國內外系統重要性銀行監管比較與思考

趙先信 李巖

2008年金融危機是一場深刻的大銀行大機構危機，危機暴露出歐美金融體系在大型機構監管方面存在一系列深層次問題，加強對系統重要性銀行等大機構的監管是危機后國際金融監管改革的重點。借鑒國際經驗并結合我國銀行業實際，本文提出，我國實施系統重要性銀行監管應注重發揮資本的約束機制，促進風險有效處置，充分發揮中央銀行的宏觀審慎管理職能，建立健全公共部門風險處置機制。

結合我國銀行業現狀和風險特征，按照實質重于形式原則，我國實施系統重要性銀行監管應注重把握好三個方面：一是強化資本約束機制，提高機構自身風險承擔能力和風險可處置性，壓實機構的主體責任。二是宏觀審慎管理與微觀審慎監管相結合，充分發揮中央銀行宏觀審慎管理職能。三是在嚴格落實各主體責任前提下，建立健全公共部門風險處置機制。

2008年金融危機是一場深刻的大銀行大機構危機

美國次貸危機是大蕭條以來最嚴重的全球金融危機，歐美大銀行、大機構成為風暴中心。貝爾斯登并入摩根大通，美林被美國銀行收購，雷曼兄弟破產，高盛和摩根士丹利轉型為銀行控股公司，美國國際集團、房地美和房利美被美國政府注資和接管。英國北巖銀行、蘇格蘭皇家銀行、勞埃德銀行、比利時富通銀行等被臨時國有化。受危機沖擊，2008年至2012年，美國倒閉的中小銀行共465家，資產規模合計6890億美元，占近20年來美國倒閉銀行總數的83%，資產規模的96%（見圖1）。據國際貨幣基金組織2009年估計，全球銀行業在危機中遭受信貸損失約2.8萬億美元。

金融危機重創全球經濟。美國、歐元區、英國、日本等發達經濟體自2008年下半年開始陷入衰退，2009年經濟負增長，失業率大幅攀升。2008年1月至2009年10月，美國失業率從5%上升到10%，歐洲失業率從7.2%上升到9.6%。為避免危機進一步惡化，各國政府不得不動用大量公共救助資金對金融體系進行救助。截至2009年2月，美國政府和聯儲共動用公共救助資金約9.7萬億美元，占2008年美國國內生產總值（GDP）的66%;英國和歐洲分別動用公共救助資金約0.9萬億美元、1.4萬億美元（見圖2）。

危機暴露出歐美金融體系在大型機構監管方面存在一系列深層次問題。一是大型機構風險承擔和損失吸收能力不足，缺乏充足的合格資本與債務工具吸收損失，風險和損失嚴重外溢。二是大型機構的組織架構和業務結構過于復雜，金融體系關聯度高，難以有序清算和處置。三是監管部門反應滯后，針對系統性風險的預防、管控和處置能力不足。

加強對系統重要性銀行等大機構的監管是危機后國際金融監管改革的重點

第一，增強系統重要性銀行的風險承擔能力。主要體現為大幅提高了核心一級資本要求，以增強吸收正常經營中損失和緩沖風險的能力。危機前，巴塞爾協議Ⅱ僅要求銀行滿足2%的核心一級資本充足率要求。危機后，巴塞爾協議Ⅲ將核心一級資本充足率要求提高到7%，新增加的逆周期資本和系統重要性銀行附加資本要求，均須用額外的核心一級資本來滿足。

第二，增強系統重要性銀行的損失承擔能力。主要體現為增加了可以減記或轉股的資本和債務工具要求，以增強股東和特定債權人在處置階段吸收損失和防止風險外溢的能力。根據金融穩定理事會（FSB，2015）確定的總損失吸收能力（TLAC）標準，全球系統重要性銀行（G-SIB）TLAC工具總額2019年須達到風險加權資產（RWA）的16%和表內外總資產的6%，2022年分別提高至18%和6.75%，新興市場經濟體的全球系統重要性銀行可延后6年達標。歐元區大型銀行要滿足自有資金和合格負債的最低要求（MREL），用于提高損失承擔能力。

