以龍鳳示范區為例的區域公共事務合約治理特征考察

朱宇華 王友云

（1.廣東培正學院,廣東 廣州 510830；2.銅仁學院,貴州 銅仁 554300）

1 龍山與來鳳兩縣“一水雙城”的獨特區位

湘鄂渝黔四省市交界的武陵山區腹地幾何中心，是湖南省湘西自治州的龍山縣和湖北省恩施自治州的來鳳縣。龍山縣處于湖南最西北，來鳳縣處于湖北最西南，兩縣毗鄰，縣城被酉水河隔開，隔河相望。兩縣城主城區直線距離僅4 km，共處于一個面積達168 km2的盆地，是全國范圍內省際間縣城毗鄰最近、區位極為獨特的兩個縣。兩縣總人口為90余萬人，國土總面積約為4 470 km2，兩縣城區人口共25萬人，縣城城區面積共30 km2。兩縣因地緣關系，一向交往頻繁，兩縣60%左右的居民有親緣關系，兩縣縣城30%的家庭有婚姻關系。兩縣的交流有著深厚的歷史淵源，兩縣人口均以少數民族人口居多，主要是土家族和苗族，歷史上都經歷過土司統治和改土歸流。這一切使兩縣的人文習俗、風土人情、民族傳統、經濟發展等都具有極高的同質性，且兩縣都是經濟落后、地處各自省份邊界的少數民族貧困縣。然而，由于兩縣分屬不同省份，在區域一體化的背景下，行政區劃的界限在很多方面成為區域協作和共同發展的阻礙[1]，突破行政區劃的限制，打破行政壁壘，促進兩縣協作發展，實現合作共贏，是兩縣政府和人民共同的期盼。

2 在權力驅動中簽署示范區共建的多項協議

《武陵山片區區域發展和扶貧攻堅規劃（2011—2020年）》中明確提出“設立武陵山龍山來鳳經濟協作示范區，為區域一體化發展發揮示范帶動作用”，其建設目標是到2020年“全面建成一體化發展體系，成為武陵山片區的中心城市和重要的經濟增長極”。這指向建成全國跨省經濟協作示范先行區、全國民族團結模范區、國內外知名生態文化旅游區和全國貧困地區區域經濟協作示范區。這標志著兩縣區域一體化建設上升到國家層面，成為國家發展戰略，并且國家寄希望兩縣在各方面一體化中積極創新，致力成為落后的跨界地帶區域合作的典范，為國家類似區域的合作提供經驗。近年來，特別是2011年龍山來鳳經濟協作示范區（以下簡稱“龍鳳示范區”）建設啟動以來，兩縣政府在國家、兩省政府、兩州政府的協調下，聯席會議制度成為龍鳳示范區建設的重要合作平臺，已召開多次聯席會議，達成合意。在基礎設施和公共服務均等化、同城化，公共管理與生態環境保護等方面簽署了多項協議，并積極實施，龍鳳示范區建設正有序有力推進，成為武陵山區跨界地帶通過合約制治理公共事務和推進區域合作的又一個典范。以下從公共治理角度對武陵山龍山來鳳經濟協作示范區的合作建設情況做一審視，主要探討兩地在公共問題解決和公共事務治理中的談判、協商、承諾以及合作與博弈過程的深層本質[2]。

首先，兩縣政府主動合作的歷史可以追溯到20世紀80年代中期，在修建水電站涉及庫區移民、耕地補償方面就展開了官方的積極合作。90年代以來，更是在工商、治安、文教等各方面展開合作，受到國務院、國家民委的高度評價，多次被評為全國民族團結先進集體。2011年，兩縣達成《武陵山經濟協作區龍鳳先行區實施方案（綱要）》。2011年國務院啟動武陵山區扶貧與區域開發工作，明確指出設立武陵山龍山來鳳經濟協作示范區，實現兩地一體化，這標志著龍鳳示范區建設的正式啟動。

