提升城市群功能的現實必要性及實踐路徑

安虎森

【關鍵詞】城市群 城鎮化 資源配置 【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

第七次全國人口普查公報顯示，我國人口向經濟發達區域、城市群進一步集聚。與2010年相比，我國城鎮人口比重上升14.21個百分點。其中東部地區人口所占比重上升2.15個百分點，中部地區下降0.79個百分點，西部地區上升0.22個百分點，東北地區下降1.20個百分點。隨著中國社會經濟發展到新階段，大力發展都市圈及周邊地區中小城市正成為城鎮化的新趨勢。

提升城市群功能是新型城鎮化的題中之義

改革開放以來，我國城市化得到了快速發展，城鎮人口從1978年的1.7億增長到2020年11月的9.02億，城鎮化率從1978年的17.92%提升到2020年11月的63.89%。據國家統計局統計，2018年末，我國建制鎮個數達到21297個，城市個數僅為672個。然而，隨著城市化的快速發展，交通擁堵、空氣污染、大城市房價飆升等“城市病”日益突出，一些特大城市由于城市病日益嚴重，對外來人口采取嚴格的限制措施，以防止人口過度膨脹。與此相反，我國還有80個“收縮型城市”。同時，我國城鎮化率質量較低，以戶籍人口為主的城鎮化率遠遠低于以常住人口為主的城市化率，據公安部通報，2020年戶籍人口城鎮化率只有45.4%，遠遠低于同期63.9%的常住人口城鎮化率，這意味著城鎮化人口中將近18.5%的人口是沒有城市戶口但常住城市的居民，這是很不尋常的城鎮化，意味著需要改變現有的城鎮化模式，改變那些在“嚴格控制大城市，適度發展中等城市和積極發展小城鎮”的要求下但實際上持續擴大“大城市和特大城市”規模的城鎮化模式。

新型城鎮化概念是由黨的十六大報告首次提出，隨后黨的十七大明確了新型城鎮化的內涵，提出了新型城鎮化的指導思想與建設路徑；黨的十八大肯定了中國的新型城鎮化建設，提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，并在十八屆三中全會定調城鎮化；2014年3月，我國正式發布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，該規劃提出，到2020年將實現1億農業轉移人口城鎮落戶，并提出利用大交通、大信息網絡破解特大型城市發展瓶頸。此后，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展”，在黨的十九大報告中首次提出。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，這是中央在城鎮化發展基本規律基礎上所作出的對城市化空間布局的重大決策。為了貫徹落實中央的上述決策部署，2019年4月國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，提出“深入推進城市群發展”，“堅持以中心城市引領城市群發展，推動一些中心城市地區加快工業化城鎮化，增強中心城市輻射帶動力，形成高質量發展的重要助推力”；2019年7月召開的中央政治局會議首次提出“提升城市群功能”；2019年8月召開的中央財經委員會第五次會議指出，經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式，并提出要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。中央政治局會議提出“提升城市群功能”和中央財經委員會第五次會議提出“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”，是中央在把握城鎮化基本機理以及中國特色城鎮化基本規律基礎上提出的適合于中國國情的城鎮化思路，也就是通過提升城市群功能，增強城市群承載經濟和人口的能力。顯然，這不等于我們重新選擇了擴大大城市和特大城市規模的城鎮化道路，也不等于片面強調“嚴格控制大城市規?！?。

城市群具有哪些功能

首先，城市群具有有效配置各種資源的功能。城市群是在特定地域范圍內，以中心城市為核心，在其周邊的大中小城市和小城鎮依托發達的交通網絡和通信網絡所形成的組織緊湊、聯系緊密、高度同城化和一體化的城市群體，因而其具有有效配置資源的功能。城市群包括規模不等的眾多城市以及中小城鎮，不同城市之間形成專業化分工，且城市規模越小，城市分工更加趨向于專業化；整個城市群形成一個規模宏大且完整的產業鏈，各個城市位于這種產業鏈條的節點上；城市群內不同城市又通過便捷而快速的交通網絡連接起來，能夠快速地聚集和疏解各種資源，因此城市群具有高效配置資源的能力。當分散在不同區位上的各種資源要素為充分發揮其潛力而尋找聚集空間時，城市群為這些資源要素的空間聚集提供具體區位；當各種資源要素高度聚集在核心城市和大城市，進而導致生活成本提高以及嚴重的“城市病”等明顯的“聚集不經濟”時，城市群可以迅速地疏解核心城市和大城市的各種不同功能，有序推進人口和資源要素在不同規模城市以及中小城鎮之間轉移和配置。顯然，提升城市群功能，意味著進一步完善和暢通資源要素聚集和疏解的通道。

其次，城市群具有有效承載經濟活動和人口的功能。城市群是由不同規模城市所組成的空間體系，城市群包括大城市以及眾多的專業化發展的中小城市和小城鎮，因此城市群是承載各種類型經濟活動和不同技能勞動力的巨大空間。顯然，提升城市群功能意味著不僅要求核心城市和大城市進一步完善承載經濟和人口的任務，還要求大量的中小城鎮承擔在聚集力作用下向城市群聚集的經濟活動和勞動力的承接任務。也就是說，提升城市群功能，就是激勵不同規模的城市充分發揮經濟和人口的承載任務。實際上，流入經濟發達的東部地區的大量資源要素，主要配置在發達地區城市群中大城市的邊緣地帶或中小城鎮。但由于這些中小城鎮缺乏財政能力和土地指標，無法滿足重置資源和大量勞動力所需的各種基礎設施和經營環境建設需要，這意味著需要向這些中小城鎮提供他們自我強化所需的制度性供給，讓這些城鎮從無財政（稅收幾乎全部上繳）、無土地指標（國家下撥的土地指標基本全部截留在縣級以上城市）的窘況中解脫出來，為解決流入發達地區的大量經濟活動和勞動力重新配置作出貢獻。