上海合作組織安全命運共同體的協約式機制

[摘要]2021年上海合作組織成立整整20年，給地區乃至世界創造了執法安全合作的巨大財富。安全命運共同體是人類命運共同體的一個組成部分。它在維護地區非傳統安全問題上涵蓋了利益安全的共同體、安全保護的共同體。各國的利益、安全相互承載，境內、境外安全與共，國內與國外安全互為，新的安全觀與安全保護密不可分。這一以人類命運的發展為基本命題的共同體，決定了上合組織地區安全秩序的維護體系是一個以人類文明發展為使命的綜合的應對體系。安全命運的共同體的建設是以人心相同為基礎，以人文相吸為土壤，以執法相助為動力的。上合組織在安全領域能取得成效的重要因素，取決于該組織持續構建和完善的法律基礎。法律基礎的構建成為組織框架下的協約式合作機制的核心要務，這不僅豐富了上合組織的安全合作行動依據，而且促進了各個成員國之間的國內法的發展，同時也為上合組織與其他國際組織的合作打開了合作的空間。

[關鍵詞]上海合作組織;安全命運共同體;協約式機制

[中圖分類號]D416[文獻標志碼]A[文章編號]2096-1308（2021）03-0027-07

上海合作組織即將迎來20周年的誕辰。該組織20年來偉大的成果之一是構建了地區的安全共同體，從極端思想的防范到執法領域的務實合作，從信息情報的交流到從資金鏈上斬斷恐怖組織活動的后備資源，不斷提升效率。在國際組織風起云涌的時代，協約式機制助力該組織積極擴大了預防和治理本地區非傳統安全犯罪的范圍和地理空間，戰略上強化了上合組織的維護地區安全的角色和定位，全面系統地構建了線上線下集反恐、禁毒等綜合的安全命運共同體。

一、協約式合作機制

（一）協約在上海合作組織執法安全合作中的功能

協約是法律約定的泛指，它是國際合作的基礎和依據。犯罪分子逃往的目的國是否和中國簽定過引渡條約、刑事司法協助條約或其他雙邊條約，往往決定著后續合作是否順利。自古以來，法的構建是隨著實踐的碰撞而不斷創新和完善的。法與執法是相互促進發展的。在國際警務合作發展的初期階段更是經歷了檢驗。

與任何國家的合作包括與國際組織框架內的警務合作，大多是在一定的法律基礎上開展的，即便兩國外交關系很好，涉及執法安全合作時，也是法律基礎越完備越有利于合作的開展，成功的機會就越大、效率也更高，否則，會陷入合作的被動。例如，賴昌星的走私案，因我國和加拿大先前無合作條約基礎而使遣返合作期變得十分漫長。

比起法律健全的歐洲和西方發達國家，中亞國家是新的年輕的國家，法律基礎薄弱，合作中可完善的空間還很大。當然，警務合作的形式是靈活的，在法律基礎上，警務外交和警務關系可以提升主觀能動性。在毫無協議的基礎上通過商定達成一定互惠條件，根據互惠的約定，就某一特定事件展開必要的合作，這一合作形式往往被稱之為互惠原則，本質上也是一種約定。中國警方得益于與成員國家間良好的警務關系和外交關系，彼此在互惠原則下頻頻開展合作。上海合作組織的執法安全合作內涵廣泛，既包括預防和遏制恐怖主義犯罪，也包括預防和打擊毒品犯罪、有組織犯罪、網絡犯罪等等非傳統安全領域的問題。成員國之間除了在互惠原則的基礎上開展維護地區安全與秩序的合作，還需要在協約的框架內開展體系性的合作，從而形成長期的持續不斷地優化地區秩序安全生態的良性空間。成員國各自的法律基礎存在差異，尤其是中國與中亞國家、俄羅斯等成員國之間的法律基礎和體系差別較大。中亞國家作為年輕的國家，法律基礎主要延續了前蘇聯時期的法律體系，個性成長處于初建階段。從執法安全合作的長效目標看，在組織框架下不斷完善協約，有助于消除國家之間的法律障礙和差異，較快地達成行動上的共識，也有利于實踐部門開展具體化和務實化的合作。

