論自貿區開放型體制建構

顧堯

[摘要]以“一帶一路”倡議和東北振興為主旨，成立的以對俄貿易為主題的黑龍江自貿區，是經濟發展新常態下供給側結構性改革的重要舉措和有益嘗試。自貿區自身蘊涵的自由開放態度以及由此帶來的制度創新，是否符合中國特色社會主義建設的總體要求，需要在法治視閾內進行考察和評判。在復雜化的社會制度和經濟結構以及不斷調整變化的國際貿易新規則的情勢中，只有堅持黨的領導才能保證全面深化改革和社會主義法治建設始終遵循正確的發展道路。自貿區高度融入“一帶一路”是其歷史使命和最終歸宿，產業結構調整和戰略布局的支撐點鋪設任務，都需要法治建設作為先導，法治是最好的營商環境。只有將中國特色社會主義法治貫穿自貿區建設發展的始終，才能真正地體現自貿區理論的優越性和時代感，才能為“一帶一路”戰略持續實施提供各種前提條件。

[關鍵詞]社會主義法治;自貿區;“一帶一路”

[中圖分類號]F061.5[文獻標志碼]A[文章編號]2096-1308（2021）03-0020-07

習近平總書記在關于深入推進東北振興座談會上作出“以新氣象新擔當新作為推進東北振興，新時代東北振興，是全面振興、全方位振興”[1]重要指示，2019年8月26日，經國務院批準設立的中國（黑龍江）自由貿易試驗區（哈爾濱、黑河、綏芬河）（以下簡稱“黑龍江自貿區”）整體建設工作以只爭朝夕的工作態勢開展起來。8月29日，黑龍江自貿區三大片區規劃范圍確定，隨后中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府連續多次召開黑龍江自貿區領導小組會議，扎實快速有效地推進三大片區建設。9月28日，哈爾濱片區管理委員會正式掛牌。11月29日，制定頒布了《哈爾濱新區暨中國（黑龍江）自由貿易試驗區哈爾濱片區關于鼓勵產業集聚推動高質量發展的若干政策措施（試行）》，為進一步促進產業集聚、培育發展新動能、做強實體經濟，加快黑龍江自貿試驗區哈爾濱片區建設，推動哈爾濱新區高質量發展提供了制度保障和制度創新。截至2019年12月，僅入駐位于自貿區哈爾濱片區內哈爾濱松北（深圳龍崗）科技創新產業園的企業就已經達到了293家。這是堅定貫徹落實習近平總書記推進全面深化改革思想和以新發展理念引領經濟高質量發展思想在黑龍江省這個傳統的老工業基地和重要糧食產地的一次意義重大、影響深遠、福澤后世的偉大實踐。

一、自貿區發展必須以新發展理念為遵循

早在2016年12月，中央經濟工作會議第一次明確提出并確立“適應經濟發展新常態的經濟政策框架，形成以穩中求進為工作總基調、以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線的政策體系”。[2]

也就是說，黨的十八大以來，在經濟社會實踐的基礎上，相關的經濟政策廓清了理論發展脈絡和體系建構。

1.新常態下供給側結構性改革是對客觀存在最本質的認知。

2014年，習總書記明確指出經濟發展“新常態”并進行系統性論述。我國經濟發展進入“新常態”是經濟發展歷程的必經階段，其表現形式為，從上中等收入階段向高收入階段邁進，從工業化時代向后工業化時代轉變，從高速增長轉向中高速增長，從規模速度型發展方式轉向質量效益型發展方式，從工業或第二產業主導的經濟結構轉向服務業主導的經濟結構（指產業結構、就業結構、投資結構等），從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉向創新驅動發展，從中國市場到世界市場，從世界投資中國到中國投資世界。在這一宏大的社會背景下，當前中國社會經濟發展的現狀凸顯了供給側矛盾。需求與供給是市場經濟內生的基本面層級的辯證關系。我國經濟發展面臨的問題，供給和需求兩側都有，但矛盾的主要方面在供給側。即在一些行業和產業產能過剩的情況下，相關生產的關鍵設備、核心技術、高端產品尚且依賴進口;農業發展勢頭良好，但產品附加值低、加工技術迭代緩慢、細分市場空白等問題始終存在。大量存在有效需求的消費者在國內得不到消費機會時，紛紛轉向出境購物、“海淘”購物、代理購物，導致“需求外溢”，消費能力外流。有鑒于此，2015年中央財經領導小組第十一次會議提出推進“供給側結構性改革”，并正式寫入“中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要”，成為發展的主線。

