如何看美國發(fā)起的“重建美好世界”倡議

楊楠

2021年6月13日，英國康沃爾G7峰會最后一天，美國總統(tǒng)拜登出席新聞發(fā)布會。

6月13日，在英國康沃爾西方七國集團（G7）峰會閉幕式上，一項名為“重建美好世界”（Build Back Better World， 以下簡稱B3W）的倡議被寫入聯(lián)合聲明。這是一項預計耗資巨大的“全球基建計劃”，由美國總統(tǒng)拜登提出，雖以“協(xié)助中等收入和低收入國家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施”為公開宣示的核心目標，背后戰(zhàn)略邏輯和意圖卻“昭然若揭”。倡議一經(jīng)推出，即被輿論解讀為應(yīng)對中國“一帶一路”倡議的“西方方案”。

美版“一帶一路”？

特朗普執(zhí)政時期，美國將抗衡中國“一帶一路”倡議逐步上升為“戰(zhàn)略要務(wù)”。然而，“一帶一路”憑借中國的資金、裝備、技術(shù)、市場等優(yōu)勢，推行已近八年，合作成員數(shù)量達百余國，在全球范圍內(nèi)獲得廣泛影響及認同。對于能否成功對沖“一帶一路”，美國戰(zhàn)略界莫衷一是。2018年后，特朗普一改其針對海外基建的“鄙夷”態(tài)度，推進并簽署《善用投資引導發(fā)展法》（BUILD法），整合美行政當局內(nèi)部多方力量創(chuàng)建美國國際開發(fā)金融公司（IDFC），舉資600億美元為中低收入國家基建項目提供發(fā)展融資。2019年，特朗普政府協(xié)同日本、澳大利亞啟動“藍點網(wǎng)絡(luò)”（Blue Dot Network）計劃，企圖以“米其林餐廳式的標準”吸納成員國，共同針對中國開展基礎(chǔ)設(shè)施項目評估認證的“標準之戰(zhàn)”。

拜登當選以來，傳遞出有別于特朗普政府的外交理念，但在對抗“一帶一路”方面選擇“接棒”。2021年3月26日，拜登致電英國首相約翰遜，首次提出由“民主國家”牽頭施行一個全球基建方案。一個月后，拜登在會見日本首相菅義偉時，表達了相同意愿。6月5日，拜登在動身前往歐洲前夕在《華盛頓郵報》上發(fā)文明確表示，將把強化基建這一“國內(nèi)優(yōu)先事項”擴展至全球。路透社援引一位拜登政府“關(guān)鍵成員”的話說，該政府將在特朗普時期“為競爭而競爭”的打壓策略上更進一步，借助盟友力量向全世界展示一套 “替代性方案”，從而弱化中國通過“一帶一路”倡議所獲得的全球影響力。B3W倡議的提出，正式吹響了拜登政府實施美版全球基建計劃的“出發(fā)號”。

G7聯(lián)合聲明對這項被白宮稱為“大膽的全球基礎(chǔ)設(shè)施新倡議”做了進一步闡釋。盡管這份“說明書”的描述在總體上看宏觀且模糊，但字里行間透露出拜登政府對華“借鑒+超越”的總體考量。

理念方面，B3W首先強調(diào)將秉持“價值觀驅(qū)動”（Values-Driven）的合作，令這一在公開層面以緩解全球“基建赤字”為要務(wù)的倡議從一開始便被打上鮮明的意識形態(tài)烙印。同時，B3W將“善治”（Good Governance）和“高標準”（High Standard）作為行事準則，試圖藉此彰顯項目利益的公平性、質(zhì)量的優(yōu)越性和合作的可持續(xù)性。該倡議也將“氣候友好”（Climate-Friendly）納入原則，表示將嚴格遵守《巴黎氣候協(xié)定》。

項目方面，B3W明確意識到“一帶一路”倡議在全球港口、高速公路、機場和水壩等設(shè)施建設(shè)方面業(yè)已取得的較大優(yōu)勢，對是否也會繼續(xù)投入這些傳統(tǒng)項目保持緘默。與此同時，B3W試圖另辟蹊徑，聚焦于氣候變化、健康安全、數(shù)字技術(shù)、性別平等這四個“高質(zhì)量領(lǐng)域”，并通過所謂“強勁的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”（Strong Strategic Partnerships）來促成具體合作項目。這既回應(yīng)了“后疫情時代”全球欠發(fā)達地區(qū)的客觀需要，也高度契合拜登政府“聯(lián)歐制華”的總體戰(zhàn)略思路。

