北京老城歷史文化保護更新對成都的借鑒啟示

董晨 高夢薇

成都歷史城區是成都城市歷史形態活的見證，也是成都建設世界文化名城最重要的載體與根基，承載著城市文化、經濟、旅游、金融中心等多樣職能，歷史城區的保護與更新工作也面臨著保護要求難以落地，多元利益沖突明顯，民生改善訴求迫切等一系列問題。文章在對比成都歷史城區與北京老城的歷史資源稟賦及發展現狀的基礎上，借鑒北京在加強老城整體保護，疏解首都非核心功能、制定精細化管控要求、推進老城社區治理和轉變老城開發導向上先行經驗，提出適應成都現狀情況的歷史文化保護和舊城更新工作的若干建議。

成都是1982年國務院公布的我國首批歷史文化名城，其歷史城區以成都古城為主體，主要涵蓋兩江抱城區域和近郊園林苑囿，面積約24.66 km2。成都歷史城區保護更新與全國其他古城保護更新工作同樣也面臨著老城整體格局模糊，高度管控缺乏力度，經濟開發與文化保護、民生改善矛盾突出等一系列問題。2018年北京市新一輪總規編制完成后，在建設首都功能核心區戰略發展需求和老城歷史文化保護現實困境的雙重導向下，堅定“老城不能再拆”的要求，北京開展了系列規劃建設工作，在加強老城整體保護，疏解首都非核心功能、制定精細化管控要求、推進老城社區治理和轉變老城開發導向上做出了卓有成效的探索實踐，這些舉措代表了先進的理念和施政方略，為成都市歷史文化保護和舊城更新工作提供了有價值的借鑒。

1 成都歷史城區保護更新現狀與困境

1.1 成都歷史城區保護更新現狀

成都老城作為成都人鄉愁記憶之所和天府文化精神家園，“兩江環抱、三城相重、兩軸一心、多苑環繞”所形成的獨特歷史空間格局是成都歷史文化名城的核心載體，也是成都“中優”戰略的核心區，更是成都千年立城的文化源點。成都歷史城區內法定及登錄歷史保護區（包括歷史文化街區、歷史文化風貌片區、文保單位、古樹名木等法定要素的控制地帶以及城墻遺址、軸線等歷史格局要素所占空間）占天府錦城面積約33.1 %。目前的保護體系還是按照傳統的歷史城區、歷史街區、歷史建筑的基本體系構建，除了規劃確定的4片歷史文化街區和11片歷史文化風貌片區外，其他區域仍然是碎片化保護方式，讓歷史建筑、歷史景觀以“盆景式”存在于一片現代化的城區中。

1.2 成都歷史城區保護更新面臨困境

1.2.1 歷史文化資源富集但整體感知度不高，保護工作缺乏全民共識

在24.66 km2成都歷史城區內，共有國家級文保單位44處，不可移動文物98處、歷史建筑38處，世界遺產預備名錄3處，大遺址7處，密度約7.7個/km2。但在坊間卻被大家戲稱為僅存“一段墻（北較場老城墻），一間房（杜甫草堂），一座廟（武侯祠），一堆墳（王建墓），一口井（薛濤井）”。這一方面反映了城區更新過程中歷史文化資源被逐步蠶食破壞，也反映出現階段歷史城區內“凍結式”、“碎片化”的保護方式的弊端。“凍結式”的保護方式，讓歷史資源藏匿于現代城市，整體展示利用不足，部分歷史資源僅完成劃界、掛牌保護，未制定具體保護方案，歷史價值被淹沒。加之歷史文化資源保護與原住民生活改善訴求的沖突，未能達成全民保護共識，歷史文化資源破壞現象頻出（圖1、圖2）。

成都歷史城區以錦江、府南河為邊界，天府廣場為中心，人民南路為城市中心軸線，串接城市老城新區，形成了“兩江環抱、三城相重、兩軸一心，多苑環繞”相對清晰完整的平面歷史格局。然而從三維立體上看，卻是另外一番風景，成都歷史城區內現存建設總量約5 200×104? km2，高于10層以上的高層建筑超過1 000棟，從空中鳥瞰，老城新區化現象突出，傳統小尺度、院落式的歷史建筑已湮沒在大面積的高層住宅和商務辦公樓當中（圖3）。

