拜登“新政”牽動國際軍控形勢變化

樊吉社

在當前所有軍控議題中，美國都是至關重要的“利益攸關方”。由于兩黨理念不同，每當新總統就任，美國的軍控政策均會出現幅度可觀的調整，進而牽動國際軍控形勢變化。拜登執政不足半年，美軍控政策已呈現出迥異于特朗普時期的變化。

特朗普執政期間，美軍控政策可用“退”字概括。盡管伊朗并沒有違背核協議，但特朗普政府以協議對美不利為由選擇退出。美蘇冷戰期間簽署的限制兩國中程和中短程導彈發展的《中導條約》在存續30余年后，被特朗普政府廢止。旨在提升軍事透明度、降低沖突風險的《開放天空條約》也遭放棄。特朗普執政末期，《新削減戰略武器條約》臨近到期，按照約定美俄可延長五年，但特朗普政府試圖推動多邊而非延續雙邊核裁軍，導致續約磋商遲遲難以取得進展。此外，特朗普在朝核問題上也采取了迥然不同的政策，從初期幾近走向軍事沖突到新加坡、河內、板門店三次峰會，翻天覆地的政策變化居然可以“無縫銜接”。

拜登執政后，美軍控政策可用“進”字概括，一切相關事項幾乎都是對特朗普政府的“逆操作”。就職六天后，拜登與普京通電話，商定《新削減戰略武器條約》續約事宜，雙方很快完成國內法律程序，美俄之間僅存的軍控條約得以延長。6月16日，拜登訪歐期間與普京在日內瓦會面，商定近期啟動戰略穩定對話，為未來探討軍控和降低風險奠定基礎。美俄首腦還重申了“核戰爭打不贏、也不能打”這一原則。

2021年2月23日，美軍在位于加利福尼亞州的范登堡空軍基地試射“民兵-3”洲際彈道導彈。

在伊朗核問題上，拜登政府表達了回歸協議的意愿，相關各方圍繞重返協議開始了多輪談判。伊朗核協議是伊朗、歐洲三國和中、俄、美經艱苦努力達成的，拜登當時擔任副總統，全程參與了決策，曾經參與伊核協議談判的部分關鍵人物也進入拜登政府擔任要職，談判回歸協議似乎順理成章。然而，多個因素導致談判過程并不順利，而且充滿變數：一是國內強硬派特別是國會議員的壓力。因拜登政府的國內議程需要國會支持，在伊朗核問題上他必須照顧議員們的關切。二是特朗普政府退出伊朗核協議后，美不僅恢復了對伊涉核制裁，還追加了一部分與核問題并不直接相關的制裁，即使各方回歸協議，取消這些制裁也是困難的，這將對伊朗的談判策略產生影響。三是美希望與伊朗探討其導彈能力及中東地緣政治影響力等問題，伊方對此未必樂意。四是伊朗核能力已超越協議前的狀態，儲備了更多數量和更高豐度的濃縮鈾。近期伊朗舉行了總統選舉，被認為屬于保守派的萊希勝出，增加了談判的不確定性。

朝核問題是拜登政府面臨的又一難題。朝核問題存續多年，美國和相關各方已經嘗試過多種解決方案，包括拜登曾部分參與的奧巴馬政府“戰略耐心”政策，以及特朗普政府的“大交易”策略。而迄今為止，朝已進行六次核試驗和數十次各類導彈試驗。拜登執政后啟動并完成了朝核政策評估，美試圖在“戰略耐心”和“大交易”之間尋找新的平衡，雖然拜登政府展示出談判意愿，但朝方回應并不積極。

拜登政府對美國軍控政策的調整牽動國際軍控形勢變化。一方面，拜登政府嘗試“維穩”，在美俄關系于低谷徘徊之際倡議啟動戰略穩定對話，意在維持美俄關系總體穩定，確保“斗而不破”。但是，對于美俄能否在軍控領域“開疆拓土”不能抱有太高期待，兩國關系的基本狀態和導彈防御、中程導彈、先進常規武器、新興技術挑戰等問題，都限制了美俄戰略對話的空間。另一方面，伊朗核、朝核問題已持續數年，各方立場相對清晰，拜登雖是華盛頓的“老面孔”，但在這兩個棘手問題上招數有限，目前的政策主要還是為了管控而非解決危機，本質屬于“止損”和“維穩”。拜登政府在多邊軍控問題上蕭規曹隨，任由《開放天空條約》被廢止，對因疫情推遲的第十次《不擴散核武器條約》審議大會也不愿做過多投入。

美國軍控政策究竟走向何方，前述軍控議題能否出現真的轉機，仍需繼續觀察，等待美有關安全、防務戰略、導防能力建設和核態勢評估報告出臺。無論如何，冷戰結束迄今，軍控、裁軍和防擴散議題高歌猛進的時代已經終結，拜登政府所做的一切至多只是為這些在美心目中已“過時”的軍控機制續命而已。