境外主要國家及國際組織對數字貨幣的認識與探索

在中國穩妥推進數字人民幣試點的同時，世界主要國家對數字貨幣的認識及態度也不盡相同。本文就各主要國家及國際組織對于發行中央銀行數字貨幣的觀點、態度、探索以及關注的問題予以論述。

縱觀各國對央行數字貨幣的研究進程，中國是最早開始研究央行數字貨幣的國家之一，目前為止也是成果最為豐碩的國家。時任中央銀行行長周小川在2014年提出了開發央行數字貨幣的構想，中國在央行數字方面的研究專利有200余項，中國的央行數字貨幣側重于流通中現金（M0）替代，實行雙層運行體制，實行可控匿名。目前測試城市在深圳、蘇州、雄安、成都4個城市和北京冬奧場景的基礎上，又相繼增加了上海、海南、長沙、西安、青島、大連6個試點測試城市。數字貨幣的測試場景逐漸涵蓋“食、住、行、游、購、娛”等便民消費場景。北京、蘇州、上海、深圳等地開展的數字人民幣抽簽中紅包活動，也將公眾對數字人民幣的熱情推向高潮，北京數字王府井冰雪購物節活動中簽比率為1.98%，熱度空前。在中國穩妥推進數字人民幣試點的同時，世界主要國家對發行數字貨幣的認識及態度也不盡相同。

主要國家中央銀行對Facebook推出Libra的態度

2019年6月18日，Facebook主推的數字加密貨幣——天秤幣（Libra）正式發布白皮書，伴隨Libra而來的是各中央銀行對于數字加密貨幣監管的重視和重新審視，以及各中央銀行對中央銀行數字貨幣研發興趣的增加或者進度的加快，借以應對可能面臨的主權貨幣地位被侵蝕的挑戰。

Libra具備迅速成為全球范圍支付系統和全球性穩定幣的條件。一是Libra與微信、支付寶不同，后者雖然也具備“贏者通吃”的網絡效應，但是其電子支付仍然在主權貨幣的管轄權內。二是Libra與Gemini或者Paxos不同，后者是在小范圍內使用，但是Libra基于Facebook的27億活躍用戶，能夠更快地成為全球化的支付系統。三是Libra與比特幣不同，比特幣存在可擴展性差、總量受限（類似金本位制，具有天然的通縮傾向）、價值波動大（投機屬性明顯）三大缺陷，這三個問題導致比特幣很難成為全球性的支付手段。同時美國一項研究估計，超過四分之一的比特幣使用者以及大約一半的比特幣交易與非法活動相關。但是Libra通過釘住一攬子貨幣很好地解決了價值波動大的問題，而且成立了Libra協會，承擔類似中央銀行的職責，可以根據市場主體對Libra的需求控制供給。同時，通過底層技術中心化、頂層區塊鏈的方式有效提升可擴展性。Libra在反洗錢和反恐怖融資方面也積極配合監管部門的要求。Libra是一個占全球三分之一人口的活躍用戶組成的網絡與一個與一攬子主權貨幣相聯系的私人數字貨幣的結合，具備全球迅速“Libra化”（類似美元化，只是速度更快）的潛力。

主要國家和國際組織對Libra持審慎態度。美國聯邦儲備委員會主席鮑威爾認為，數字貨幣目前不會對貨幣政策產生影響，但是像Libra這種數字貨幣今后可能會取代傳統貨幣，盡管目前仍處于嬰兒期。美國眾議院金融服務委員會主席瑪克辛·沃特斯（Maxine Waters）呼吁，Facebook應當停止Libra 開發，直到立法者能夠充分評估這些計劃并采取行動，監管機構應當嚴肅對待數字貨幣對隱私保護、國家安全、網絡安全和交易風險的影響。法國、德國以及澳大利亞認為，Libra的發行將會帶來嚴重的風險。英格蘭銀行行長馬克·卡尼（Mark Carney）認為，Libra可以大幅提高金融包容性，并降低國內和跨境支付成本，但如果Libra被大規模使用，將會受到最高標準的監管。新加坡認為Libra影響未知，應在考慮其便利性的同時關注風險。日本認為，Libra可能不被定義為數字貨幣，但是為了預防監管漏洞，應當盡早促成國際合作。俄羅斯和印度則表示要禁止使用Libra。國際清算銀行表示，Libra將帶來風險，全球監管機構需要調整其監管規則。反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，簡稱FATF）提出將虛擬資產納入反洗錢監管。二十國集團（G20）金融穩定理事會要求各國嚴格審查Libra。