（二）協約式合作類型

國際合作所依據的法律形式是多元的，包括備忘錄、協議、議定書、雙邊條約、多邊條約、國際公約等等。這里按照與我國簽署法律條約的情況、完備與否和實用性，把合作國劃分成兩個大的類群：一類是歐洲、美國、拉美等為典型代表的國家群。這類國家對合作法律基礎（協約）的態度首先是關注“人權”的問題;其次，注重合作各方法制的完備性。這一類群的國家簽署協議時，更重視程序性的東西。例如，我國與他國開展遣返嫌犯的合作時，對方著重考慮確保被遣返人回到原國籍國后不受酷刑、迫害的保證等。大多數西方國家主要通過引渡制度遣返犯罪分子或嫌疑人。引渡制度對程序的要求比較嚴苛，合作的靈活性不高。

在和拉美、歐洲國家群的合作中，彼此沖突往往集中于對案件的管轄權歸屬問題。警務合作中對跨國案件的管轄權表現為積極管轄權和消極管轄權，積極管轄權是指主權國家針對某跨國案都爭取擁有更多的管轄權（也可稱之謂積極管轄沖突），消極管轄權是指各國都對某個案件表示放棄管轄權或者努力證明自己不是負有主要管轄權的一方（也可稱之謂消極管轄沖突）。消極管轄沖突的案件往往和領海、水域發生的案件有關，積極管轄沖突則多發生在陸地主權國家領土范圍內。當然，消極與積極的沖突是基于管轄者的態度和意愿而產生的從國際法的表現看，國際管轄權包括屬人管轄、屬地管轄、普遍管轄和保護管轄，四者之間存在的沖突包括：屬人管轄與屬地管轄的沖突、屬地管轄與保護管轄的沖突等。。中國目前與這一類國家群簽署的條約數量占整個已簽署協約量的比率不高。因此，在國際法框架下開展合作更多，而可以依據的雙邊法律基礎不十分充分。

另一類國家群是非洲國家和上合組織成員國等，與之的警務合作不同于和發達國家的合作。我國與這類國家建立的法律基礎相對完備。上合組織警務合作實踐總體上是先立法（完善合作條約、協約等）后實踐的（打擊恐怖主義犯罪的個案合作），這凸顯了上海合作組織執法安全合作協約式的特征，這一特征的形成，應該說早期受到俄羅斯的影響較大。中國在立法的實踐上體現出了先以豐富的實踐活動為基礎，逐步形成法律條文。在上合組織協約式合作形成的過程中，不斷地調整國家個體的立法發展與形成的習慣。先立法、后實踐的這一過程，使得上合組織在執法安全合作發展的初級階段給外界造成了大量立法而缺少實踐的印象，最近的十年逐步得到改善，由于上合組織早期不斷地完善法律基礎，使得后來的實踐活動越來越有序，呈現出依法反恐合作的鮮明特征。

（三）協約合作機制的發展

上合組織的兩家重要的支撐性車輪被認為是安全和經濟。而安全問題是上合組織存在的核心要務，尤其是該組織確定以反恐合作為主要目標以來，持續不斷構建法律基礎，并以成員國雙邊法律基礎的構建為開端的。如中俄在一系列雙邊法律條約框架下開展警務合作，是典型的雙邊合作程式。在此基礎上向多邊警務合作程式發展，再進一步則是在組織框架下的合作程式。上合組織框架內的反恐法律機制完善的過程是其他國際組織學習的典范。