第三，破除“大而不能倒”（Too-big-to-fail）預期，增強系統重要性銀行的風險可處置性（Resolvability）。系統重要性銀行混業程度高，內部業務關聯度高，與外部市場關聯性強，是導致風險無法處置或有序處置、倒逼公共部門救助的重要原因。提高可處置性的關鍵是銀行制定合格的處置計劃，預先籌劃重大風險情形下的應對措施，壓實股東和債權人等各主體責任。例如，美國的系統重要性銀行每年要制定和更新處置計劃，并提交美聯儲和聯邦存款保險公司共同審查。美聯儲和聯邦存款保險公司曾于2016年4月否決了摩根大通、美國銀行、紐約梅隆銀行、高盛集團、摩根斯坦利、道富銀行和富國銀行等7家機構的處置計劃，要求這些機構在6個月內修改后重新提交，否則將對其實施更嚴格的資本、杠桿率、流動性等審慎監管要求，限制其業務和規模增長，甚至要求剝離特定資產和業務。

第四，系統重要性銀行由中央銀行直接監管。中央銀行作為最后貸款人，掌握多種金融穩定工具，負有維護金融穩定的職責，充分發揮中央銀行的監管職能對于防控系統性風險具有重要意義。次貸危機后，突出金融穩定目標以及強化中央銀行對大型機構的直接監管成為監管改革的重要方向。2010年，美聯儲在內部設立大型金融機構監管協調委員會（LISCC），直接監管美國的國內系統重要性銀行，包括美國的全球系統重要性銀行和在美國系統重要性程度較高的外國銀行組織。LISCC從業務和機構兩個維度對銀行進行監管，為每家銀行成立一個專門的監管小組負責日常監管。2014年，歐元區開始實施單一監管機制（SSM），歐央行上收了各國監管當局對大型銀行的日常監管權，同時統一制定中小銀行最低監管標準。截至2020年末，歐央行直接監管的大型銀行共115家，占歐元區銀行業總資產的81%。歐央行為每家銀行組建專門的聯合監管小組，由歐央行工作人員擔任組長，銀行母國監管當局工作人員擔任副組長。2013年，英國撤銷了負責銀行監管的金融服務局（FSA），在英格蘭銀行內部設立金融政策委員會（FPC）負責宏觀審慎政策，成立審慎監管局（PRA）負責銀行業的微觀審慎監管，同時單獨設立行為監管局（FCA）。納入中央銀行監管后，歐美大型銀行的資本狀況、資產質量、流動性水平得到顯著改善，大型銀行的抗風險能力明顯提升。

第五，強化公共部門針對系統性風險的處置能力。針對2008年金融危機期間各國監管當局在處置權限、處置工具和處置資金池等方面存在的不足，金融穩定理事會制定了《金融機構有效處置機制核心要素》，要求各國明確處置當局，賦予處置當局必要的處置權限，籌措充足的處置基金，確保對機構進行破產清算時既不動用納稅人的資金，也不影響金融體系的正常運作。歐元區2014年開始建立單一處置機制（SRM），設立單一處置委員會（SRB）作為專門的處置機構，負責處置歐央行直接監管的大型銀行和其他跨國銀行，各成員國處置當局負責處置其他中小銀行。為提高單一處置機制的可信度，單一處置委員會從2016年開始建立單一處置基金（SRF），作為風險處置中吸收損失的最后資金來源，確保不動用公共資金用于處置。此外，歐元區還在探索建立統一的歐洲存款保險計劃（EDIS），在銀行倒閉時用于向存款人進行賠付。美國早在20世紀30年代大蕭條后就逐步建立起以聯邦存款保險公司為核心的銀行業風險處置機制，聯邦存款保險公司既是存款人的“付款箱”，也是銀行處置的“資金池”。危機后，考慮到應對一次金融危機通常需要存款保險基金達到受保存款（Insured Deposits）總額的2%，美國將存款保險基金最低目標比率設置為受保存款總額的1.35%，長期目標比率設置為受保存款總額的2%。

我國銀行業風險特征和監管體制顯著有別于歐美

近20年來，我國銀行業飛速發展。英國《銀行家》雜志發布數據顯示，2020年末，在全球排名前1000位的銀行中我國占144家，在全球前十大銀行中我國四大行位居前四位。與歐美發達經濟體相比，我國銀行業在業務特征、風險特征、風險形成機制、風險緩釋機制、風險處置機制以及監管體制等方面均有顯著差異。