1.2.3 過于注重經濟效益和商業文化表達，原住民生活條件改善緩慢

成都歷史城區既是成都文化中心、旅游中心、金融中心，也是成都市傳統商業中心，歷史文化保護和商業化地產開發在這片寸土寸金的區域不斷博弈，歷史城區原有空間尺度與肌理不斷改變。在更新過程中，以現代商業綜合體加摩天辦公樓為代表的春熙路商圈和以低密度文化商業為代表的寬窄巷子模式成為了老城區更新的兩種典型代表。城區內原有住民的生產生活空間不斷受到擠壓，原住民生活條件改善缺乏市場和政策支撐，逐漸呈現出士紳化特征，城區的文化保護與發展更新矛盾日益突顯。

1.2.4 剛性管控措施缺乏，且配套政策支撐不夠完善，管控措施難以落地

成都歷史城區內僅對歷史文化街區內建筑高度進行了較為嚴格的管控，落實到了控制性詳細規劃當中，對歷史城區整體空間形態缺乏系統的規劃管控，歷史城區內重要的軸線、廊道、景觀視廊、邊界輪廓等湮沒在了城市建設更新當中。同時歷史城區內地塊基礎設施更新投入及拆遷成本相較于新區更大，在缺乏相應補償政策和開發商追求利益最大化的情況下，城區內建筑越修越高，歷史城區內形態管控要求難以落地問題突出。

2 北京老城歷史文化保護更新經驗

2014年，習總書記考察北京時提出：“北京是世界著名古都，豐富的歷史文化遺產是一張金名片，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產是首都的職責。”2019年2月1日習總書記在視察北京老城時做出重要指示：“城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊，是城市生命的一部分。文化底蘊毀掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的。要把老城區改造提升同保護歷史遺跡、保護歷史文脈統一起來，既要改善人居環境，又要保護歷史文化底蘊，讓歷史文化和現代生活融為一體。”

北京首都功能核心區是中華文明源遠流長的偉大見證，是北京建設世界文化名城、全國文化中心最重要的載體與根基。其按照習總書記要求，在保護理念上，改變“盆景式”的歷史文化資源保護方法，將老城62 km2作為完整的整體進行全面保護;在發展模式上，不再是以資金平衡考量，而是以保護為導向，建設文化中心為目標，以疏解功能為手段的有機更新;在治理方式上，不再是拆遷式改造，而是以漸進式、申請式改造為主導，新區老區整體平衡，分區施策，實現精細化治理。

2.1 加強老城整體保護，生動講述老北京故事

按照“老城不再拆”的總體要求、堅持“應保則保”的總體原則，北京老城打破傳統“盆景式”保護方式，嚴格實施“老城整體保護”。打破了傳統以劃定歷史片區為抓手的“要素關聯式”的老城保護思路，將與歷史片區及格局要素咬合的老城區域一并納入法定保護序列，從而使老城整體保護范圍由原來的20.6 km2擴大至62 km2，占到首都功能核心區面積92 km2的2/3（圖4）。

同時通過新增歷史文化街區9片，擴大調整了3片歷史文化街區范圍，共確定老城歷史文化街區33片，同時將成片傳統平房區劃定為特色區域，納入規劃保護對象，基本實現了老城內登錄及法定保護區域全覆蓋（圖5）。

持續擴大歷史文化保護對象，實現地上地下歷史遺存的“全要素保護”，在原9類文化遺產保護對象的基礎上，將地下文物埋藏區、歷史街巷、傳統胡同、傳統地名、歷史名園、革命史跡等納入保護對象，從而將老城法定及登陸保護對象擴大到11類①。

① 北京11項法定及登錄保護要素：（1）世界文化遺產;（2）國家級、市級、區級三級文物保護單位和尚未核定為文物保護單位的不可移動文物（又稱普查登記在冊文物）;（3）地下文物埋藏區;（4）歷史建筑（含優秀近現代建筑、名人舊居、掛牌保護院落、工業遺產等）;（5）歷史文化街區和特色地區;（6）歷史街巷、傳統胡同及傳統地名;（7）歷史河湖水系和水文化遺產;（8）城址遺存;（9）歷史名園與古樹名木;（10）革命史跡;（11）非物質文化遺產。

2.2 有序疏解非核心功能，促進核心區提質增效

通過“優先增補區域短板”、“以業控人”、“以房管人”等制度，有序推進非核心功能疏解，促進老城提質增效。北京將老城作為“疏解非首都功能”的主戰場，聚焦“減量、減負、疏非、提質”，堅持市場與政府兩手用力，通過四大策略，強化了首都核心功能區文化中心職能，推進了首都歷史文化核心區的建設。