僅就黑龍江省社會發展現狀而言，供給側矛盾尤為突出。一方面因為缺少外部有效投資而導致實體經濟整體萎靡不振，另一方面憚于“投資不過山海關”的傳言而導致潛在的有實力投資者裹足不前;一方面緊鄰北方大國俄羅斯得天獨厚的地理優勢，另一方面“哈洽會”（中國哈爾濱國際經濟貿易洽談會、中俄博覽會）歷經數年的“意向性協議簽約比例驚人”——未能匹配以“國際”冠名的影響力輻射范圍;一方面是“青山綠水是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”的原生態旅游資源，另一方面2018年黑龍江省旅游總人數1.82億，總收入2240億元，排名全國第十，與第一名的貴州省（旅游總人數9.69億，總收入9471億元）相比還存在一定差距。黑龍江省的供給側矛盾這一亟待解決的重大難題，如果沒有先進的中國特色社會主義經濟理論加以運用，僅僅依靠自身的發展慣性和調節機制來徹底解決矛盾，扭轉現狀是不可能實現的。

2.從全面深化改革到自貿區實踐的邏輯展開。

“國家強，經濟體系必須強。以經濟建設為中心是興國之要。”[3]深化經濟體制改革、完善現代化經濟體系的制度保障、建立現代化經濟體系，是以習近平同志為核心的黨中央順應中國特色社會主義進入新時代的新要求作出的重大戰略決策部署。將全面深化改革進行到底的最核心內容就是改革開放。習近平總書記指出，“改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定‘兩個一百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招”。[4]改革與開放是相互促進相得益彰的共生關系。以開放的視野考察當今世界，因此認識到自身存在的差距，進而對內部的制度體系、運行機制、思維方式、行為模式深入地革新，最終接受來自現實社會的重大考驗，實現中華民族偉大復興的中國夢。

中國作為世界第二大經濟體，已經深度融入世界經濟，世界經濟與金融市場的變化時刻影響中國經濟運行的穩定性，同樣，中國的改革開放每一點變化都足以引起各國政策制定者的高度關注。其中所體現的“蝴蝶效應”已經超出了傳統意義上的國家間、地區間的影響范圍，具備了改變現存世界經濟格局的相對力量，這種相對力量將隨著中國經濟體量和貿易總量的大踏步成長而質變成為無法回避的絕對力量。習近平總書記歷史性地首創“一帶一路”建設理念，不但標志著中國對外開放政策框架已經進入了“全面開放、全面合作、全面參與、全面提升”的新階段，而且也是中國方案成為世界倡議的恢宏大手筆?！耙粠б宦贰笨梢哉f點新發展理念的重要組成部分，是在黨的十一屆三中全會以來40多年歷史經驗總結的基礎上，將開放的視野從世界主要發達國家擴大到不同國家、不同地區、不同經濟發展狀況的各個國家，從單純的學習他國先進經驗、先進思想和先進技術轉變為在學習中不斷試驗、在發展中擔負責任、在進步中互利共贏。這樣把一個國家的經濟發展融入到“一帶一路”中所有的不同發展水平、不同政治體制、不同意識形態、不同社會模式國家經濟的共同發展，一體同心、同休共戚的經濟發展模式超越了以往任何經濟共同體理論和實踐，將開放的外延擴充到了現有思維范疇的極致。

