總書記在開班式講話中特別強調要注意防范化解包括科技領域在內的重大風險，并指出“防范化解重大風險是各級黨委、政府和領導干部的政治職責”。十九屆四中全會發布的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中也明確提出要完善包括科技安全在內的國家安全體系，“建立健全國家安全風險研判、防控協同、防范化解機制”。

由發展型國家向風險監管型國家轉型的更重要的體現是，2020年10月發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二。三五年遠景目標的建議》中明確提出，要“統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國”，“把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險。”這事實上是對傳統“先發展后治理”模式的深刻反思。在未來時期的國家治理與整體發展布局中，風險應對與安全保障不再僅僅作為經濟發展這一核心任務的“配套”或“補充”，相反，風險防范與安全實現在一定程度上已經成為國家發展特別是經濟發展的“前提”與“歸宿”。而當“安全發展”真正成為現代化進程中各領域發展的基本原則時，本文所考察的新興科技風險有效治理的實現也就有了更為堅實的系統性支撐。

責任編輯：秦開鳳