日本在太平洋島嶼地區著力塑造“共同意識”

呂俊昌

2021年7月2日，由日本主辦的第九屆日本—太平洋島國峰會以視頻形式召開，包括日本首相以及14個獨立的太平洋島國以及澳大利亞、新西蘭、法屬波利尼西亞等太平洋島國論壇成員領導人參加。這一峰會機制的穩定運行已經成為日本對太平洋島國外交的最顯著特點，日本也是唯一一個與太平洋島國存在類似機制的域外國家。

近代以來，日本與太平洋島嶼地區建立了密切聯系。20世紀上半葉，日本抓住德國在一戰中失敗的機會，攫取了在密克羅尼西亞群島等地的前德國殖民地。二戰前后，大量日本移民在政府支持下涌入太平洋島嶼地區，日裔群體成為日本與該地區的重要人文紐帶，日本也時常借部分島國日裔人口凸顯“親緣關系”。后來，日本發動太平洋戰爭，在太平洋島嶼地區大肆擴張，試圖構建起所謂“大東亞共榮圈”的最外圈生命線，但最終以失敗告終。20世紀60年代后，日本試圖對外樹立友善、合作的形象。日本經濟的高速發展，無疑對剛獨立不久、經濟落后的太平洋島國產生了較強吸引力。在1985年日本首相出訪斐濟、巴布亞新幾內亞（巴新）之后，1987年日本外長針對太平洋島嶼地區提出了尊重獨立自主、支援區域合作、確保政治穩定、擴大經濟合作的所謂“倉成主義”，奠定了日本對島國政策的基石。

開展全方位援助，聚焦環境與發展

經濟聯系是日本聲稱其與太平洋島國之間的重要紐帶，這突出體現在日本對島國援助方面。太平洋島國大多經濟落后，長期依賴國際社會援助。日本對太平洋島嶼地區的援助從20世紀60年代末就已經開始并持續至今，援助金額也不斷增長，從最開始的幾萬美元增長到2010年的1.7億美元。2018年，日本又提出在三年內對地區援助5億美元。2020年新冠疫情暴發以來，島國受到較大沖擊。日本積極提供醫療用品、設備和技術，提供各種優惠的官方貸款，以幫助島國經濟從疫情中復蘇。

日本對島國的援助有專門機構統一管理。國際協力機構是日本外務省下屬推行日本對外政策的執行機構。該機構在巴新援建了大型污水處理廠和國際機場;在薩摩亞資助了環境保護項目，積極組織太平洋區域環境計劃合作;在所羅門群島、馬紹爾群島、薩摩亞等國援建道路與港口等。上述項目均取得了良好成效。日本還致力于與澳大利亞、新西蘭、美國等國合作，推動對太平洋島國援助。2018年11月，澳大利亞、新西蘭、美國和日本聯合宣布將援助巴新建設電網，到2030年將向該國70%的人口供電。2019年9月，日本和新西蘭在薩摩亞聯合成立太平洋氣候變化中心。

在援助方向上，日本官方宣稱不會與其他國家在數額上競爭，而是致力于提升對太平洋島嶼地區重點國家的援助份額。比如，日本對資源豐富同時也是面積最大的地區國家巴新、被稱為地區“空中交通樞紐”的斐濟提供了多方面援助。以巴新為例，自該國1975年獨立以來，兩國間高層互動頻繁。近期，日本還決定向該國提供2.8億美元的緊急貸款援助，由日本援建的該國第二大機場也將被命名為“巴新—日本友誼機場”。斐濟方面，2021年2月，日本與斐濟簽署了約1億美元的新冠肺炎應急貸款（該款項約占斐濟2020～2021財年總收入的12%），并且向斐濟提供特殊的優惠貸款條件。不過，日本對其他亟需幫助、但是經濟與地緣重要性較低的國家的援助卻不多，如圖瓦盧、瑙魯等。