中國對外開放政策框架在以“一帶一路”為標志的“全面開放、全面合作、全面參與、全面提升”的新階段中，推動多邊雙邊和自貿區發展，提高對外開放水平、擴大內陸沿邊開放，提升開放層次維度成為戰略布局的重要支撐點，其中，自貿區的廣泛設立部署，則是實現戰略布局思想的最直接解讀和落實方式。截至2019年9月，我國已經建設了18個自由貿易試驗區，不但實現了沿海地區全覆蓋，而且廣西、云南、黑龍江是首次在沿邊地區的布局。并且，每個自貿區都有著不同的主題和使命，比如黑龍江自貿區是所有自貿區中唯一一個以對俄合作為主題的“三位一體”片區結構。其中，黑河片區和綏芬河片區，一北一南都能夠直接與俄羅斯進行經濟貿易合作，而哈爾濱片區與原哈爾濱新區劃分范圍基本重合，地理位置處于前兩者之間，起到了連接南北的樞紐調度、融通承接的作用。在我國境內構筑了立體交互、目標明確、以點帶面、有機結合的對外開放體系。這樣的布局思路與“一帶一路”中以途經國家為點，以點勾勒出寬度不限的規劃路線，再以路線連帶出具有無限縱深廣度的輻射面的邏輯思路一脈相承，高度吻合。中國是“一帶一路”理論的思維起點，也是現實原點，以常識分析，原點必須具備足夠強大的輸送功能和經濟儲備，才能充分滿足途徑區域的經濟需求，最終才能順利地到達終點。以供給側理論分析，作為原點的經濟體必然需要具備超強的輸送能力、足量的產品服務供給、頻繁的貿易合作行為、成熟先進的市場手段、富裕的產能儲備、便利充足的資金融通、自由開放的貿易投資環境、雄厚的基礎設施建設、選擇廣泛的交通方式、較高層次的人才積累、形式多樣的制度創新、科學技術水平不斷提升等實質性條件。我國國內自貿區的廣泛布局工作事實上就是為了更好地落實以上諸多“一帶一路”的實質性條件而必然要完成的根本任務，這也正是自貿區在我國境內不斷設立發展的最終意義所在。

二、自貿區高度融入“一帶一路”是其設立初衷和必然歸宿

自貿區在全國范圍內的設置布局是“一帶一路”經濟發展體系這一宏觀命題的實證研究，是締造高度成熟理論的邏輯進路。自貿區理論的完善和實證數據經驗累積為“一帶一路”理論提供了全面的理論與實踐供給，這不但是其設立的本質目的而且具有先天賦予的歷史使命。其必然要在高度融入的進程中，最終實現自己的原定目標，從指導思想上，自貿區的高度開放態度浸潤著“一帶一路”的思想精髓;從營商環境上，自貿區因地制宜提高服務水平政策保障與國家的《優化營商環境條例》，是地方性實施規范與統籌安排的關系;從法治建設上，自貿區不但要重視完善法治建設而且要時刻自省不可僭越社會主義法治的臨界點;從供求關系上，充分認識到新常態下供給側結構性改革理論對社會實踐的指導作用并以此為邏輯原點開展多層次、多角度的先鋒試驗;從制度創新上，充分發揮主觀能動性創造性，為全面深化改革創新經濟發展模式提供最可靠的第一手資料;從可持續發展上、能夠源源不斷地提供全面建設“一帶一路”所必須的基礎建設、物質資料、人力資源和生產條件;從技術先進性上，提高自主知識產權產品的覆蓋面積并提升國際領先的科技水平;從治理人才培養模式上，總結并探索出一條穩定持續的為中國社會主義建設甘愿奉獻（具有實現“中國夢”的堅定信念、民族復興的偉大情懷、勤懇踏實的工作態度）的國際型、全面型、德才兼備人才的實現途徑。

如果說，“一帶一路”是在全球經濟貿易環境中釋放出更多的中國聲音，那么，這個聲音的底氣正來自國內自貿區、雙邊自貿區和多邊自貿區的繁榮穩定與高速發展。“一帶一路”倡議是要建立一個政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。其相對無限的未來發展遠景留給世界更大的想象空間，而自貿區就是使人有的放矢地去追求理想的基礎和柱石，兩者對于推動促進國際經貿規則調整是一體兩面的共生關系，離開了自貿區的“一帶一路”就失去了自我驗證和倒逼改革的源動力，離開了“一帶一路”的自貿區則可能迷失正確方向而無法完成歷史賦予的光榮使命。自貿區只有高度融入“一帶一路”才能實現存在的本體價值和重大意義，這同樣符合習近平新時代中國特色社會主義經濟思想。