主要國家對發行中央銀行數字貨幣的態度

美聯儲對發行中央銀行數字貨幣（Central Bank Digital Currency，簡稱CBDC）態度經歷了重大轉變。2019年12月，美聯儲主席鮑威爾指出，考慮到美元現金使用量的不斷增加、美國作為全球貨幣的地位以及美國健全的銀行系統和可擴展的電子支付手段，美國尚沒有發行主權數字貨幣的計劃。2020年5月28日，全球咨詢公司埃森哲與美元CBDC基金會聯合發布了《數字美元計劃白皮書》，旨在通過召集和鼓勵私營部門的思想領袖和行動者對美元CBDC的潛在優勢進行研究和集中討論，為公共部門提供可能的模型。2020年6月17日，在美國眾議院金融服務委員會舉行的聽證會上，美聯儲主席鮑威爾指出，不能在美元不再是世界儲備貨幣的時候才意識到我們只是錯過了一次技術變革。他同時指出，“數字美元是央行必須設計的”“私人部門不參與創造貨幣供應量，這是央行所做的事情”“一般公眾不能接受私營部門負責貨幣供應的想法，因為他們對公共利益不負責”。美國眾議院議員認為，該項目希望將公私合作關系作為數字貨幣的驅動力。

法國中央銀行開始啟動央行數字貨幣項目。2019年底，法國中央銀行就曾表示將于2020年一季度前啟動中央銀行數字貨幣項目，法國中央銀行認為迅速采取行動具有一定的優勢，成為世界上第一家這樣的發行人，將因此獲得擁有基準數字貨幣的好處。CBDC的發行可以通過提高金融部門的生產率、擴大經濟規模以及增強對貨幣和金融體系的信心來產生大量的正外部性。2020年3月30日，法國中央銀行呼吁申請試驗使用數字歐元，目的是探索潛在的CBDC機會來清算和結算代幣化的金融資產。

歐洲中央銀行對發行中央銀行數字貨幣持積極態度。歐央行表示，如果歐洲內部的支付成本居高不下，歐央行有必要推出歐洲中央銀行數字貨幣，并稱現金使用量的減少可能會加快數字貨幣的推出。2019年，歐洲央行行長拉加德表示，發行數字歐元有利于支持諸如金融普惠、消費者保護和付款隱私在內的公共目標。

英格蘭銀行對中央銀行數字貨幣持審慎態度。2020年3月，英格蘭銀行行長署名研究論文《中央銀行的數字貨幣機會、挑戰和設計》中指出，英格蘭銀行正在認真權衡中央銀行數字貨幣的利弊，數字英鎊可能會破壞當前的銀行體系，但是數字貨幣可以利用最新的金融科技，讓消費者更輕松、快捷地進行交易。需要認真考慮是否發行數字英鎊，并考慮中央銀行與支付行業、科技提供者、支付使用方、金融系統、學術機構、其他的中央銀行和公共部門之間的對話。

主要國家對發行中央銀行數字貨幣優勢的表述

英格蘭銀行認為發行數字貨幣有五個主要優勢。一是提供更具彈性的支付方式，在商業銀行系統之外提供一些核心支付服務來加強金融穩定。二是避免公司創造的新形式的數字貨幣在用戶管理隱私及履行支付義務的能力存在的風險，這種為交易目的而創造的私人貨幣帶來的潛在風險超出了現有支付系統所產生的風險。三是維持支付領域的競爭、效率和創新。相比于私人部門，CBDC通過不斷發展，能夠以更低的成本和更便捷的方式為消費者和企業提供支付服務。四是提高中央銀行貨幣的可得性和實用性。中央銀行貨幣作為一種無風險貨幣形式，為經濟活動中所有的英鎊支付提供了最終結算手段，通過仔細設計中央銀行數字貨幣，可以減少其對貨幣和金融穩定的影響。五是解決跨境支付交易慢、貴且不透明問題。

數字美元白皮書指出發行數字美元優勢明顯。美元CBDC項目組認為，美國應當在新技術創新方面處于領導地位，而發行數字美元是至關重要的一步。中央銀行數字貨幣是支持日益數字化的經濟發展必需的邏輯步驟，數字美元的創建將促進全球貿易，促進私營部門創新，開拓新市場，并為金融系統提供數字化時代的基礎設施。相比當前的中央銀行儲備和數字貨幣，數字美元提供了諸如可移植性和可編程性的新功能和實用性，可以為美元的獲取提供更廣泛的渠道、降低復雜性，提高市場透明度，降低交易對手風險并增加貿易流動性。

法國中央銀行認為發行央行數字貨幣有三大好處。一是在類似瑞士這樣貨幣使用迅速下降的國家，有助于維護群眾對于金融體系的信心;二是可以提升效率、降低中介成本以及提升中央銀行被代幣化的適應力;三是創造央行數字貨幣可以讓中央銀行在面對像Libra這樣的私人部門貨幣時，提供一個表明自己主權的工具。