為加強協作效力，一些法律明確主管機關責任義務。2009年簽署的《公安內務部長會議關于打擊跨國犯罪的聯合聲明》，是首個實戰部門之間達成的組織框架內的行動聲明，它的戰略意義大于實際意義。它強調了相關國家邊境地區公安、內政機關之間要密切合作。確定未來的合作意向，上合組織因此而形成了以法律形式規范下來的慣例。例如，上合組織成員國主管機關制定了《2017至2021年上合組織成員國緝毒戰略方案》，積極落實《邊防合作協定》[1]。由此可見，上述組織框架內的法律基礎緊密地反映了對時代性、緊迫性的問題的治理意愿和方案。法完善到一定階段，必用實踐以修繕。

上合組織為能在更廣泛的空間內開展合作，持續構建新的多元的法律文件，以滿足本組織與外部國家、國際組織合作增多的需要。聯合國大會決議使上合組織進一步利用全球組織平臺，解決組織面臨的問題，全面推動成員國在全球框架下的合作;2016年與東南亞國家聯盟秘書處討論了議定書相關問題;與印度尼西亞共和國國家反恐局地區多邊合作部門合作，加強信息和經驗的交流。

值得強調的是，上合組織框架內的法律之完善，促進了其成員國國內立法的完善，這表明上海合作組織的法律基礎的建設的偉大意義。國家內部執法中也經歷著接案、依法辦案、完善立法的過程，即法與實踐不斷相互依托、彼此完善。例如，哈薩克斯坦2016年有7個關于打擊恐怖主義和極端主義的法律草案提交議會審議，分別包含了打擊恐怖主義和極端主義、反間諜活動、指紋和基因鑒定、緩刑、國家信息安全等草案，反映出反恐進程事關國家安全[2]。此外，立法遏制恐怖主義的網絡滲透也應是反恐法律發展的方向之一。中亞其他各國的反恐法律等也得到了建設和發展。

二、上海合作組織反恐法律基礎的構建

上合組織走過的漫長道路，始終伴隨著法律基礎的不斷建立與完善，在反恐、禁毒、安保、邊防和網安等領域的合作取得了豐碩成果，上海合作組織框架內的法律基礎建設為地區反恐執法合作建立了堅實的基礎，為國際反恐執法合作建立了基礎和可能，且促進了各成員國的國內反恐立法的完善，也為確保上合組織成員國的公民及其境內其他人免受恐怖主義的威脅。

（一）形成對恐怖主義概念的統一認識，并分解動作以踐行上海公約內涵

目前在地區反恐形勢復雜情況下，反恐國際執法合作的空間巨大。這些將促進地區乃至世界范圍的反恐執法合作進程，有助于保護“一帶一路”經濟發展目標在安全環境下順利進行。法律基礎的構建為國際反恐合作奠定基礎。反恐是上合組織得以建立和運行的核心。上合組織正式成立之前，相關國家就通過聲明不斷表達了這種意愿。上合組織隨后展開的反恐合作歷程均是圍繞反恐綱領性文件《上海公約》打擊三股勢力之要務而展開的。

以2005年7月5日上合組織成員國元首中華人民共和國主席胡錦濤、俄羅斯總統弗拉基米爾·普京（VladimirPutin）、哈薩克斯坦總統努爾蘇丹·納扎爾巴耶夫（NursultanNazarbayev）、吉爾吉斯斯坦代理總統庫爾曼貝克·巴基耶夫（KyrgyzstanKurmanbekBakiyev）、塔吉克斯坦總統埃馬洛馬·拉赫莫諾夫（EmomaliRakhmonov），烏茲別克斯坦總統伊斯蘭·卡里莫夫（UzbekistanIslamKarimov）在阿斯塔納簽署了指導性和方向性兼具的《上海合作組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構想》為例，該構想確定了主要合作目的、宗旨、原則、方向和形式，以及實施的機制，該構想明確提出如下行為，無論出于何種動機，在任何情況下都不得被宣告無罪，犯有此類行為的個人和組織必須追究責任：對國際和平與安全構成威脅，阻礙國家之間友好關系的發展以及基本人權和自由的行使;采取一切可能的措施在上合組織空間內打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義，而不是為被指控或涉嫌實施此類行為的人提供庇護。上合組織成員國認為，在上合組織框架內開展的反恐斗爭是一項重大的外交政策任務，并認為在這一領域發展其他國際合作機制，以發展適應現代化快速應對危機的潛力并促進創新而有效的聯合措施，應對新的挑戰和威脅。