三、自貿區開放型體制建構必須以中國特色社會主義法治為依托

習近平總書記強調：“法治興則國家興，法治衰則國家亂?！睔v史證明，法治昌明則國泰民安，法治松弛則國亂民怨。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，是關乎中國特色社會主義建設事業成敗的關鍵，只有厘清中國特色社會主義法治視閾的臨界線，才能將其作為正確的考察工具對社會活動作出結論性判斷。

1.自貿區的開放態度必須納入法治視閾中進行考察。

選擇什么樣的考察角度實際上就是選擇什么樣價值觀的問題。中國特色社會主義法治道路的核心要義，就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。

從黨的十一屆三中全會以來，改革開放40余年，我國不斷突破原有的思想局限和制度界限，質疑與反對始終伴隨著中國社會經濟前進的腳步，但無論國內國際形勢發生怎樣變化，我們前進的方向從未發生偏離甚至改變，國家實力、國際地位和人民生活都切實發生了顯著提升，夯實了實現中華民族偉大復興的基礎，讓我們堅信中國夢的最終實現，而這一切治國理政思想的正確性都來自于中國特色社會主義法治思想的建立和體系的完善。

2017年3月5日，習近平總書記在參加第十二屆人大五次會議上海代表團審議時強調了對自貿區的開放態度，就是“大膽試、大膽闖、自由改”[5]。黨中央的明確態度提振了全國各地自貿區建設者的信心、決心和精神，但這里的自由不是隨心所欲的自由，而是法治視閾下的自由，這里的開放不是肆無忌憚地放開，而是在黨的領導下的創造?！伴_放”的本質就是，向先進國家學習并接受新思想新事物，倒逼國內原有思維方式轉變和制度革新。因為我們所學習的先進國家，其生產資料所有制形式與我國有著本質的差別，也就是資本主義國家的先進制度和超前理念能否被社會主義中國接納吸收的問題，這種在“本土化”移植的過程中，如何堅守社會主義特征的問題，都成為改革先鋒者需要突破又需要賦予其合理性的亟待解決的重大社會歷史問題。可以說，面對這樣紛繁復雜的社會經濟發展形態，需要有在微觀層面之上的宏觀把握，需要高屋建瓴的思想工具，使中國社會在經濟發展的曲折道路上，始終抓住最正確的經濟發展規律，將先進的制度和思想整合為一體，走出一條具有中國特色的社會主義發展道路?！包h的領導”這一中國共產黨人集體智慧的思想結晶，是高度統一的行動綱領和評判標準，保證了法治建設的價值追求和本質方向，自貿區的開放性必然要接受其考察與評價，才能確定并接納成為符合社會主義發展要求的正確認知結論。

2.法治就是最好的營商環境。

2019年10月，世界銀行發布了《2010年全球營商環境報告》，我國營商環境全球排名從上期的第46位躍升至第31位，連續兩年躋身全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體，這是全面推進依法治國這一國家治理的深刻革命的突出成果。沒有法治建設作為依托，任何社會活動都將喪失正義性和內心尊崇，社會成本將極大地浪費在尋求權利救濟途徑的窘境中。無論貨幣成本、時間成本，還是實現權益成本都與市場主體追求利潤最大化的目標構成直接矛盾，處于此消彼長的零和博弈態勢。法治建設的初衷就是為了最大程度地避免這種零和博弈的態勢頻繁出現在市場中，一旦控制不力，必然影響投資者的投資信心，成為自由貿易難以逾越的壁壘，使得整個市場喪失應有的活力。營商環境的優化和提升離不開法治建設的基礎保障，法治思想和法律規范中所蘊涵的善意和品德，不但能夠給市場主體帶來持久的安全感，而且保證了未來收益的可預期。這樣的市場環境才是市場主體共同的價值追求和共同理想，也是法治建設對經濟發展改革的意義和作用，所以，法治就是最好的營商環境。脫離了中國特色社會主義這一本質要求，法治建設將無法適應中國國情、傳統和社會環境，這種毀滅性打擊對于依托國內現實建立起來的營商環境是徹底的，無可挽回的，勢必將重復歷史上曾經犯過的錯誤。

