城市更新“劃底線”

鄭智維

北京東五環外一處城市空地。圖/趙慧

舊廠房華麗轉身，老舊街巷基礎設施迎來改造，閑置場地被改造為公共空間……

近年來，我國城鎮化進程不斷加快，截至2020年末，我國常住人口城鎮化率超過60%。與此同時，城市更新也在加快推進。

然而，在城市更新過程中，有些地方存在大拆大建現象，側重房地產開發，打造中看不中用的地標，甚至貪大媚洋求怪，破壞了城市的歷史記憶和具有歷史價值的建筑。

8月30日，住房和城鄉建設部正式印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》。

“舊改終于告別了急風暴雨般的大拆大建，走向和風細雨般的城市更新。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉說。

城鎮化中后期

步入城鎮化中后期階段，城市發展開始面臨新的問題和形勢。例如，城市也面臨開發漸趨飽和、土地資源日益稀缺的現狀。

“十四五”規劃明確提出，實施城市更新行動。今年3月，“城市更新”，首次寫入政府工作報告。

目前，北京、上海、深圳、廣州、廈門、天津等多地在城市層面的“十四五”規劃綱要中提出，要實施城市更新行動。

所謂城市更新，是指為改善城市人居環境、傳承城市歷史文脈、優化城市產業結構、提高城市土地效率、促進城市功能發揮和保障城市公共利益等，對城市破舊、低效、危險的存量建設進行整治改善、盤活利用和活化提升的活動。

實施城市更新行動，對全面提升城市發展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需求、促進城市經濟社會持續健康發展意義巨大。

然而，一些地方在推進城市更新過程中出現計劃大規模拆除舊城舊區、大規模砍老樹等有悖初衷的傾向。

值得注意的是，城市更新不是淺層次的建筑物更新迭代，更包含著全人群多元需求，兼顧居住條件改善、歷史風貌保護、城市功能提升、產業轉型升級等復合性功能。

“過去，經濟建設、大項目上馬對空間的訴求太強烈。”李宇嘉說，城市外延擴張受約束時，就想到對老城區大拆大建，這樣就可以給大項目、房地產、城市地標騰出空間。“背后往往是地產發展、固定資產投資，經濟增長和城市政績。”

房企的必爭之地

從土地供應方面看，主城將以城市更新為主，原則上以修繕保護為主，控制主城城市天際線，控制容積率，非必要不得新建，新建需要報批。

住房和城鄉建設部副部長黃艷表示，實施城市更新行動，要由過去大規模的增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重。

對于房企而言，城市更新不僅是土地來源之一，也是重要的利潤增長點。將城市更新作為企業發展的重要戰略布局已成為多數企業的共識。

對房地產業而言，行業已從增量市場逐步向存量市場轉變，城市更新既能降低拿地成本，又能拓寬獲地渠道，已然成為房企的必爭之地。

克而瑞統計數據顯示，百強房企中已有約47%的企業涉足城市更新領域，其中排名前五十的房企涉足占比超六成。

在拿地方面，由于2021年上半年全國重點22城實施“雙集中”土地供應新政，激烈的競爭導致企業利潤空間過低。排名前十的房企紛紛調整拿地策略，放緩了在公開市場的拿地節奏。

然而，地產導向的城市更新推動城市空間重構的同時，也產生了公共利益受損等一系列問題。如何平衡歷史風貌保護、經濟效益和民生改善，是城市更新過程中需要面對的問題。

“城市更新的工作剛剛起步。”黃艷表示，下一步將推進城市更新試點，探索城市更新的方法路徑，推出一批示范項目，積極、妥善、有序地實施城市更新行動。

劃出“底線”

“要控制大規模拆除。在老城區中，除違法建筑和經過專業機構鑒定為危房的，不能夠大規模、成片、集中地拆除現有建筑。”

這條規定也規范了很多企業參與城市更新的行為，至少亂拆除的行為面臨約束。這一點在近期住建部的城市更新政策中有所體現。

事實上，有些國家的舊城區格局和城市特色風貌可保持幾十年甚至數百年不變。需要更新時，對一小塊局部區域進行修補、織補。

8月31日，國新辦召開新聞發布會，住建部在答記者問時劃定了城市更新的4條底線。

除了控制大規模拆除外，還控制大規模增減。該內容對房企等項目開發形成了約束，也和大拆的紅線形成了呼應，沒有大建的空間，勢必也會抑制房企大拆的沖動。

通過立法方式，有助于保障多方主體權益。本次劃出的底線強調，在城市更新中要尊重居民意愿。這意味著，城市更新要以人為本，要多推廣就地就近安置的模式，真正促進城市更新深入人心。

此外，城市更新和租賃市場有關聯。易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為：“本次提出要在城市更新中也注意租金的穩定，有利于防范在城市更新中因為不正確的工作方式導致租房成本增加。”