我國《政府信息公開指南》結構和內容設計

張舒揚 白清禮

關鍵詞：政府網站;信息公開;信息公開指南

摘 要：文章指出了各政府網站發布的各類公開《指南》存在的一系列問題，針對存在問題提出了構建原則、構建結構和構建內容，以期推動各類公開《指南》的不斷完善和政府信息公開工作的規范化。

中圖分類號：G250文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2021）08-0102-04

自1988年以來，我國政府信息公開工作已經實施三十多年。隨著互聯網的飛速發展，政府也利用其網站卓有成效地開展了相關的信息公開工作。《中華人民共和國信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十二條規定：“行政機關應當編制、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，并及時更新。”《政府信息公開指南》（以下簡稱《指南》）包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式和政府信息公開工作機構的名稱、辦公地址、辦公時間、聯系電話、傳真號碼、互聯網聯系方式等內容。筆者發現，目前各政府網站發布的各類公開《指南》存在較多問題。

1 存在問題

1.1 主動公開的信息范圍表達方式不合理

政府信息公開范圍的主要表達方法分為以下三種：一是參照式。即要求社會公眾參照本機關編制的《信息公開目錄》主動了解政府向社會信息公開的范圍，如《廣西壯族自治區人民政府信息公開指南》《百色市人民政府信息公開指南》等。二是肯定列舉式。即根據《條例》關于“公開范圍”的規定，依據本級政府或部門級別詳細列舉需要公開的政府信息類別，如《蘭州市人民政府信息公開指南》《甘谷縣人民政府信息公開指南》等。三是定義排除式。即定義政府信息范圍并排除不屬于公開范圍的政府信息，如《百色市工業和信息化委員會政府信息公開指南》。上述三種方式不能明確說明本機關需要公開的信息，不便于社會公眾理解其規定的主動公開的政府信息范圍。

1.2 信息分類與公開范圍混淆

信息分類是利用一定的規則、方法和技術對信息的外部特征和內容特征進行揭示和描述，形成便于檢索和利用信息的過程，目的是形成信息目錄，便于用戶分門別類地檢索和利用信息。《政府信息公開目錄系統實施指引（試行）》（以下簡稱《指引》）規定，適合政府公開信息分類的方法主要有四種，即主題分類、機構分類、體裁分類和服務對象分類。主題分類是指依據政府信息的主題內容進行分類，機構分類是指依據政府信息發布單位進行分類，體裁分類是指依據政府信息的公文種類進行分類，服務對象分類是依據政府信息所服務的不同群體進行分類。然而，有些信息發布主體混淆了信息分類與公開范圍。例如，《成都市人民政府信息公開指南》將信息公開范圍等同于信息公開目錄。信息公開范圍與信息公開目錄中的具體信息有一定的重復，已主動公開的政府信息都在目錄中有所體現。但公開范圍包括主動公開和依申請公開兩類，僅參見信息公開目錄顯然不能了解依申請公開信息的范圍。《百色市工業和信息化委員會信息公開指南》在第一部分“信息公開范圍及分類”中注明：“本委公開政府信息有兩種類型：主動公開和依申請公開。主動公開是指本委主動按《條例》等要求公開的政府信息;依申請公開指符合《條例》等規定，但不屬于主動公開范圍的政府信息，公民、法人和其他組織可按程序向本委申請公開。”該《指南》將信息公開范圍、信息公開分類、信息公開形式三個概念等同起來，即混淆了信息分類與公開范圍。

1.3 目錄編排體系與實際目錄體系和《指引》不符

《石家莊市政府信息公開指南》以表格形式列出了信息的9個要素：序號、類別、單位公開內容、公開形式、公開時限、公開范圍、公開程序、責任部門、詳細信息。在實踐中，該政府信息公開目錄呈現為細覽形式，其元數據有名稱、索引號、發布機構、文號、主題詞、發布日期、主題分類。對比二者可以清晰發現他們之間的區別。根據《指引》可知，細覽形式的目錄有索引號、信息分類（主題/體裁/機構/服務對象）、發布機構、生成日期/有效期（有效日期—廢止日期）、名稱、文號、關鍵詞、語種、信息格式、內容概述、相關信息共11個元數據。其中，索引號、名稱、信息分類、生成日期/有效期4個元數據是必選項，文號、關鍵詞2個元數據是條件必選項，其余為可選項。而《石家莊市政府信息公開指南》所列的9個要素中，只有“類別”和“公開內容”是細覽形式中的元數據，分別大致對應于“信息分類”和“內容概述”。其他政府信息公開指南也存在目錄編排體系與實際的目錄體系不一致的問題，如《四川省人民政府信息公開指南》。

