生態旅游發展中生態保護的法律保障

邱成梁

生態旅游是生態建設與旅游發展的深度融合。實踐中，根據生態資源的差異性，我國不同區域生態旅游發展的側重點有所不同，《全國生態旅游發展規劃（2016—2025年）》是生態旅游持續優質發展的重要規范依據。生態文明建設的未來發展，需要綜合運用經濟手段、社會手段，生態旅游便有效結合了多種發展路徑，是持續協調發展的有效載體。“生態旅游是以人與自然和諧共生的生態系統為對象，通過對它的保護性利用，使游客、當地居民以及旅游經營者都受益，并能使大眾受到環境教育的一種旅游形式。”1生態旅游是基于自然生態滿足旅游者要求的旅游模式，同時兼具了生態保護與經濟發展的雙重功能，是發展環境友好型經濟、低碳經濟的重要途徑。

在生態旅游發展過程中，也面臨著生態破壞問題。例如，據2021年5月《新華每日電訊》報道，廣西鳳山地質公園出現借旅游開發之名、破壞生態環境的現象。生態旅游發展，最核心的問題是處理好生態保護與旅游發展之間的關系，尋求兩者之間的恰當定位。生態旅游發展中的生態保護，具有一定的特殊性，應得到足夠重視，需要完善相應的法律保障體系。在2018年5月18—19日舉行的全國生態環境保護大會上，習近平總書記明確提出“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。”法律保障應涵蓋生態旅游發展全過程的主要環節、關鍵環節，包括明確權責主體、市場準入評估、市場化補償以及損害救濟等。本文系統梳理相關法律規范，具體涉及生態旅游資源確權登記制度、生態旅游開發評估制度、生態保護補償制度、生態環境損害責任制度等方面，希望在現有法律規范和政策框架下，能進一步完善生態旅游發展中的生態保護機制。

一、推進生態旅游資源確權登記

在經濟社會發展中，生態的重要性日益凸顯。要充分發揮生態價值，前提是需要推進自然資源確權登記。確權制度意在明確權責主體，更好地保障生態權益，實現多維生態正義。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》;2019年7月，自然資源部等五部門頒布《自然資源統一確權登記暫行辦法》。上述法律文件提供了規范基礎，清晰界定所有權和使用權、明確權責歸屬。“自然資源統一登記是針對生態空間單元進行的整體性確權登記。規定了以生態空間為獨立登記客體，對國家所有權行使主體及代表行使主體或代理行使主體登記造冊，以關聯方式公示管制性事項等全新的登記規則。”1從地理學視角，生態旅游資源也具有生態空間單元的屬性，在制度適用上具有可操作性。

生態旅游本身以生態環境、自然資源為基礎，是實現生態產品價值的重要途徑。“生態系統所提供的資源與服務只有折算在旅游產品的價格中，才能在交易活動中獲得游客的付費補償，轉化為相應的貨幣資產。”2生態旅游資源的權責明晰與歸屬，將進一步推動生態旅游的深化發展。同時，作為一種經濟發展模式，相比于傳統的自然資源確權，生態旅游也具有產權易于清晰界定的特點，更能明確生態旅游資源的權責關系。實踐中，部分生態旅游景區進行了相關探索，例如2019年6月祁連山國家公園甘肅省片區完成各類資源統一確權登記，并進一步明晰了產權關系。這不僅為國家公園的有效管理提供了基本的規范依據，同時，也會有效促進生態旅游的發展。生態旅游資源確權登記，在前提上明確了生態保護的權責關系，這是法律保障體系的第一步。

二、建立生態旅游開發評估制度

當前，在生態旅游開發實踐中，存在諸多破壞生態、過度開發的現象。很多生態旅游景區都在加大基礎設施建設，例如部分濕地旅游景區盲目建設步道，再如泰山景區為修中天門索道、炸掉部分峰面。甚至存在某些景區引入了房地產開發，2021年5月曝光的云南滇池長腰山風景區被違規瘋狂開發房地產，滇池周邊自然生態環境已經遭到嚴重破壞。生態旅游開發中，難免會存在人工介入的情況，關鍵在于將介入的負面影響降到最低，乃至無負面影響。因此，需要建立生態旅游開發評估與審批制度，前提上盡最大可能防止出現破壞性開發。生態旅游發展實踐中，也已運用評估制度。例如，在2020年中國生態旅游產業高峰論壇上，基于對旅游發展的評估，發布了精品線路和示范景區。