第一，我國銀行業業務復雜性不高，系統性風險主要來自銀行體系的順周期風險。與歐美相比，我國金融分業經營格局明顯，大銀行混業程度低，機構和業務復雜性低，全球活躍程度不高。2020年，從全球系統重要性銀行得分看，我國四大行規模指標得分較高，復雜性和跨境活躍度得分明顯低于歐美國家的銀行（見圖3）。從全球系統重要性銀行的附屬機構數量看，我國和日本平均為243家，而美國、歐洲平均分別為2163家、1024家。

我國銀行業的系統性風險主要來自信貸周期風險，銀行信貸規模和宏觀杠桿率上升較快。央行及銀保監會數據顯示，2008—2020年，銀行信貸余額從32萬億元上升到178.4萬億元，年均增速15.4%。銀行業金融機構資產從62.4萬億元上升到312.7萬億元，年均增速14.4%。同期，宏觀杠桿率從145%上升到279.4%，年均上升11.2個百分點。隨著經濟增速持續放緩，周期性、結構性、體制性矛盾疊加，銀行體系不良貸款壓力上升，長期積累的各類金融風險開始“水落石出”。

第二，我國銀行業風險分化顯著，大型銀行經營總體穩健，中小銀行風險較高。從實際風險暴露看，近年來中小銀行風險高發頻發。2020年末，根據央行金融機構評級結果，24家大型銀行評級好，風險低。另有442家機構評級差，風險高，主要為城市商業銀行、農合機構（包括農村商業銀行、農村合作銀行、農信社）和村鎮銀行。

大型銀行經營總體穩健，主要受益于穩定的經濟增長和信貸需求，同時也得益于中央銀行實施正常的貨幣政策，信貸需求和利差水平有利于銀行保持較強的盈利能力和風險處置能力。多年來，大型銀行持續從營業收入中計提大規模的信用減值損失，用于不良貸款處置與核銷，效果顯著。如圖4所示，18家A股上市大型銀行2010年計提信用減值損失占營業收入的比例為9%，2015年上升到18%，2020年進一步上升到28%。

第三，資本的風險緩沖機制尚未鞏固。銀行業靠資本吸收損失的前提是資產分類準確、撥備充足。在用資本沖抵損失方面不存在政策或制度障礙。但我國目前的情況是，相當一部分銀行為了追求賬面業績，習慣以時間換空間，不愿意及時、真實暴露風險，資產分類不夠嚴肅，更傾向于用新增收入來抵補風險損失。2017—2020年，我國銀行業累計處置不良貸款8.8萬億元，占2020年末銀行業貸款余額的4.9%，超過之前12年的總和。同期，商業銀行不良貸款率仍穩中有升，從1.74%上升到1.84%。新增營業收入取代資本成為消化存量不良貸款的主要資源，資本既沒有在事前有效約束銀行風險資產擴張，也沒有在事后承擔相應的風險損失，資本約束機制有待進一步深化。

第四，公共部門對系統性風險的處置機制有待建立健全。在中小銀行處置中，常見的情形是地方政府牽頭監管部門采取“一事一議”的方式與問題機構管理層、股東、債權人和投資人協商，談判達成最終處置方案。地方政府為了維穩和保護地方相關機構，可能不愿主動暴露風險，更不愿意及時主動采取風險處置措施。地方政府和金融機構以社會穩定為由倒逼中央政府、中央銀行承擔高昂救助成本的問題仍然存在。金融風險無法及時出清，很容易在上游形成風險堰塞湖，引發系統性風險。此外，銀保監會發布數據顯示，2019年末，全國共組建債委會約1.9萬家，涉及用信余額約21萬億元，占當年銀行業信貸余額的13%，2020年債委會進一步增加到2萬家。