其次，2012年兩地共同制定《武陵山龍山來鳳經濟協作示范區發展戰略規劃》，這是龍鳳示范區建設的綱領性文件，主要就經濟協作示范區的建設作出規劃。這個規劃是在湘鄂兩省政府、國家民委、國務院扶貧辦等多部門的協調下經過多次會議之后兩縣政府達成的共同發展規劃，并由湘鄂兩省發改委聯合行文發布。這個規劃開創了全國由兩省聯合批復地方性發展規劃的先河，從此，龍鳳示范區建設有了高層級的法規保障，標志著其建設邁入了一個新的階段。《武陵山龍山來鳳經濟協作示范區發展戰略規劃》指出，到2020年，龍鳳示范區將建成城區面積50 km2、人口50萬人的武陵山片區重要城市和經濟增長極。更為重要的是，為體現各級政府對建設武陵山龍鳳經濟協作示范區的重視，先是2012年由湘鄂兩省發改委、扶貧辦、民（宗）委和湖南湘西自治州政府、湖北恩施自治州政府、湖南龍山縣政府、湖北來鳳縣政府在兩地縣城召開武陵山龍鳳經濟協作示范區建設推進會議，在會上宣讀了兩省發改委關于龍鳳示范區戰略規劃的批復。之后，同年在北京召開由國家發改委、國家民委、國務院扶貧辦、財政部、國務院國資委監事會、農業部、水利部、國土資源部、工信部、交通運輸部、鐵道部、國家人口計生委等部委司處相關領導，湖南省、湖北省，湘西州、恩施州及龍山縣、來鳳縣領導和相關部門負責人，企業家代表等參加的武陵山龍鳳示范區發展戰略規劃發布會。會上宣讀了湘鄂兩省發改委關于《龍鳳示范區發展戰略規劃批復文件》，提高了《武陵山龍山來鳳經濟協作示范區發展戰略規劃》的層次，為后期項目實施做足了準備。同時在武陵山龍鳳經濟協作示范區建設推進會上宣讀了《湘西恩施兩州支持示范區建設的決定》等文件，在北京召開的武陵山龍鳳示范區發展戰略規劃發布會上還宣讀了《湖北省來鳳縣人民政府、湖南省龍山縣人民政府關于聘請龍鳳示范區專家顧問組的決定》，成立了武陵山龍鳳經濟協作示范區專家顧問組，使得武陵山龍鳳經濟協作示范區建設伊始就在國家層面展開，并通過多方協商，以會議紀要、發布共同文件、簽訂協議的方式積極推進。

再次，2012年在由湘鄂兩省發改委、扶貧辦、民（宗）委和湖南湘西自治州政府、湖北恩施自治州政府、湖南龍山縣政府、湖北來鳳縣政府在兩地縣城召開的武陵山龍鳳經濟協作示范區建設推進會上，兩縣正式簽署了指導兩地全面合作的《龍鳳示范區建設合作框架協議》，協議就雙方合作宗旨、原則、依據、內容、機制進行了規定，這成為兩地合作的行動指南。

最后，自2011年啟動龍鳳示范區建設以來，龍山、來鳳兩縣政府不定期舉行兩地聯席會議，龍鳳示范區建設聯席工作會議已經成為兩地政府及其部門就建設龍鳳示范區進行交流、溝通與協商的主要工作平臺，聯席會議制度成為兩地運作良好的協商工作機制，通過這個平臺和機制進行商談和達成了旅游、空間布局、公共服務等多項協議[3]。武陵山龍鳳經濟協作示范區建設簽署的各項協議參見表1。