社會主義法治理念是體現社會主義法治內在要求的一系列觀念、信念、理想和價值的集合體，是指導和調整社會主義立法、執法、司法、守法和法律監督的方針和原則。只有不斷發展和完善符合中國現實國情、具有中國特色、體現社會發展規律并與世界未來走向相一致的社會主義法治理論，才能滿足經濟社會發展的需要，堅持以法治的眼光看待世界，在中國特色社會主義法治視野內考察現實、總結規律、修正結論，中國必定會形成一套不同于世界上任何國家的、承載著中國自己話語體系的法治理論。

四、自貿區開放型體制建構的基本要素

1.法律制度的規范進路亦是營商環境的建設途徑。

2019年1月18日通過、同年3月1日生效的《黑龍江省優化營商環境條例》早于國務院2019年10月8日通過、于2020年1月1日實施的《優化營商環境條例》，但兩者的立法主旨和規范目的卻高度趨同，都是從立法層面構筑營商環境的良好氛圍，為其提供切實有效的法律保障。法治建設的一個重要方面就是法律體制的先進性，立法、司法、執法給企業帶來的安全感與單純的財富積累不可同日而語。所謂的法治進步，事實上就是對社會新發展的充分認知下的對法律行為的涵攝以及對事實行為的承載。優化營商環境不是一時一地的孤立問題，而是持續的、全國范圍內的系統性問題。比如，建立符合國際慣例的海關特殊監管區的前提是法律規范的供給，任何對以往既存事實的改變都應當在立法層面進行合法性解釋。我國之前設立的經濟特區、保稅區、出口加工區、保稅港、經濟技術開發區、高新技術產業開發區等六大類102個海關特別監管區之所以無法達到國際慣例普遍認知的自貿區標準，就是因為上述這些園區依然屬于境內關內，而不是境內關外，自貿區的開放性所要求的極致是在海關管轄之外，更加有利于（自貿）區港（口）覆蓋、貿易投資金融物流高度整合、制定前所未有的稅收優惠幅度。這種對海關現行體制和相關法律的突破恰恰是法治建設所要解決的新問題，其理論內核已經預留了解決這些新問題的思維工具，不斷加強制度建設，優化營商環境，改變政府職能和作風，也只有如此，才能促使我們走出一條獨立的，有別于世界其他國家的改革開放之路。

2.與國際經濟貿易發展趨勢相一致的制度創新。

中國和美國之間有關雙邊投資協定的談判，自20世紀80年代美國提議以來，因為各種原因，直至2008年才得以實現，至今已逾20次談判。美國始終堅持準入前國民待遇和負面清單管理模式這一重要內容，在此之前，我國一直采用投資準入條件和禁止目錄的管理方式。因此，在2013年設立上海自貿區試點的一個重要課題就是試驗負面清單管理模式。6年的實踐，充分證明了自貿區內企業增長數量與負面清單的長度是“負相關關系”。外資準入負面清單經過5次修訂，由最早2013年版的190條縮減到2019年版的37條。在此期間，累計新設企業6萬多戶，是前20年同一區域企業數的1.6倍。新設外資企業1.1萬多戶，占比從自貿試驗區掛牌初期的5%上升到20%左右。上海自貿區為促進區內貨物、服務等自由流動，強化“一線放開、二線安全高效管住”貿易便利化措施，推出了“先進區、后申報”“一區注冊、四地經營”以及“多證合一”和全程電子化登記等一系列創新舉措，不僅惠及區內企業，也成為其他自貿區爭相學習的榜樣。