支付與市場基礎設施委員會（CPMI）認為批發數字代幣將有望在三個方面實現創新。一是新的結算平臺。當前，全球絕大多數的證券都是以固定或者非物質化的形式發行，并且以簿記的方式存放在中央證券存管處。這允許中間人通過簿記輸入的方式進行轉移，這種轉移需要通過兩個獨立的平臺，通過券款對付（Delivery Versus Payment，簡稱DvP）機制交付，整個流程很復雜，并且要求兩個基礎架構的法律框架的共同努力。二是成為替代結算資產。近年來，支付服務提供商、經紀交易商、大型科技公司等非銀行機構在全球支付中的作用越來越強，非銀行都在尋求直接或者間接訪問支付系統的機會，從而能夠獲取中央銀行的資金并且能夠減少對銀行的依賴。批發代幣安排中如果允許非銀行支付機構持有數字代幣，就成為一種替代商業銀行結算的貨幣。三是其他方面。為了支持支付服務的提供和風險管理，人們對更頻繁地結算、延長系統運行時間以及在支付消息中提供更豐富的數據、互操作性和“可編程貨幣”（通過預編程實現流程自動化的能力）的興趣日益增加。數字代幣可以在諸如縮短結算周期、延長交易時間、統一跨境報文的標準、提供更豐富的數據并提高透明度等方面予以改進。

主要國家對數字貨幣的實現路徑、技術路線觀點不一

法國中央銀行認為CBDC發行應當區分批發和零售兩種應用。法國央行認為，從長期來看，出于金融機構和普通公眾對數字貨幣的訴求不同，CBDC應當有兩個不同方面的應用：一個是批發領域，一個是零售領域。前者是在金融部門之間做支付，后者是在普通公眾之間做支付。金融部門在數字化方面相對于個人而言更加成熟，因為他們通過在中央銀行開立賬戶的方式已經擁有了中央銀行的數字形式的貨幣。

歐洲中央銀行探討了類現金屬性的數字貨幣在零售領域的應用。歐洲中央銀行系統（The European System of Central Banks，簡稱ESCB）的EUROchain研究網絡開發了針對CBDC的概念證明。概念證明在R3開源區塊鏈平臺Corda上開發，旨在對分布式賬簿技術下的數字貨幣運行過程進行模擬實驗，實驗包括四類主體：兩個中介機構、中央銀行、反洗錢權威部門（Anti-Money Laundering，簡稱AML）。實驗基于類現金、雙層運行體制，中央銀行控制發行和回收，AML進行反洗錢審查。收付款人是匿名的，收款人銀行接收資金入賬需要得到反洗錢權威機構的批準，但是付款人支付對等數量匿名憑證（一種由反洗錢權威機構免費發放的憑證）的情況除外。轉賬過程不需要中央銀行參與，中介機構負責設定CBDC錢包的等級和限額。通過限制每個公民的錢包數量和使用權限，限制各個級別的錢包的CBDC數量，可以間接控制CBDC的總量。設計思路中的三個機制：一是通過匿名憑證來總量控制免反洗錢審查總額;二是未花費的交易輸出（Unspent Transaction Output，簡稱UTXO）機制防止雙花;三是通過“鏈切割”方式來減少交易各方可見信息量。

英格蘭銀行提出了中央銀行數字貨幣作為公私支付平臺的假設模型?！吨醒脬y行的數字貨幣機會、挑戰和設計》中指出，英格蘭銀行構想的數字貨幣包括兩個核心要素，即數字貨幣本身和數字貨幣基礎設施。作為公私支付平臺的假設模型系統包括三個組成部門：一是中央銀行的核心分類賬，用于記錄CBDC本身的價值并處理正在使用CBDC進行的交易。二是支付接口提供商，負責管理與CBDC用戶有關的所有互動，并提供覆蓋服務以擴展CBDC的其他功能。三是覆蓋服務。按照設計，中央銀行維護的核心分類賬應當具備相對簡單的基礎功能，但是支付接口提供商可以開發“覆蓋”服務來提供附加功能。通過保持核心分類賬提供最低限度的功能或者模塊，以使支付接口提供商能夠開發新的附加服務。

數字美元白皮書披露的設計思路。美國發布的數字美元白皮書指出，從技術上不預設技術路線，從機制上遵循雙層運行體系，以防止出現銀行擠兌，確保消費者和企業在商業銀行的存款，并維持現有的信用貸款。從隱私保護上，既不能采用完全匿名無法追蹤的系統，也不能涉及完全監視和追溯的系統。在應用場景上，用于國內、國際支付與政府福利。