一是以疏解為導向，通過將清退用地無償上交中央嚴格控制騰退用地功能，有序推進核心區產業向文化中心功能轉型。

二是建立“優先增補區域短板”制度，以“不增補不開發”的強制性措施實現減量與提質掛鉤，同時完善了“跨項目、跨區域資金平衡政策”， 推動了老城棚戶區改造項目的實施。

三是加強規劃統籌調控，推進建設用地減量與容積率管控同步落實，在大幅提高開敞空間比例的同時落實建筑總量的減量，以確保老城容積率同步下降。經統計，截至2020年核心區公共空間占比將由現狀34.4 %提高到38.9 %，同時建筑面積將從1.28×108 m2減到1.1×108 m2。

四是創新提出“以業控人”“以房管人”的總體思路，實現人口、建筑規模雙管控。一方面設立市級疏解安置平臺，統籌協調政策資源投放，確保“人隨業走”“人隨功能走”。另一方面以住房減量實現“以房管人”，通過減少老城住房建筑面積，降低老城常住人口總量。

2.3 制定精細化管控要求，保障規劃有序實施

通過“一區一策”實現街區管控全覆蓋、精細化，通過高度嚴格控制，規范老城建設要求。北京通過“分區施策”“規劃管控與社區治理”等方式，全面實現老城規劃管理的“全覆蓋、精細化”，重點落實了四個方面的要求。

一是加強城市設計的引導作用，劃定“特別控制區”開展城市設計編制工作，有針對性塑造形態風貌，強化老城空間特色。

二是全區域實施建筑限高，將92.5 km2整個核心區的建筑高度嚴格控制在45 m以下，并按照原貌保護區、低層、多層、中高層四類高度管控區對建筑高度進行控制。

三是以街區化的管控方式，將老城32個街道進一步劃分183個街區，以街區為單位，制定詳細管控圖則，形成可直接指導實施落地的年度實施計劃、項目庫。

四是打破傳統立項、審批和建設線性管理模式，建立了項目立項審批、規劃設計法定化、建設運營管理三個環節平行進行的社區更新平臺，有序推進老城街區的有機更新。

五是建立建筑品質數據庫和房屋修繕專家評審制度，創新性提出“保護性修建”和“恢復性修建”兩種歷史建筑保護模式。

2.4 推進老城社區治理，切實實現民生改善

通過“申請式退租”“公服設施內外聯動”“社區責任規劃師”等制度，創新推進老城社區治理，切實改善民生。為科學合理配置土地及空間資源，切實改善老城民生，北京以街區為單位，分街區推進綜合整治，完善社區—街區—街道三級公共服務生活圈，優化配置標準，提升宜居水平。通過建立公共服務設施內外聯動、合作示范機制，鼓勵優質教育資源、機構養老設施、醫療衛生服務設施在首都功能核心區外布局，提升優質資源均衡化水平。同時北京開展“一街一試點”，推動街巷整治向街區更新延伸拓展，實施崇雍大街沿線、故宮周邊等示范街區建設，完成425條街巷精細化治理。實施片區責任規劃師制度，自2019年5月北京市規劃自然資源委出臺了《北京市責任規劃師制度實施辦法（試行）》以來，全市已有8個區簽約了195名責任規劃師，為責任范圍內規劃、建設、管理提供專業指導和技術服務。設置街區更新“微展廳”，北京首都功能核心區除在北京市規劃展覽館設置“主展廳”進行法定公示之外，還在東城區17個街道和西城區15個街道還分別設置了32個“微展廳”，對推進社區共建、共治、共享進行了新探索。由整體拆遷騰退轉變為自下而上申請式退租、申請式改善、共生院等新模式，實現了老城居住環境改善與歷史文化保護共贏。

2.5 改革創新財稅政策，轉變老城開發導向，實施分區分類行政考核制度

為保障老城保護更新工作的順利推進，北京從財稅政策和考核機制上進行了改革創新。

一是強化以疏解為導向的財稅政策，創新統籌開發模式，建立了跨項目、跨區域資金平衡政策，設立市級疏解安置平臺，統籌協調老城與接納區資源，并對接納區在土地和人口政策上予以傾斜。

二是北京市根據各主體功能區劃分以及各區域不同功能定位，對不同主體功能區進行分區分類指標考核，強化老城歷史文化保護、經濟產業結構、低耗節能、科技創新等評價指標權重。

3 北京經驗對成都歷史城區保護更新的借鑒啟示

目前成都正處于新舊功能轉換的關鍵時期，新區的開發建設與老城的有機更新相輔相成，全市一盤棋協調發展，其中“中優”提出的“三降兩提”策略與北京的首都功能核心區規劃有異曲同工之處。結合成都的現實情況，在歷史城區整體保護和老城有機更新中，有以下可以借鑒的地方。