受此影響，黑龍江自貿區中的哈爾濱片區適時推出了企業申請多項審批只需一張“綜合許可證”的政策，大大縮短了企業投入生產的前期時間。同時，在稅收制度改革方面也是創意不斷，將企業為自貿區當地創造的不同等級利稅水平與該企業高級管理人員的個人所得稅減免直接確定“正相關關系”，巧妙地將稅收這一企業利潤的負外部性因素轉化成為個人財富激勵機制，將制度的創新型與靈活性完美結合。重慶自貿區以構建陸上國際貿易規則（區別于傳統的“海洋時代”的海上貿易規則）作為改革核心目標，在金融產品與服務的突破創新方面，不但創造性地建立了知識價值信用融資新模式，而且，重慶自貿區成功開立的全球首單“鐵路提單國際信用證”，改變了以往只有海運提單具有金融屬性，可作為信用憑證融資押匯的情況。鐵路提單國際信用證首次賦予鐵路運單金融屬性，企業資金周轉壓力得以減輕，資金流動性大大增強。

與其說是制度創新，不如說是與國際經濟貿易發展新形態相接軌，在將先進經濟治理思想內化的過程中，始終保持與時代發展相一致的國際對話資格。

3.為“一帶一路”戰略源源不斷地提供各種必要條件。

自貿區作為“一帶一路”戰略實證基地和支撐點，不但要實現市場極度開放、貿易投資自由、金融服務創新、特惠稅收制度等目標，而且要持續不斷地為全面深化改革和開放創新提供必要的理論內涵和客觀條件。自貿區應當以各自承擔的設立主題作為基本訴求，相互學習借鑒、互通有無、網絡聯通、由點及面，構筑起我國的新型經濟發展模式。這必然需要自貿區具有豐富的物質資源，能源源源不斷地持續輸送能力;要求擁有足夠內容數量的各種產品生產和服務勞務供給;基數龐大的企業入駐以及企業間、地區間、甚至國家間頻繁的貿易活動，國家間與地區間的雙邊、多邊經濟合作成為常態;建設包括生產園區、貿易園區、物流園區、科技園區在內的復合型產業結構布局;引入或者自創與國際經貿發展相一致的先進經濟治理手段和市場通行規則;便利充足的投融資途徑和新型金融產品的推陳出新;稅收制度上大膽嘗試將以往的優惠幅度、特惠條件轉化為激勵機制，擺脫“貿易壁壘”的傳統印象;依托我國超級基礎建設能力，廣泛進行基礎設施建設，通過不同種類的運輸方式，以時間換空間，不斷擴大自貿區的廣度和深度;確立新型的人才培養模式，鼓勵科技創新和制度創新，充分調動主觀能動性，提高人才儲備量級，保證滿足各個方面的人才配置。相應的，自貿區法治建設也在不停地適應現狀、修正自身、完善機制，保障“一帶一路”的戰略最終得以實現。

改革開放40多年來，經歷過幾次波及世界的經濟危機的歷史教訓，更深刻地印證了世界經濟發展離不開中國，中國經濟已深度融入世界經濟，中國聲音也將越來越多地影響世界經濟格局變化和新的貿易規則確立。正如毛澤東同志所言：“通過實踐而發現真理，又通過實踐而證實真理和發展真理”。自貿區是踐行中國特色社會主義經濟理論和法治建設的重要實證基地，是全面深化改革開放的理論創新源泉，其肩負著黨和國家、人民賦予的重要歷史使命而任重道遠，但只要“從心所欲，不逾矩”，其輝煌煊赫的發展前景必然令人無比期待。

[參考文獻]

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[3]王懷超.沿著中國特色社會主義道路前進——深入學習研究黨的十八大報告[M]北京：中共中央黨校出版社，2012.

[4]習近平.習近平談治國理政（第二卷）[M]北京：外文出版社，2017.

[5]杜尚澤，姜泓冰.大膽試大膽闖自由改（我和總書記面對面）[N].人民日報，2017-3-6（04）.

〔責任編輯：劉陽〕