國際清算銀行的支付與市場基礎設施委員會（CPMI）非詳盡性地探討了批發數字代幣的設計、總體的組織和風險管理方面的49個問題。CPMI探討了將數字代幣作為批發交易（金融機構之間的大額資金結算交易）手段的設計原則，非詳盡性地列舉了數字代幣在可用性、發行和贖回、訪問、基礎資產/基金和債券、轉移機制、隱私和合規性以及互操作性等方面存在的49項問題，問題涉及諸如持有代幣是否進行限額管理，代幣的觸發是自動還是手動，采用商業銀行貨幣、中央銀行以及其他安全的基礎性資產對數字代幣提供“一對一”支持可能存在的信用風險和流動性管理風險等問題。報告中的典型業務模式包括三方，即代幣的發行方、銀行A和銀行B。代幣發行方負責數字代幣的發行和贖回，銀行A和銀行B之間的代幣轉移是點對點轉移的。指出批發代幣安排是否能夠取代現有的制度安排，取決于能否比現有的賬戶模式更安全和更有效率。此外還探討了總體的組織和風險管理，包括法律依據、治理、流動性資金管理、透明度、操作風險等方面問題。

央行數字貨幣設計應當關注六大風險

中央銀行數字貨幣對流動性、盈利能力和銀行中介產生的潛在負外部性。特別關注與大規模或突然將銀行存款轉換為央行貨幣所帶來的風險，特別是在大范圍內的金融危機情況下。鑒于中央銀行貨幣的無限法償性，為了避免可能發生的擠兌風險，雙層運行體制可能是必要的選擇。

信用風險。信用風險存在于發行主體為非中央銀行的實體，即使數字代幣與中央銀行、商業銀行或者其他一些安全可靠的資產之間是“一對一”對應的，但是代幣的持有者所擁有的索償權與直接對中央銀行的索償權不同，因而存在信用風險。同時每個代幣持有人對于特定基礎資產擁有單一債權還是對整個資產池擁有共同債權都尚未明確。

流動性風險。數字貨幣的設計需要考慮與數字貨幣發行和贖回相關的流動性風險。當數字貨幣安排的營業時間與相連金融基礎設施的可用性和營業時間不完全重疊時，可能會存在流動性風險。如今，無論是以中央銀行還是商業銀行貨幣結算，批發付款都使用付款人在結算機構中持有的基于賬戶的存款或該結算機構提供的日間信用額度提供資金。在沒有日間信用的情況下，如果付款人賬戶中可用的日內余額不足以執行其付款，則可能導致付款系統陷入僵局，從而阻止了付款的執行。因此，在許多情況下，中央銀行和商業銀行需要向銀行和其他賬戶所有者提供日間信貸。但是，中央銀行可以用其本國貨幣創造無限的流動性，如果數字貨幣是由私人發行商業銀行的貨幣，可能會導致流動資金風險。

法律風險。傳統的支付安排，例如實時全額結算系統，是建立在歷史悠久、法律基礎完善的法律結構和安排的基礎上的?，F行法律中的保護措施并未考慮批發數字代幣的安排，也未必一定能擴展到此類安排，從而可能導致法律上的不確定性和風險。如果允許外國代幣持有者使用或者用于跨境轉移，將涉及多個法律管轄區，其法律健全性可能導致更加復雜的問題。

分層設立數字貨幣訪問權限?？赡懿⒎撬械臄底重泿懦钟姓叨加邢嗤墑e的系統訪問權限。應該明確哪些數字貨幣持有者可以獲取、持有、轉讓或者兌換數字貨幣，包括間接數字貨幣持有者是否依賴直接數字貨幣持有者進行融資和退款。這種分層安排在概念上可能更為復雜，并帶來額外的風險。

貨幣兌換和贖回的自動觸發機制。數字貨幣安排中需要有一個實體或者機制來控制數字貨幣的發行和贖回。這可以通過自動或者手動方式來完成，并且可以在中央銀行或者其他授權的實體的直接參與下進行，具體取決于安排的機構和技術設計。在雙層機制下，還涉及中央銀行與商業銀行、商業銀行與普通公眾之間的觸發機制安排，在自動觸發機制下，可能會在銀行業整體發生危機時導致銀行擠兌更加容易（在存款保證金制度安排下，單一銀行機構發生危機通常不會引發銀行擠兌）。觸發機制應當與限額管理統籌考慮，對于個人身份識別程度不同的個人以及風險管理能力不同的商業銀行實施分層分級限額管理機制。

（蓋靜供職于中國人民銀行營業管理部支付結算處。本文僅代表個人觀點，與供職單位無關。本文編輯/王曄君）