1.4 內容與立法宗旨不符

《綿陽市人民政府信息公開指南》寫明：“受理申請人的現場或信函、傳真書面申請，暫不受理通過電子郵件、電報、電話、短消息等方式提出的申請，但申請人可以通過電話咨詢相應的服務業務。”這種說明對于社會公眾具有約束力，申請人只能通過市政府同意的方式申請獲取信息，即只能利用傳統的手工（如填寫紙質《申請表》）方式申請獲取政府信息。這意味著社會公眾不能利用現代化的通信工具申請公開政府信息。從政府信息公開發展歷程來看，互聯網技術的應用是信息公開的基本手段，不允許社會公眾利用互聯網、傳真等現代化的通信手段申請公開政府信息，預示著社會公眾申請公開政府信息需要付出較多的時間、精力、情感等成本。長期來看，這種做法難以實現政府信息公開的目的，且有損政府形象。

1.5 權利描述不完整

《條例》規定，信息公開中社會公眾具有監督權，如修改權、舉報權、行政復議權和行政訴訟權等，這既是明確告知公眾這些權利的一種方式，又是政府主動接受社會公眾監督的途徑，還是促進《條例》有效實施的必要措施，各信息公開主體應在《指南》中寫明這4項權利。但較多《指南》沒有完整地公開這些權利，如《河北省人民政府信息公開指南》《桂林市人民政府信息公開指南》《天水市人民政府信息公開指南》等，許多社會公眾可能不了解這些法律知識，從而影響他們正確及時地行使這些權利。此外，在社會公眾信息公開中，“權利告知”這部分的名稱多為“監督和保障”。“監督和保障”是《條例》第五章的名稱，作為《指南》的一級標題名稱顯然不合理，主要是因為《條例》規定的“監督和保障”共有八條內容，即四十六條至五十三條，而規定社會公眾的舉報權、行政復議權和行政訴訟權只是第五十一條的內容，即“監督和保障”涵蓋的內容遠大于舉報權、行政復議權和行政訴訟權。筆者認為，為方便公眾認知，此標題可改為“更正權、舉報權和權利救濟”。