在諸多領域，評估技術已經得到廣泛應用，生態旅游開發領域也應拓展適用。原國家旅游局、環境保護部2012年9月頒布《國家生態旅游示范區管理規程》《國家生態旅游示范區建設與運營規范評分實施細則》，這些規范性文件提供了重要參考依據。生態旅游開發評估制度，涉及經濟、社會、文化與生態等多方面。其中，生態評估是核心關鍵，其他評估維度也應圍繞生態影響評估進一步拓展。進行生態影響評估，主要是確保生態旅游開發應在生態自身承載力范圍之內;超過承載力的開發，應被禁止。在此，也要完善生態旅游資源的分類機制，根據生態旅游資源的不同情況，予以分類評估。特別是生態脆弱區，應適用更加嚴格的評估標準。生態旅游開發實踐中，通過嚴格的評估與審批制度，實際上實行了更加嚴格的市場準入，實現生態保護的目的。

三、生態保護補償制度的適用

在確權、準入等環節之后，生態旅游中生態保護的關鍵問題，是如何適用生態補償機制。生態保護補償制度實現了生態保護的經濟保障。立足于生態環境保護以及生態價值轉化，生態補償是基于生態成本與生態價值、運用法律手段來平衡各方利益需求的制度激勵。2016年5月，國務院辦公廳出臺了《關于健全生態保護補償機制的意見》;2019年1月，國家發改委等部門頒布《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》。上述文件完善了生態補償機制，有助于進一步實現協調持續發展、改善生態環境。在這個過程中，要兼顧各方主體的利益需求，才能更好地實現生態旅游的協調發展。

生態旅游發展與生態補償制度建設，具有緊密相關性，旅游生態補償廣泛應用且具有自身的邏輯立場。首先，生態旅游發展是市場化生態補償制度的重要途徑。生態旅游兼具了生態價值、經濟價值、社會價值等，通過生態旅游的優化發展，來推動生態補償制度的市場化。在這個層次上，旅游生態補償是具有博弈均衡性的制度激勵。“旅游生態補償機制作為各利益相關群體之間的一種平衡關系和制約機制，能使各利益相關群體找到利益與責任的均衡點，平息矛盾沖突，從而促進地區整個旅游地體系的可持續發展。”3另外，旅游生態補償適用目的還在于緩和發展與生態之間的矛盾。因此，生態旅游的收益，要合理適度地向生態保護側重，即有償使用、反哺補償的邏輯。

四、生態旅游發展中生態破壞的救濟

在生態旅游發展中，不可避免地會出現一些生態破壞的現象。一部分源于不當旅游開發及超承載能力運行。例如，索道纜車已嚴重破壞了玉龍雪山自然生態，而且實踐中景區運營超過了其接待能力，引起了冰川的逐步消融。另外，在生態旅游景區還普遍存在旅游者破壞生態環境的現象，如因旅游產生的垃圾問題及污染問題。源于與其他旅游模式對比，生態旅游具有自身的特殊性，實踐中生態破壞現象也難以得到有效治理。面對生態旅游發展中生態破壞現象，《中華人民共和國民法典》第一千二百三十四條及第一千二百三十五條，已建立起相關法律救濟制度，即生態環境損害責任制度。生態環境損害責任制度指向如果出現生態破壞如何法律救濟的問題，這也是生態旅游發展中生態保護的最后一道防線。

生態環境損害責任制度主要涉及歸責問題與責任形式問題，要保證適用的客觀性和邏輯一致性。“生態環境損害責任適用過錯歸責原則，采用‘違反國家規定的客觀過錯歸責路徑。在具體責任形式上，以生態環境修復責任為中心、并優先適用，在特定情況下補充適用賠償損失責任形式。”1生態旅游發展中的生態破壞，具有更加明顯的潛在性、隱蔽性，在適用過錯歸責時，應適當擴大解釋“違反國家規定”。《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》《中華人民共和國民法典》明確規定了生態環境修復責任。實際上，在我國生態旅游發展中已經存在生態修復實踐經驗，應積極予以推廣。為更好地兼顧發展與保護，應側重生態環境修復責任，以及賠償中生態修復資金的專款專用。另外，明確生態旅游景區管理者為生態責任一方，廣泛適用積極磋商制度，提高生態保護的及時性和有效性。

在生態旅游發展過程中，要堅守生態環境底線，堅持生態環境保護優先。相比于其他旅游模式，生態旅游本身強調要立足于優質的生態環境。同時，借助生態旅游為生態保護提供經濟保障，實現旅游發展與生態保護的良性互動。生態旅游發展的邏輯起點、邏輯重點和邏輯終點，都是生態保護，這些都需要系統化的法律保障。生態旅游發展中生態保護的法律保障，應予以邏輯化、體系化，形成前后連接的邏輯脈絡，實現全覆蓋、無死角的保護。

（作者系該院講師;收稿日期：2021-06-15）

[責任編輯：吳巧紅;責任校對：宋志偉]