地緣競逐：美國對太平洋島嶼地區政策的出發點

田肖紅

2021年6月8日，美國國家安全委員會亞太事務高級協調員坎貝爾在一次公開談話中表示，美國將聯合澳大利亞、新西蘭、日本等盟友，一起推動面臨分裂的太平洋島國論壇重新走向團結。他聲稱，美國在太平洋島嶼地區擁有巨大的歷史、道德和戰略利益，而這一地區的國際競爭正日益增強，美國必須提升在該地區的投入。美國在太平洋島嶼地區的利益到底何在？它對太平洋島國的政策是如何形成的？其發展趨勢又如何？這些問題值得關注。

美澳新聯合控制太平洋島嶼地區格局的形成

美國對太平洋島嶼地區的政策起源于其對外擴張、特別是向太平洋擴張的過程。19世紀早期，太平洋島嶼因其地理位置和豐富的資源逐漸引起美國重視。美國人認識到，這些島嶼位于通向亞洲和澳大利亞的航線上，是船員休息和船只補給的重要經停地。1858年，美國國會通過《海鳥糞島法》，授權美國公民占據出產海鳥糞（一種礦物原料）的島嶼。據此，美國宣稱對太平洋上的60余個島嶼擁有主權，并最終強占了多個島嶼，包括約翰斯通環礁、中途島、威克島等。在太平洋商業利益集團的請求之下，美國政府派出艦隊在太平洋巡航并對各島嶼進行勘探，占領軍事據點被提上美國對太平洋島嶼地區政策的日程。1898年，美西戰爭爆發，美國從西班牙手中奪得菲律賓和關島。同年，美國吞并夏威夷。第二年，經過同德國和英國20多年的斗爭后，美國終于獲得了對南太平洋上的東薩摩亞的管轄權。

20世紀初，成為世界第一經濟強國的美國開始以軍事安全視角看待太平洋島嶼地區。“海權論”的提出使美國的戰略家們深信必須奪取太平洋上的重要航路據點，海底電纜建設和航空運輸的興起也為其奪取太平洋島嶼增添了新的理由。然而，日本利用第一次世界大戰的有利時機占據了德國在太平洋中部的殖民地，使美國非常不滿。美日爭奪北太平洋地區成為這一時期亞太地區國際關系的重要線索。1941年12月，日本偷襲珍珠港，太平洋戰爭爆發。美軍成為在太平洋上對日作戰的主力，這為美在太平洋島嶼地區擴充勢力打開方便之門。對日作戰的經歷也使美國軍方進一步認識到，美國有必要加強對太平洋軍事據點的控制。

隨著對日戰爭形勢的明朗，美國開始規劃戰后太平洋地區的藍圖。1945年8月，美國國會海軍事務小組擬定了一份建議美國占據的太平洋島嶼軍事基地名單，其中既包括沖繩群島、密克羅尼西亞群島等當時的日本屬地，還包括南太平洋的瑙魯、馬努斯、新赫布里底、新喀里多尼亞、瓜達爾卡納爾等盟國屬地。這一方案遭到了盟友，尤其是澳大利亞和新西蘭的反對。美國政府內部也存在異議，國務院就提出，赤裸裸占有與《大西洋憲章》所宣揚的“不尋求領土擴張”原則相抵牾。戰后，蘇聯很快取代日本成為美國的主要競爭對手，美國的全球政策和太平洋戰略也隨之調整。美國軍事部門認識到，位于太平洋中部的密克羅尼西亞群島對遏制蘇聯、中國等社會主義國家及防衛美國本土更為重要，而無論是從節約成本還是從爭取盟友的角度，放棄此前主張的南太平洋島嶼而將之留給澳大利亞和新西蘭等控制將更為有利。1947年，在美國要求下，包括加羅林群島、馬紹爾群島和北馬里亞納群島的太平洋島嶼托管地成立，這是聯合國11處托管領土中唯一的戰略防區托管地（托管機制由聯合國安理會修改或更正，而不是聯合國大會。） ，美國掌握了對密克羅尼西亞群島的絕對控制權。瑙魯、新喀里多尼亞等地則仍由盟國托管或據有。1951年9月《澳新美同盟條約》和《對日和平條約》在舊金山先后簽訂，美國、澳大利亞、新西蘭合作控制太平洋島嶼地區的格局也由此確立。

2019年9月，美國國務卿蓬佩奧在紐約與太平洋島國領導人舉行會談。

“善意忽視”與“戰略拒斥”