2009年6月15—16日成員國元首峰會簽署的《上合組織反恐怖主義公約》，明確了地區范圍內的反恐原則和戰略。當然，它不具有直接強制性，規則較抽象，原則性較強。要發揮其作用，必須經過成員國國內法轉化和上合組織成員國開展具體化、務實化的合作。

這期間的法律體系的完善重在統一認識。2016年在上合組織地區反恐怖機構理事會第29次會議上，提出了采取聯合措施應對自殺式襲擊，防止極端宗教思想在上合組織成員國境

內蔓延。那么，現在《反極端主義公約》正是滿足上述措施之履行的法律依據。因此，建議成員國加快國內進程，落實國內配套政策，促成這一成果的最終形成。

（二）為國際執法合作的深化提供了基礎

為深化國際執法合作、實現《上海公約》所提出的打擊“三股勢力”的目標，上合組織就涉及反恐人才培養、禁毒信息、網絡、邊防、防滲透、軍演等問題的配套性法律體系的建立和完善，付出了努力，包括人才培養、信息合作、防滲透等涉及反恐合作的配套性法律依據建立和完善

《公安內務部長聯合聲明》《上合組織關于應對威脅本地區和平安全與穩定事態的政治外交措施及機制條例》《上合組織成員國政府間合作打擊犯罪協定》《上海合作組織成員國反恐專業人員培訓協定》《上合組織成員國邊防合作協定》，均是落實上海公約要求的體現。夏欣，責任編輯：《上海合作組織成員國公安內務部長在俄簽署多項合作文件》，http：//news.xinhuanet.com/photo/2009-05/19/content_11398196.htm。

2012年通過的《在該地區建立長期和平與共同繁榮宣言》，旨在打擊非法移民以及其他新的挑戰和安全威脅加強雙邊和多邊合作[3]。2015年在烏法舉行的該組織首腦會議通過的《上合組織直到2025年的戰略》中，宣布在中期將特別重視合作，以打擊旨在吸引公民參與的國際恐怖組織（以下簡稱ITO）的活動。信息合作領域的法律框架愈加成熟。《上合組織成員國元首關于國際信息安全的聲明》《上合組織成員國保障國際信息安全行動計劃》《上合組織成員國保障國際信息安全政府間合作約定》，均是對信息相關概念進行的界定。綜上所述，可以看到地區反恐合作的過程是以構建法律基礎、完善機構設置為主要內容的。為完善法律依據投入的前期成本較高，這是最終降低反恐實踐成本的必然選擇。

三、安全命運共同體的理念與內涵

（一）利益安全共同體

上合組織所在地區較長時間處于不可預見的和不確定的安全威脅之中。該地安全形勢與經濟發展不可分割。隨著全球化形勢的變化，經濟的發展命運與安全的狀態構成統一的相關體。各國的利益、安全相互承載;一國的境內、外的利益與安全相互承載;每個國家的國內與國外的安全互為一體。

1.國際反恐際合作的態度越來越鮮明。為求發展，中亞各國對加強反恐際合作的態度和意愿越來越鮮明，他們期待地區的穩定能給經濟帶來好的發展環境。對于上合組織而言，保障和維護中亞地區治安和秩序穩定是各方共同目標。阿富汗形勢的險惡提高了運輸成本，帶來各種安全風險，這迫使中亞國家維護地區秩序安全意圖增強[4]。中亞國家從未如今天這樣積極地參與國際社會活動、憧憬在國際舞臺中扮演重要的角色展現自己，以期獲得更多的援助、支持和發展的機會。