第五，銀行監管體系需要持續完善。“風起于青萍之末”，系統性金融風險事件大都經歷了從小到大、從局部到整體、從積累到爆發的長期演變過程。各風險防線先后失守是風險爆發的重要原因。金融機構作為市場主體，是防范化解金融風險的第一道防線，必須確保公司治理和內控機制健全有效，確保資本充足。銀行監管部門負責銀行業日常監管，是防范化解金融風險的第二道防線。監管部門應推動金融機構形成股東、管理層、監管部門三方良性互動機制，避免內部人控制和外部人控制，促進公司治理健全有效。針對行業層面的潛在系統性風險，監管部門負有及時發現、揭示、糾正和處置責任。中央銀行肩負維護金融穩定重任，是防范化解系統性金融風險的第三道防線。中央銀行須在認定和監管系統重要性銀行方面充分發揮作用，在合理設置安全網范圍、有效防范制度性道德風險方面發揮關鍵性作用。對照來看，中央銀行宏觀審慎管理職責和作用還有待進一步加強。

按照實質重于形式原則做好我國系統重要性銀行監管工作

借鑒國際經驗并結合我國銀行業實際，在實施系統重要性銀行監管時，應著力把握好以下幾個方面：

一是堅持用資本吸收損失，通過附加監管要求強化資本約束機制。資本約束機制是銀行監管的基礎性制度，關鍵是要發揮資本在事前約束風險承擔，在事后吸收正常經營中損失的作用。為落實資本約束機制，必須嚴肅會計制度，提高資產分類的真實性，消除用資本核銷損失的政策障礙，讓資本在經營中確實可損失、能損失，確保資本凈額真實，避免銀行資本成為名義上的擺設。系統重要性銀行附加資本是整體資本要求的一部分，應從整體視角，統籌做好銀行資本充足率監管。宜結合壓力測試定期對銀行整體資本狀況進行全面評估，針對壓力情景下可能出現的資本缺口，督促銀行補充資本，確保資本充足。切實發揮資本吸收經營風險的基礎性作用，避免通過進一步的資產擴張和未來的營業收入吸收損失，形成更大的潛在風險。

二是降低系統重要性銀行的復雜性，通過恢復和處置計劃提高銀行的風險可處置性。經過長期探索和實踐，我國逐漸形成了分業經營基本格局。系統重要性銀行往往擁有多張金融牌照，在落實分業經營監管要求、降低業務復雜度、防范系統性風險方面面臨挑戰較大。系統重要性銀行應制定集團層面的恢復和處置計劃，并提交中央銀行牽頭的危機管理小組審查。通過恢復和處置計劃，降低機構和業務復雜性，提高透明度，預先籌劃重大風險情形下的應急預案，提高對特定業務條線和法人機構的處置能力，壓實股東和債權人等各主體責任，破除“大而不能倒”預期，確保發生重大風險情形下可以快速恢復或有序處置。

三是宏觀審慎管理與微觀審慎監管相結合，積極發揮中央銀行的宏觀審慎管理職能。要強化中央銀行的宏觀審慎管理職能。中央銀行從防范系統性風險的角度，強化對系統重要性銀行的評估認定和監管工作，強化資本約束機制，推動系統重要性銀行增強風險承擔能力和風險可處置性。在強化機構監管的同時注重加強業務監管，針對業務擴張過快、關聯度和復雜性過高、業務不透明等可能產生系統性風險的問題強化事前風險預警。銀行監管部門注重做好微觀審慎監管，在統一做好資本監管的同時，及時糾正系統重要性銀行在公司治理、關聯交易、股東行為、業務模式、風險管控等方面的問題，做到風險早發現、早提示、早預警、早處置，避免小問題演變為大問題。注重做好行為監管，切實保障金融消費者合法權益。

四是在壓實各相關主體責任的前提下，建立健全公共部門風險處置機制。建立健全公共處置機制必須在制度和機制上最大限度消除道德風險。針對我國系統性金融風險特別是地方中小銀行風險現狀，需要壓實各方責任，包括金融機構及其股東的主體責任、地方政府的“實際控制人”責任和屬地責任、金融監管部門的監管責任等，對重大金融風險形成和處置中的責任進行嚴肅追責問責。在壓實責任和嚴格問責的前提下，建立健全金融風險處置和金融機構市場化退出機制，逐步積累風險處置資金池，充分發揮存款保險機構專業化、市場化處置平臺作用，提高公共部門的風險處置能力，有效防范系統性風險。

（趙先信為資深風險管理人士，李巖供職于中國人民銀行。本文僅代表作者個人觀點，與供職單位無關。本文編輯/秦婷）