冷戰前期，美國對在密克羅尼西亞群島的托管地實行所謂對內“善意忽視”、對外“戰略拒斥”的政策：無視當地民眾的生活和發展需求，拒斥任何“不友好勢力”進入托管地及托管地周邊區域。美國控制下的托管當局在托管島嶼地區建設軍事基地并進行核試驗，托管地完全成為服務于美國軍事需要的附屬地。美國的政策遭到了國際社會的廣泛批評，托管地人民的獨立意識也逐漸覺醒。1962年，肯尼迪政府出臺針對密克羅尼西亞群島的備忘錄，明確指出美國的政策是“推動該地區在美國的政治框架內與美國建立永久關系”。從遏制蘇聯的戰略和軍事需要出發，美國堅決抵制密克羅尼西亞人民完全獨立的主張，并利用托管地社會內部對未來地位的不同認知，實行分而化之、各個談判的政策。1975年，北馬里亞納群島成為美國的自治邦。至1983年，選擇獨立的密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島共和國、帕勞共和國全部與美國簽訂《自由聯系條約》。根據條約，上述三國獲得內政外交自主權，但軍事防衛仍由美國負責，美國向三國提供財政支持和其他各類援助，美國所追求的“戰略拒斥”也通過這些條約得到延續。

相對于密克羅尼西亞群島，南太平洋上的其他地區在美國的太平洋戰略中不受重視。美國認為，這些地區對澳大利亞和新西蘭的戰略意義更為重要，它們應該承擔更多的責任。美國的盟友特別是澳大利亞也追隨美將“戰略拒斥”作為其基本地區政策。20世紀七八十年代，蘇聯曾一度向南太平洋擴展勢力，在澳新的推動下，美國通過增設發展援助、教育和文化交流項目等措施進行了回應。盡管如此，整個冷戰時期，美國對南太平洋地區的援助仍非常有限。

冷戰結束后，美國調整其全球戰略，太平洋島嶼地區的戰略地位下降，美國對其關注度降至二戰結束以來的最低點。

重新定位對太平洋島國政策

經歷了小布什政府時期的“全力反恐”后，2011年奧巴馬政府提出了“太平洋世紀”的概念，具有明顯針對中國意味的“亞太再平衡”戰略隨之出臺。在該戰略下，奧巴馬政府致力于重新增進與太平洋島國關系，采取的措施包括增加高層訪問和經濟援助，在環境保護與漁業資源開發方面加強合作等。特普朗政府上臺后，美國將中國定位為“戰略競爭者”，出臺了糾集盟友圍堵中國的“印太戰略”。但無論是奧巴馬時期還是特朗普時期，美國對該地區的注意力都仍集中于與美簽訂《自由聯系條約》的中部太平洋島嶼國家，對南太平洋地區關注較少。

特朗普政府采取了一系列行動加強美國與太平洋島國的關系，包括高層互訪、強化安全與軍事合作、發布“太平洋承諾”（承諾增加對地區援助和投資）、增進經貿合作、加強科教文衛交流等。此外，特朗普時期，美國與密克羅尼西亞聯邦和帕勞啟動了關于延長《自由聯系條約》的談判。在太平洋島嶼地區，美國及其盟友還采取行動試圖破壞中國與太平洋島國關系，諸如造謠中國建造軍事基地、鼓吹“中國債務陷阱”論等。2020年12月，任期已屆尾聲的特朗普政府還向密克羅尼西亞聯邦、瑙魯、基里巴斯等太平洋島國發出警告稱，讓有中資背景的華為海洋公司參與三國海底電纜建設將會帶來“安全威脅”。就美國及其盟友對中國的造謠抹黑，多個太平洋島國進行了批駁，如在2018年亞太經合組織成員領導人非正式會晤期間，斐濟、薩摩亞、瓦努阿圖等國領導人就表示中國與太平洋島國的合作是友好平等互利的，中國的援助和投資推動了當地社會經濟發展。

2021年1月，拜登就任美國總統，新政府在太平洋島嶼地區拉攏島國以圍堵中國的傾向仍非常顯著。當下拜登政府在地區的政策包括：籌劃制定“太平洋威懾計劃”，加強在太平洋島嶼地區的軍事基地建設，提升與地區盟友的軍事合作能力;通過“美日印澳”（QUAD）四邊對話框架促進在太平洋島嶼地區的基礎設施建設;呼吁澳、新、日等盟國通力合作，推動太平洋島國論壇恢復團結;在漁業、海岸警衛、疫苗等方面加大對島國的援助和支持;等等。拜登政府積極應對全球氣候變化的立場也贏得了太平洋島嶼各國的好感。

總之，自19世紀以來，美國對太平洋島嶼地區的政策經歷了從尋求資源到構建軍事據點，再到以軍事基地和盟友關系為支柱稱霸太平洋的演進過程。地緣競逐和爭霸也成為美國對太平洋島嶼地區政策的基本出發點。在當前及可以預見的未來，美國對太平洋島嶼地區的政策或將呈現出如下特征：從大國地緣角逐的立場出發，突出太平洋美國屬地和軍事基地的核心地位，鞏固美與其自由聯系國的關系，加強同澳、新、英、法、日等西方盟友的合作，加大對太平洋島嶼國家的援助，多方位提升美與太平洋島國的關系。