氣候變化與自然災害應對成為日本對太平洋島國的重要外交突破口。太平洋島國對全球氣候變化帶來的自然災害頻發狀況非常憂慮，特別是海平面上升被認為是島國的“滅頂之災”。而日本在應對自然災害方面經驗豐富，例如在提升社區與氣候應對的韌性、災害風險管理、災后恢復等方面。在這些領域，日本對太平洋島國提供的援助包括：2012年幫助建設災害應對保險制度;向太平洋島國提供社區培訓項目，提升應對颶風等自然災害能力;提供資金和技術，幫助島國建設防浪堤，實施港口升級計劃等。此外，在對太平洋島國援助方面，日本還非常重視文化軟實力建設。

通過日本—太平洋島國峰會夾帶本國政治議程

日本—太平洋島國峰會機制是日本編織與島國共同意識的重要平臺。這一機制始于1997年，每三年一屆，已經成為日本與島國之間常態化、規范化的溝通平臺。通常來說日本被分類為東北亞國家，但同時在地理上日本也屬于廣義上的“太平洋島國”。峰會設立之初正式名稱為“日本—南太平洋論壇峰會”，然而近些年峰會卻多以“太平洋島國首腦峰會”為名示人，“日本”一詞的隱去反映出日本試圖彰顯其“太平洋島國”的身份、拉近與太平洋島嶼地區國家之間距離。歷次峰會上，日本也著力塑造“太平洋共同體意識”。比如在第二、五、七屆日本—太平洋島國首腦峰會上，日本分別提出“太平洋前沿外交”“太平洋環境共同體”“太平洋公民社會”等口號，強調與島國人民共享同一片海洋，同受太平洋環境影響。

2018年5月19日，第八屆日本—太平洋島國峰會召開，會場“恰好”在日本福島縣。

日本—太平洋島國峰會主題廣泛，合作框架日益完備。綜覽歷次峰會主題，離不開環境保護、可持續發展、災害防范、對外援助、海洋事務、人文交流等。第九屆峰會的預定主題除氣候變化、海洋管理與利用、可持續發展等議題外，還包括應對新冠疫情等國際社會普遍面臨的挑戰。2019年，峰會還推動成立了“促進與太平洋島國合作跨部門委員會”。

但日本并未將峰會作用限制于特定議題，而是試圖“夾帶私貨”，將本國政治議程塞入太平洋島嶼地區。比如，第六屆峰會上，日本獲得了太平洋島國支持其“入常”的允諾。自第八屆峰會起，日本就借峰會賣力推銷其“自由開放的印太構想”。2021年6月底，在第九屆峰會召開前夕，日本又與多個太平洋島國領導人通話吆喝其構想，試圖推廣日本主張的“海洋安全與海洋秩序”。另外，日本還將與島國相關性不大卻與日本密切相關的東北亞事務納入峰會議程，比如朝鮮半島核問題和“被朝鮮綁架的日本公民”回國問題。雖說只有部分島國對相關議題感興趣，但是島國方面還是與日本在這些議題上達成了一些共識。

值得注意的是，就在第九屆日本—太平洋島國峰會召開不久前的2021年4月13日，日本政府批準了將福島核電站的100多萬噸核廢水在未來排放入海的計劃。雖然議題也進入了峰會議程，但卻未引起太平洋島國的廣泛聲討。事實上，這并非是涉核議題首次出現在日本與島國關系中。1981年，南太平洋論壇（太平洋島國論壇前身）就曾對日本計劃將放射性廢物排入海洋提出抗議。雙方也自那時起就開始了有關涉核問題的協調，而日本—太平洋島國峰會正是協調的重要平臺。例如第八屆峰會就“恰好”在日本福島縣舉辦。

總之，日本對太平洋島國的外交致力于構建“共同意識”、獲取國際支持，穩固于對外援助，鞏固于峰會機制。經過在島國的數十年經營，日本在太平洋島嶼地區樹立了良好的形象。這也就不難理解為何當下太平洋島國普遍未對日本將核廢水排放入海等事關自身生計的行為進行激烈聲討。