2 構建合理合法的《指南》結構和內容

2.1 構建原則

2.1.1 法制原則。一是合憲性。憲法是國家的根本大法，是一切組織和個人的根本活動準則。一切行政機關的行政權力都基于憲法的授權。同時，表達自由權、知情權是政府信息公開制度的權利基礎[1]。我國憲法第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”這一規定包含兩方面的內容：首先說明了《條例》第五十一條的憲法來源，即“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，可以向上一級行政機關或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”其次說明了公民知情權的憲法來源。申訴、檢舉、控告等權利的實現必須有相關信息作為基礎，沒有相關信息公民無法了解政府行為和事實，權利實現也成為空談。因此，賦予公民對政府信息的知情權是實現上述權利的基本保障。我國憲法沒有明確規定公民的知情權，但隱含了這一權利。二是權利救濟原則。“無救濟”便“無權利”，即法律規定的權利無論怎樣完善，如果沒有相應的法律保障，也只是法律文本上的權利，在法律實施中得不到實現。因此，《條例》第五十一條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，可以向上一級行政機關或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”該條明確了兩種救濟途徑，即行政救濟和司法救濟。根據司法最終原則，行政訴訟是權利救濟最權威的手段，所以是解決行政爭議的最后途徑[2]。三是專門法原則。該原則是指各行政機關制定的《政府信息公開指南》主要來源于政府信息公開的專門法律，主要指以下四類：①《條例》。這是我國最高國家行政機關——國務院在法定的職權范圍內為實施憲法制定的。在我國未制定《中華人民共和國政府信息公開法》的情況下，《條例》是最重要的政府信息公開的法律規范，其效力僅次于憲法，其所及的效力范圍都應該遵守實施。各行政機關《指南》的內容和結構也應以此為法定依據進行設計與編排。②部委規章。即國務院各部委在自己的職權范圍內，依據憲法和《條例》發布實施的政府信息公開辦法，如教育部的《高等學校信息公開辦法》、生態環境部的《生態環境部政府信息公開實施辦法》等。③地方性法規和地方規章。地方性法規是指省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本地區的實際情況和需要，在法定立法權內制定實施的本地區的規范性文件。地方規章是指省、自治區、直轄市人民政府制定的規章，其效力低于憲法、法律（狹義的法律）、行政法規、地方性法規。從政府網站上的信息公開平臺來看，目前，31個省級人民代表大會及其常務委員會中（不包括香港、澳門、臺灣、新疆建設兵團），沒有一個制定了有關政府信息公開的地方性法規、自治條例或單行條例，有17個省級政府制定了有關政府信息公開的地方政府規章。制定了地方政府規章的省級政府在公開政府信息時理應將此作為構建《指南》的依據。④援引法律規范。法律規范是一種特殊的、在邏輯上周全的規范，一個完整的法律規范在結構上有三個組成要素：假定、處理、制裁[3]。政府信息公開法律也是一種在邏輯上完整的行為規范，由這三個要素構成。由于立法需要，有些制裁性規范或其他規范不直接在信息公開的專門法律文件中進行規定，而是在符合法定條件的情況下，援引其他法律文件中的規范。例如，違反信息公開法律而構成犯罪的，可援引刑法的相關條款進行處理。

2.1.2 易用性原則。該原則是各行政機關構建《指南》的又一重要原則，是指公眾獲取與利用政府的公開信息時，花費的時間、費用、精力等成本應在其心理承受范圍內。易用性與政府信息公開服務緊密相連，直接體現了信息公開服務各個環節的現實應用情況。同樣，它也應用于從信息采集到提供給社會公眾的各個環節。例如，相關人員在編排目錄時只有考慮到《指南》的快捷性、準確性，才能使公眾準確及時地找到所需信息。易用性原則主要體現在以下四個方面：首先，公眾想要獲得屬于合法公開范圍的信息，都可以通過相應的渠道無障礙、高效率地獲取;其次，信息數據庫應包含所有應公開的信息，信息檢索系統可提供令社會公眾滿意的檢全率、檢準率;再次，《指南》應具備完善的導航系統，如政府信息公開目錄、目錄指南等;最后，相關部門應充分利用現代信息技術公開政府信息，如利用政府網站提供網絡化政府信息公開服務、利用數字化技術充分開發原有的檔案信息資源等。

2.2 合理構建《指南》的結構和內容

2.2.1 編制《指南》的目的和依據。這是《指南》結構和內容的第一部分，起到總述《指南》的作用，目的是說明《指南》的意義、價值以及法律來源，顯示出《指南》的權威性和行政機關編制《指南》的職責。

2.2.2 公開的政府信息的分類、編排體系。這是《指南》的第二部分，也是《條例》第十二條規定的指南的第一個核心內容。政府信息的分類、編排體系包含兩部分內容，一是政府信息分類，二是政府信息按照分類結果如何編排。根據《指引》的規定，政府公開信息的分類主要有四種形式，即主題分類、機構分類、體裁分類、服務對象分類，它們共同構成我國政府公開信息的分類體系。從政府公開信息分類實踐看，這四種分類方法基本符合信息公開的公共服務性和社會公眾信息易用性的需求。因此，作為《指南》結構與內容的一部分，政府信息分類需要寫明以下六個方面的內容：一是分為哪幾類，二是分類的依據，三是分類依據的描述，四是類別之間的主次關系，五是每個類別的相對優勢，六是每個類別的檢索方法等。政府信息分類是信息編排的前提條件，政府信息編排是信息分類的目的所在。在數量龐大的政府信息中，信息編排是否條理清晰、合理有序是滿足社會公眾政府信息需求的基礎。從分類目的和信息公開實踐看，信息編排可以使社會公眾快速有效地瀏覽、檢索并最終獲取政府信息。根據上述《指南》目錄編排體系中元數據存在的問題和《指引》規定的元數據內容可知，分類編排體系包括五項內容：一是目錄使用的元數據及其描述;二是目錄導航，即一級與二級類目名稱和編排依據、順序;三是信息條目包含的各項目名稱，一般有序號、信息名稱、發布日期;四是目錄與信息具體內容的呈現，說明目錄體系由哪幾種目錄組成及其呈現的形式;五是信息檢索系統設計，說明檢索項和檢索范圍、檢索類型。如果某項內容較復雜，可作大致說明后以參照方式呈現，也可將其單獨作為網站一級類目“政府信息公開”的下級類目，與政府信息公開依據、政府信息公開工作年度報告等并列。特別需要注意的是，政府信息的分類編排體系要與實際應用的目錄體系相一致。