表1 武陵山龍山來鳳經濟協作示范區建設合作協議一覽表

由此可見，湘鄂兩省共建武陵山龍鳳經濟協作示范區，既遵循國內區域協作的共同發展規律，也體現其獨特性，屬于落后的跨界地帶跨省“兩縣抱團”發展，共同處理公共問題，這在全國尚屬首例。湘鄂龍鳳兩縣城跨省“融城”，協作處理公共事務，目前正在積極推進，在基礎設施和公共服務均等化、生態環境保護等十個方面推進一體化進程，共同處理公共事務，應對公共問題，如共同治理流經兩縣縣城的酉水河流域，共同進行交通基礎設施建設，實施龍鳳公交一體化、通信同城同網同價、金融同城、平安共建等，雙方站在龍鳳共贏的高度，共建“雙子星城”。但兩縣在同城化和區域公共事務協作方面也還存在行政區劃造成的行政壁壘，在公共事務協作方面有的地方認識也不統一[4]。如在旅游協作方面，龍山縣認為，應打造以國家級歷史文化名鎮龍山里耶為龍頭的秦簡文化旅游品牌；但來鳳縣認為，應在來鳳仙佛寺和龍山里耶之間開發土家民俗文化風光帶，圍繞酉水河做文章。幾經協商后，這一定位在《武陵山龍山來鳳經濟協作示范區發展戰略規劃》中被描述為“將龍鳳示范區建成歷史文化領域內具有較高國際知名度的旅游目的地、土家文化體驗旅游目的地和生態旅游勝地”。

3 示范區共建中合約治理與權威治理融合的特征

縱觀兩縣跨省協作的歷程，可以看出，合約制一直是兩縣協作區建設的主要推進機制，是兩縣區域公共治理的新方式[5]。龍鳳示范區建設合約制能得以有效實施，首先在于兩縣因地緣毗鄰在長期交往中形成了共同的歷史文化基礎，這為合約制的推進打造了深厚的文化土壤。如橫跨流經兩縣縣城的酉水河的大橋，橋長1 000多米，共投資5 000多萬元，由兩縣共同出資建造，在大橋護欄的每一塊石板上，都雕有一龍一鳳，這座橋被命名為“湘鄂情大橋”，“橋”成為“一水雙城”的最佳紐帶，賦予了兩縣長期睦鄰友好的文化內涵。這種共同的歷史文化是湘鄂兩省共建經濟協作區、處理邊界公共事務產生合意的基礎，是實施協議治理、簽訂合約和實施合約制治理的基礎，也體現了跨界治理合約運行的契約性特征的一面[6]。

其次，龍鳳示范區建設簽署了多項合約，并得以推進，是與國家層面的推動密不可分的[7]。因國務院將武陵山連片特困地區作為國家集中扶貧的先行先試區，并制定了區域規劃，明確提出建設武陵山龍鳳經濟協作示范區，作為落后的跨界地帶跨省協作的先行區，從此，在兩省和國家層面展開建設，縱向方面的國家級和省級權力對合約制治理的推進起到了重要作用。這是龍鳳經濟協作示范區建設中，合約得以推進的重要外在動力，可以說，在武陵山腹地這樣落后的跨省交界地帶，如果沒有國家層面的來自上級政府甚至中央政府的支持和推動，政府間的合約治理模式是難以真正落地生根的。這又體現了武陵山區合約制運行實施過程中的權力色彩，是合約制治理中權威政策治理的一面，是體現跨界治理合約運行的行政性特征的一面[8]。

總的來說，在武陵山龍山來鳳經濟協作示范區建設協作歷程中，合約制本身已成為跨省協作的一個重要平臺和機制。正是通過合約確立合作的平臺和機制，通過合約解決了很多兩地需協作處理的問題，通過合約確立互惠互利的原則，明確各自的權利與義務，在共同利益基礎上達到共贏，合約制由此成為兩縣實現區域治理的新方式[9]。可以說，武陵山龍鳳經濟協作示范區的建設，作為湘鄂兩省一項重要的區域協作行動，其中蘊含了諸多公共事務。而對這些公共事務的治理，從垂直模型的視角看，縱向的政府權力是強化公共治理合約管理的基礎；從平行模式的改革來看，需要改進程序完善合約治理，并給民眾以支持。這是一種復雜狀況下的混合制度，體現了信任資本與政府權力的關系，也體現了實施合約制治理的管理能力問題。這是一場從權力到合約的行動，是協議治理與權威政策治理的融合，體現了跨界公共治理合約的行政性與契約性相結合的特征[10]。