3.1 轉變以經濟為導向的老城更新理念，推進老城區整體保護

首先需要擴大保護要素和保護范圍，將對城市歷史格局重要的歷史河流水系故道、亭臺樓閣故址、園林苑囿等納入保護范圍，需要將歷史城區作為一個完整的老成都空間載體整體呈現，制定開發管控要求，而非僅僅針對占比還不到一半的歷史文化街區。同時在老城保護更新工作中，要改變單純以經濟效益為導向的老城更新開發思路，對于保護更新過程中單個地塊或區域資金難以平衡問題，需要進行財稅政策創新，利用稅收優惠或和轉移支付手段在更大的區域內進行整體平衡。同時優化行政管理考核機制，不再以單獨的經濟貢獻為導向，而是以文化保護為導向，探索生態補償、文化保護貢獻等考核機制，將老城區的歷史文化保護工作與新區的城市開發建設聯動考核，將歷史文化工作指標納入涉及的區縣行政績效中，在更大范圍內調配資源（圖6）。

3.2 堅持疏解非核心功能，嚴控容積率和建筑高度，促進文化保護與老城復興

堅持“中優”理念，持續疏解老城非核心功能，多措并舉促進文商旅融合發展，提升老城活力。有效利用騰退的用地空間置入文商、文創、文旅等“文化+”業態和功能，積極倡導文商旅融合發展模式。以文化為主題，挖掘弘揚成都本底文化，發展傳媒影視、創意設計、現代時尚、音樂藝術、文體旅游、信息服務等特色文化事業和文化產業;以旅游為核心，充分利用文化吸引力集聚人氣，發展各項旅游事業;以商業為載體，豐富文旅產業消費業態，創新塑造老城公園城市場景時尚性、體驗性、智能性、復合性表達，進而提升老城整體文化影響力和經濟活力。同時分區嚴控歷史城區用地容積率和建筑高度，其中住宅容積率不得超過2.5，棚戶區改造住宅用地總容積率不得超過3.0，臨主要河道、臨歷史文化街區核心保護區的特別地區住宅用地總容積率不得超過1.5，對歷史城區高度進行整體分區控制，歷史文化風貌片區的核心保護區范圍內，新建、改建、擴建建筑高度不得超過其范圍內被認定文物保護單位的建筑和歷史建筑等保護主體高度的最高值（圖7、圖8）。

3.3 精細化制定管控要求，創新性利用歷史文化資源

目前成都的歷史城區僅制定了歷史街區內部的管控要求，對一般區域未制定明細的法定管控要求，且多為引導性，管控的剛性不足。結合北京經驗，需要制定老城區明確的高度、強度、風貌、色彩、肌理等管控要求，最大限度保護具有一定歷史價值的成片區域，將核心保護要求和要素落實到控規層面。針對歷史城區的規劃建設需要精準到街區和建筑尺度，來制定設計方案、開展社區公眾參與、制定行動計劃。針對不符合歷史城區保護的建筑需要梳理點位，制定保護性修繕和恢復性修建措施。在歷史遺存妥善保護的前提下，為更好地發揮其公共文化屬性及社會價值，應實現文保單位及歷史建筑的公共屬性或和合理利用。加快形成老成都特色的文化慢行系統，串聯文脈資源，帶動新興消費業態。整合老城區現有閑置空間的產權，制定招商引資的鼓勵政策，發展文化、文旅、文商等新經濟，復興老城活力（圖9）。

3.4 創新老城區社區治理模式，推動有機更新

歷史城區除了歷史文化街區外，大部分為老舊居住社區，存在建設量大、產權復雜、空間局促等現實特征。傳統的拆遷式更新方式勢必受制于資金平衡的壓力，容易越改越高，越改越密。針對老城區的特征，在模式和政策上需要制定針對性的措施。其中最重要的是探索申請式更新模式，推動社區自治。老城區的更新改造需要改變原有的拆遷模式，倡導社區可以根據自身更新需求提出申請，政府提供一定比例的更新基金，鼓勵老城社區開展自主更新，緩解財政壓力和社會壓力，逐漸形成社區自治的更新模式。同時結合社區規劃師制度落地實施，新老區土地政策、產權政策、學位配套政策、租售政策、開發獎勵政策等不斷完善，高效推動歷史城區有機更新。

參考文獻

[1] 孫祥斌，照晶.北京市落實主體功能區土地政策研究[C]//2009年海峽兩岸土地學術研討會論文集，2009.

[2] 封靜.促進北京市主體功能區建設的財政政策研究[D]. 北京.首都經濟貿易大學，2014.