2.2.3 公開的政府信息獲取方式。這是《指南》結構和內容的第三部分。社會公眾獲取公開的政府信息有兩種基本形式：一是政府主動公開信息的渠道，主要指《條例》第二十三條、二十五條規定的政府公報、政府網站或者其他互聯網政務媒體、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等途徑;國家檔案館、公共圖書館、政務服務場所設置的政府信息查閱場所等;二是依申請公開的渠道，即按照《條例》第二十七條的規定，社會公眾依據一定的程序向行政機關申請獲取的信息，對于社會公眾而言這是通過申請獲取政府信息的方式。需要說明的是，社會公眾關注的是他們如何獲取政府信息，從哪里可以獲取政府信息。因此，《條例》第二十三條、二十五條規定的主動公開信息具體的獲取政府信息方式，以及申請獲取政府信息的方式都應在《指南》中清晰寫明，根據各種方式的實際情況，主要寫明獲取信息方式的具體名稱、地址、聯系方式、受理機關的相關信息等內容。對于主動公開而言，社會公眾只要了解公開的具體方式即可，他們可不必知曉主動公開的流程。與之相比，依申請公開是由社會公眾根據自身需求主動向政府提出的申請獲取信息而啟動的程序，對政府而言這是一種被動的信息公開程序。因此，申請人需要了解這種信息獲取的資格、程序、要求、方式等內容。依申請公開包括以下內容：申請目的說明;不予公開范圍說明;受理機構;申請方式：書面提出申請，通過互聯網提出申請，當面提出申請;申請受理;申請答復：答復期限，答復方式;受理機構將根據情況分別作出相應答復;申請收費標準。

2.2.4 政府信息公開工作機構。這是《指南》結構和內容的第四部分。政府信息公開工作機構具體負責信息公開工作，對信息公開工作了解較為全面，是社會與政府溝通信息公開工作直接而有效的橋梁。根據《條例》第十二條的規定，《指南》中該部分應寫明以下信息：名稱、辦公地址、辦公時間、聯系電話、傳真號碼、互聯網聯系方式等內容。

2.2.5 更正權、舉報權和權利救濟。這是《指南》結構和內容的第五部分。為便于明示，方便群眾認知，《指南》中的一級標題“監督和保障”可改為“更正權、舉報權和權利救濟”，該項共包括7項權利：意見建議權、舉報權、二次舉報權、行政復議權、行政訴訟、更正權、投訴權。

3 結語

《指南》是《條例》規定必須向社會公眾公開以指引社會公眾利用公開的政府信息的文件，其本身也屬于主動公開的信息類型之一，是政府信息公開便民基本原則的具體表現，可較直接地向社會展現政府形象。因此，在政府信息公開工作中，各級行政機關應根據《條例》的立法宗旨和政府信息公開原則，依照法定的內容和形式做好《指南》的編制和公開工作。

參考文獻：

[1] 向佐群.政府信息公開制度研究[M].北京：知識產權出版社，2007：36.

[2] 陳書全.政府信息公開行政相對人權利救濟機制研究[J].中國海洋大學學報（社會科學版），2012（5）：79-84.

[3] 朱景文.法理學[M].北京：中國人民大學出版社，2009：349.

（編校：周雪芹）

收稿日期：2021-07-16

作者簡介：張舒揚（1988— ），鄭州航空工業管理學院信息管理學院研究生;白清禮（1972— ），鄭州航空工業管理學院信息管理學院教授。