上海合作組織在內外雙重挑戰下煥發新動能

楊成

2021年4月26日至28日，“上海合作組織國際投資貿易博覽會暨上海合作組織地方經貿合作青島論壇”在青島膠州召開，來自30多個國家和地區的嘉賓和展商參會。

2021年是上海合作組織成立20周年。上合組織從成立伊始就具備政治、經濟、安全等多輪驅動的復合型合作框架，內部形成了中俄“雙引擎”共同牽引的權力結構。上合組織的誕生和運作是中國參與和引領地區治理的重要實踐。

經過20年的發展，上合組織在歐亞地區事務中發揮著日趨重要的作用，主要體現在幾個方面：一是在“上海精神”指引下，提供了一種不同于西方主導的全球治理模式。上合組織強調國家不分大小一律平等，并以此為前提和首要條件促成成員國“共同利益”的生成和拓展，從而在事實上踐行了國際關系民主化和國家間關系新型化的原則。二是在內部結構和外部環境兩種復雜性之間不斷發生互動或共振的情況下，協商一致推進彼此合作。內部復雜性不僅指成員國相差甚大的經濟規模，還涉及成員國區別明顯的文明形態和政體類型等因素。外部復雜性是指上合組織成立20年來國際格局和地區形勢均發生了巨大變化。盡管如此，上合組織還是做到了巧妙運作，實現了多領域合作齊頭并進的新局面。三是歐亞地區的和平、穩定與發展日益離不開上合組織。上合組織成立的初衷是尋求解決成員國之間歷史遺留的邊界問題，此后始終把保持地區和平穩定作為要旨。上合組織成立之初，分裂主義、極端主義、恐怖主義等“三股勢力”在中亞十分猖獗，后來美國在阿富汗等地發動的反恐戰爭加劇了相關復雜性，給中亞地區安全帶來嚴峻挑戰。毫不夸張地講，如果沒有上合組織及其順利發展，中亞地區就不可能有今天總體和平、緩和穩定的大好局面。

盡管政治和安全合作一直是上合組織的優先方向，多邊經濟合作議程整體上推進相對緩慢，但這并不意味著成員國之間雙邊和小多邊的合作無所作為。目前，無論是在投資、貿易還是發展援助等領域，中國與上合組織成員國的合作處于持續增長態勢，中國也在與域內國家共同推進“一帶一路”建設。從此意義上講，上合組織經濟合作正在不斷煥發出新的生機。

位于青島膠州的中國-上海合作組織地方經貿合作示范區聯運中心。

舉個例子，哈薩克斯坦學界曾經對“一帶一路”框架內的中哈經濟合作抱有疑慮，擔憂淪為中國的資源附庸。而現在僅“中歐班列”過境一項每年便給哈帶去直接經濟收益超5億美元，且長遠趨勢是不斷增長。哈總理府的數據顯示，2020年過境哈的“中歐班列”集裝箱運量達51.75萬標箱，同比增長65%。更不用說，通過中哈一系列大項目合作，哈在實現產業發展多元化、擺脫對油氣資源開發的過度依賴方面已經取得重大進展。哈方日益意識到，與中國加強經濟合作對其發展大有裨益，因而更加堅定不移地推進兩國永久全面戰略伙伴關系建設。類似現象在中國與其他上合組織成員國的雙邊合作中都可以觀察到。特別值得一提的是，雖然新冠疫情給上合組織成員國帶來巨大沖擊，但上合組織的跨境電商貿易仍在加速發展，其他領域務實合作也以新的形態不斷加強，創造出巨大發展紅利。

20年來，國際上不乏看衰上合組織的觀點和意見。一些成員國的智庫專家也傾向于認為，上合組織在首次擴員后已進入“休眠期”。我認為這種論斷過于悲觀，低估了上合組織的制度韌性，也沒有看到有利于上合組織發展的新條件正在形成。首先，國際秩序重構和全球體系轉型進程的加速效應帶來巨大不確定性，顯著提升了地區性國際組織的存在價值，為上合組織發展提供了重要外部機遇。其次，全球和主要地區主要大國相繼提出歐亞地區一體化方案并形成彼此競爭格局，中亞國家之間也重新出現地區整合態勢，這些都意味著上合組織可以商討出新的發展議程。第三，上合組織吸收印度、巴基斯坦成為全權成員后，內部權力架構已經改變，固然給組織發展帶來不少潛在挑戰（包括效率與公平之間的矛盾、新老成員之間的關系、責任和能力的矛盾，等等），但也意味著上合組織參與處理地區熱點問題的空間進一步擴大，比如在美軍撤離后的阿富汗形勢問題上，完全可以有所作為。

盡管上合組織在安全、經濟、文化等領域的合作仍不平衡，也面臨所有國際組織在其發展周期中不可避免的“中段陷阱”挑戰，即新興國際組織完成規章制度等初創階段建設后，在推進實質合作時因無法或難以“協商一致”而效率降低。在利益協同方面，隨著合作的深入開展，也可能面臨后續動力不足的問題。但也正因為此，站在第二個20年的關鍵節點上，上合組織的轉型才變得更為迫切和必要，需要通過新的議程設置進一步推進和優化務實合作，唯此才能在混亂失序的國際秩序中為維護全球和地區治理質量提供動力，同時避免不少國際和地區組織因不能與時俱進而陷入“空轉”的境地。