2.共同利益體日漸增多。

中亞國家與中國地理相鄰，大型的設施、工程、項目所涉及的利益所屬國越來越多元。在哈薩克斯坦的街道上可見若干中哈合資的新品牌汽車，當地人介紹說是中哈制造，這一中哈合資的新的汽車品牌的商業產品所涉及的利益相關者包括中哈兩國相關投資人、從業人員、經營人員等等，甚至包括當地政府的稅收者。

3.維護地區安全的措施應該是多元而綜合性的。

中亞國家作為上合組織的重要成員國，該地區跨國犯罪的復雜形勢之根源與其貧困狀況不無關系。從經濟學觀點看，可以認為，恐怖主義問題的本質也離不開民生的問題，恐怖主義發展出現了貧民化與世俗化特征，其背后是資源、社會財富分配的不平衡問題。這不是警務合作一種途徑能夠完全解決得了的。因此，政治、經濟、社會、宗教、人文、民族政策等領域的反恐策略是一體的，他們可以作為宏觀層面上解決貧困與地區經濟、資源的平衡問題的戰略選擇;而執法安全合作則以行動力上的應對優勢發揮著戰術層面的作用。當然，恐怖主義等非傳統安全的破壞力可以導致民生問題受到影響，治理恐怖主義、毒品犯罪、有組織犯罪等問題是解決當地民生問題的一部分。這一問題本質不是中國、中亞、俄羅斯等國、地區面臨的特殊問題，而是全球面臨的普遍性問題。政治、經濟、社會、宗教、人文、民族政策等宏觀的戰略層面的綜合應對，僅僅依賴行動部門的執法應對，不可能很好地解決問題。警務合作，相對于上述其他的綜合性的應對，僅是一種緩解地區安全問題的手段。緩解不是根除。上合組織地區安全秩序的維護應該是一個綜合性的應對體系。

（二）上合組織安全共同體

“上海精神”（ShanghaiSpirit）和“北京共識”（BeijingConsensus）是今日命運共同體的認識形成的實踐基礎。前者是喬舒亞·拉莫（JoshuaRamo）2004年提出的，他認為中國在其特定體制下實現了自己的和平崛起。“上海精神”的提出整整20年之久。隨著缺乏安全風險防范經驗的中亞國家參與國際事務的實踐活動增多，對防范非傳統安全威脅的國際合作之態度越來越積極和開放，并前所未有地期待獲得“維護地區安全的國際支持”。客觀上中國在該地區的戰略利益、投資份量越來越重。僅能源設施的安全保護任務就足夠艱巨。“一帶一路”核心國——中亞國家是中國投資建設的“三油一氣”的國際能源運輸系統的重要投資目的國、過境國，他們地理上正處在“火藥桶”上：費爾干納山谷——恐怖主義的策源地上。2014年美國從中亞和南亞撤出部分武裝力量所帶來的真空被各種勢力填補。安全環境發生的變化會對成員國和地區經濟、文化的發展產生影響。一些爆恐事件間接地傷及中國整體利益、海外人員和企業的安全，破壞地區穩定和發展。中國走出去及正致力于走出去的經濟體、人、物、財的安全處境，與其所屬國、所在國的安全密切相關。上述要素走出去之后的身份、屬性開始發生變化，如同一輛中哈合資的汽車制造廠，體現了各方利益的共同體，也體現了安全命運的共同體。一個利益體的安全維系著所在國、投資國、派出國以及相關人員、財務等眾多利益攸關方的安全，而非單獨體一方的安全。這就是因跨境、跨地區而形成的共同安全。這樣說來，走出去企業的經營活動之安全保護以及跨國能源設施的安全保護，需要利益攸關方共同關注。針對跨國能源設施、大型基礎建設工地的襲擊，損害的不僅是中方利益安全，還包括駐在國及其公民、企業的利益安全。海外安全保護是以保護共同利益安全為愿景、實現共贏的戰略。我們不是生活在和平世界，而是生活在和平的國家。然而，世界是聯系的，不能將世界形勢置身度外，尤其是當前呈現的國內矛盾國際化、國際矛盾國內化、內外安全一體化的趨勢，強化了主權國家安全命運共同體的認同。疫情以來，中國不斷提供給地區國家抗疫物資，用實際行動詮釋了安全命運共同體的價值觀。