融資方面，B3W暗示將選擇私人融資為主、公共融資為輔、貸款和補貼相結(jié)合的方式，來滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體需求，并表示將致力于擴充“可使用的發(fā)展融資工具”。在此背景下，B3W或?qū)⑥D(zhuǎn)而“擁抱”私營部門和國際開發(fā)金融公司的融資計劃。該計劃也強調(diào)國際金融機構(gòu)的“催化劑”作用，意味著美國及其盟友將從包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織、歐洲復興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等多邊機構(gòu)“截流取水”。

“重建”屬于美國的“美好世界”

2018年，二十國集團（G20）旗下全球基礎(chǔ)設(shè)施中心（GIH）曾在其發(fā)布的《全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)展望》報告中提出，至2040年，全球基礎(chǔ)設(shè)施投資將增至94萬億美元，年均增長3.7萬億美元。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的數(shù)據(jù)，到2030年，僅亞洲發(fā)展中國家就需要26萬億美元的基建投資。新冠疫情加劇了這種投資需求。在全球“基建赤字”的背景下，大國有義務(wù)去主導建設(shè)這些有助于提振地區(qū)復蘇和導流全球資本的公共產(chǎn)品，而鑒于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能力方面的互補性，國家間圍繞該議題訴諸合作與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)共贏，應(yīng)是一種“不壞且必須的選擇”。

然而，B3W的內(nèi)容與意識形態(tài)、標準、貿(mào)易、安全等競爭性議題緊密相連，不僅政治意味濃厚，亦時刻“暗示”著美國在推進倡議過程中的“主導性地位”。由此，該如何理解拜登政府大力推動B3W背后的戰(zhàn)略邏輯呢？

B3W是拜登政府“重建美好”口號的延續(xù)。在拜登秉持的“中產(chǎn)階級外交”理念中，強化國內(nèi)建設(shè)是對外政策的“起點”，而美國中產(chǎn)階級的繁榮、團結(jié)和安全則是對外政策的目標。美國對外關(guān)系委員會研究員查爾斯·庫普錢將這種思路描述為“連接國內(nèi)優(yōu)先事項和海外目標”。從選舉時提出的“Build Back Better”到此次的“Build Back Better World”，從在國內(nèi)提出2.25萬億美元的“美國就業(yè)計劃”到面向國際社會拋出40萬億美元的基建倡議，拜登不倦于將國內(nèi)治理與國際治理“對接”，試圖在“利他”與“利己”之間“長袖善舞”。從這個角度講，所謂“美好的世界”更多意味著“美國的世界”。

B3W也是拜登政府“修復聯(lián)盟”任務(wù)的支撐。在特朗普“美國優(yōu)先”理念指導下，美國退出多個國際機制和雙邊條約，放棄一些領(lǐng)域的國際規(guī)則主導權(quán)，與盟友的關(guān)系也遭到破壞。重視聯(lián)盟戰(zhàn)略的拜登政府則在其執(zhí)政首個百日內(nèi)陸續(xù)采取多項舉措，試圖重振盟友關(guān)系。順應(yīng)這一背景，拜登政府將此次歐洲之行和G7峰會視為“后特朗普時代”重啟美歐關(guān)系的重要舞臺。為此，亟需提出一系列具體計劃和實質(zhì)舉措，將其作為修復盟友關(guān)系的“粘合劑”。如果將此次拜登訪問倫敦期間美英率先簽署、涵蓋經(jīng)濟發(fā)展與安全合作等內(nèi)容的《新大西洋憲章》視為“重塑聯(lián)盟”的范例，那么B3W的出臺就是為拜登政府“重構(gòu)多邊聯(lián)盟”奠定基礎(chǔ)。

B3W更是拜登政府對華競爭戰(zhàn)略的投射。在延續(xù)特朗普時期全面制華的預設(shè)下，拜登及其團隊意圖對開展競爭的路徑予以細化，因此在入主白宮后立即啟動對華政策審議。盡管結(jié)果尚未公諸于世，但可以推測的是，海外基建已逐步上升為美國戰(zhàn)略界謀求對華競爭的優(yōu)先領(lǐng)域。而作為美國政府首次對“一帶一路”進行遏制的系統(tǒng)性藍圖，B3W將在整合包括“藍點網(wǎng)絡(luò)”計劃在內(nèi)的各類既有方案基礎(chǔ)上，將臂展延伸至拉丁美洲、加勒比海地區(qū)、非洲以及印太等“中國影響力”較為集中的地區(qū)，同時聚焦美國優(yōu)勢，最終抗衡乃至“擠出”中國的相應(yīng)存在。

2021年6月24日，美國佛羅里達州邁阿密一棟12層住宅樓發(fā)生垮塌，場面慘烈，再次凸顯美國基礎(chǔ)設(shè)施更新的緊迫性。

說易行難，落地維艱

美國與G7面向全球高調(diào)提出作為“一帶一路”倡議“替代選項”的B3W計劃，競爭色彩濃厚，進攻性姿態(tài)明顯。但反觀倡議本身，B3W缺乏操作層面內(nèi)容，更像是一份“宏觀藍圖”，而非具體的“行動指南”。一如專業(yè)分析網(wǎng)站“絲路簡報”（Silk Road Briefing）的評述：單憑B3W這一“營銷言論居多，實質(zhì)內(nèi)容較少”的倡議，難以撼動“一帶一路”倡議“一步一個腳印”所積累下的戰(zhàn)略籌碼。

首先是聚焦資金，融資能否如愿到位？B3W表示將“嚴控”資金來源，將G7、私營部門和各大利益相關(guān)方等“志同道合伙伴”視為唯一合法“注資方”。從國家行為體的角度看，倡議忽略了G7國家近年債務(wù)水平持續(xù)飆升的事實。而從非國家行為體的角度看，如何同時兼顧私營部門的商業(yè)機密和資金來源的透明度，成為一項頗具挑戰(zhàn)性、甚至難以完成的任務(wù)。美國伍德羅·威爾遜中心基辛格中美研究所所長戴博（Robert Daly）懷疑，“這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式到底是在該地區(qū)投入新資金、拓展新能力，還是對現(xiàn)有資源的重新利用和重新包裝？”

其次是聚焦盟友，行動能否鐵板一塊？B3W的一個前提假設(shè)是，G7秉持相同的對華理念，能夠在統(tǒng)一的戰(zhàn)略驅(qū)動下訴諸一致行動。這引發(fā)各界巨大懷疑。我們已經(jīng)看到，拜登政府最近撤銷了從加拿大向美國輸送石油的“拱心石”（Keystone XL）輸油管道項目，引發(fā)加方抗議;G7最大的經(jīng)濟體德國極其重視與中國的貿(mào)易關(guān)系，將中國視為其汽車行業(yè)最主要的海外市場。《華爾街日報》6月14日社論指出，一些歐洲領(lǐng)導人不愿冒與中國在氣候變化、貿(mào)易和金融等問題上“合作終止”的風險，來迎合B3W這一尚未成型的倡議。

第三是聚焦路徑，模式能否“深入人心”？6月28日，美國國務(wù)卿布林肯與意大利外長迪馬會晤。當在記者會上被問及“一帶一路”倡議與B3W倡議之間的關(guān)系時，布林肯表示，對全球中低收入國家的基礎(chǔ)設(shè)施進行投資是必要的，但競賽必須“逐優(yōu)而非逐底”（a race to the top not a race to the bottom）。布林肯的言外之意是，B3W倡議所獲得的資金將以人權(quán)、氣候變化、腐敗和國內(nèi)法律法規(guī)等作為“附加條件”。美國憑什么自信地認為，中低收入國家會選擇放棄流程簡化且無條件附加的“一帶一路”倡議，而選擇會影響其內(nèi)政、具有“入侵性”前提條件的融資計劃進行合作？

總的看，B3W的提出發(fā)出了美西方要在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域同中國競爭的明確信號，雙方必將掀起一場持久的布局和投入之戰(zhàn)。不過，全球基建畢竟是一項各國均高度認同其迫切性的國際議程和宏大領(lǐng)域，并非任何大國能夠單獨引領(lǐng)。美西方提出B3W，并不否認將來與“一帶一路”倡議開展協(xié)調(diào)的可能性，甚至在某種程度上可能填補中方的“能力短板”。從長遠看，中國要能化競爭為動力，會同沿線國家和相關(guān)國際組織按部就班不斷充實、完善“一帶一路”建設(shè)，豐富其“數(shù)字之路”、綠色基建等內(nèi)容。同時，各方需跳出惡性競爭思維，不放棄中美、中西方在全球基建領(lǐng)域開展第三方合作的可能性，推動形成發(fā)揮各自優(yōu)勢共同振興全球基建的實際效果。