如今，反恐警務合作發展到了不得不平衡世界反恐資源的關鍵時刻。因為資源、能力、手段的不平衡，反恐的效果也出現不平衡性。作為上合組織的主導國，中國和俄羅斯都經歷了安全觀的轉型[5]。個人利益與國家利益相互承載。

（三）上合組織協約式的安全合作機制極大促進成員國國內法的發展

聯合國早在20世紀60年代就開始關注恐怖主義問題，并制定了相關公約和議定書，但并未正式形成明確界定恐怖主義概念的公約。哈、吉、俄、塔、中國都有獨立的反恐法，其中哈薩克斯坦還于2010年簽署了《關于哈薩克斯坦部分反恐法律的修改和補充規定》（2010年4月8日第266-1V），對相關的5部法律和12部法規進行了修改。

不論是中國，還是俄羅斯和中亞各國，各國反恐法都強調了國際合作的重要性，并且包含了較強的處置性、基礎性、預防性。這一特性非常有助于落實上合組織的反恐決議的落實和反恐合作的深化。上海合作組織法律基礎完善的空間巨大，尤其網絡反恐法律基礎的完善空間巨大。目前的地區反恐形勢變得復雜和嚴峻，恐怖主義組織極盡可能地借用了21世紀人類最偉大的發明——在網絡培植和發展自己的勢力，并跨越了國家的地理邊界，進行全球的、地區間的、國家間的各種組合和聯合。因此，主權國家必須充分利用資源和地區性組織的資源，開展網絡反恐。任何行動都要有法律基礎。

（四）上合組織安全命運共同體發展之展望

從安全保護共同體視角看“一帶一路”與上海合作組織共同維護地區安全。“一帶一路”倡議正是從戰略上直面該地區的核心問題的癥結、即跨國犯罪形成的根源性因素即貧窮問題[6]。該倡議是從深層次化解該地區不穩定的內生性、根源性的因素，從走出去的經濟體，到安全、人文、政治等領域，一一惠及。“一帶一路”是以發展經濟為切入點帶給地區福祉的倡議，它一邊解決地區的內生性的貧困因素，一邊解決貧困因素所導致的恐怖主義產生的根源性因素。

“帶”“路”的實際意義是經濟體自東向西地走出去。但對于沿線的中亞國家，思考更多的是可不可以自西向東走進中國？中亞國家盡管不是“帶”、“路”的終點，但已迫不及待地期待分享中國市場的經驗和成果。如他們想把中亞地區的農產品帶到中國來，這表明了他們共同發展經濟的美好愿望。這再次見證了“一帶一路”建設的偉大意義，從經濟、社會、安全等領域促進人們思想上、認識上的相互認同，也詮釋了“帶”“路”不是單方向的，是雙方向的，是互利共贏的。

一國的對外戰略的成功施行往往需要戰略中所涉及的對象國的政策、主張的支持，對象國的發展規劃對“一帶一路”的建設能夠產生重要的推動作用。兩個偉大的對接代表著國家間創新合作動力，借力國際倡議滿足國內求變的需要。中國是最大的利益安全的保護者和關切者。中國逐步從造福利益攸關方的倡導者、參與者轉向引領者，因此也就成為最大的利益安全保護的關切者。

[參考文獻]

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[3]ИскандаровАкбаршо，БезопасностьинитеграциявцентральнойАзии：РольОДКБИШОСЖУРНАЛ，ЦентральнаяАзияиКавказ，2013.

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〔責任編輯：劉陽〕