食品安全突發事件應急管理體系建設的國際經驗及啟示
——基于對美國、歐盟的考察

孟 強 蔡文靜 劉牧云

(中國人民公安大學，北京 100038)

二次大戰后，由于人類社會的進步和生產力的不斷提高，一系列的社會風險也隨之而來。哈貝馬斯在《交往行為理論》中指出：現代世界理性的高度發達，一方面創造出前所未見的運作效率，另一方面也使人們的生活世界受到以這種理性代表的制度世界的強大沖擊，使得現代社會中充斥著各種危機[1]。其中，食品安全突發事件已成為威脅人類生命健康安全的重大隱患。英國瘋牛病事件、歐洲馬肉風波、比利時二噁英事件及中國的三聚氰胺事件等重大食品安全突發事件的發生，給世界各國敲響了警鐘，如何做好食品安全突發事件應急管理成為當下保障食品安全的關鍵。特別是在新型冠狀肺炎疫情防控常態化的現狀下，食品安全突發事件更可謂“牽一發而動全身”，食品安全領域的失守，常常是公共衛生事件發生的先兆[2]。在此背景下，文章擬通過考察美國與歐盟的食品安全突發事件應急管理體系，對其法律法規、組織機構和運行機制進行比較研究，以期對中國食品安全突發事件應急管理體系建設起到一定的借鑒作用。

1 美國、歐盟食品安全應急管理體系概述

1.1 美國

1.1.1 食品安全突發事件應急管理法律法規體系 自美國聯邦國會1906年初次頒布《純凈食品和藥品法》，歷經一個多世紀的發展，美國形成了比較完備的食品安全法律體系。這主要包括《聯邦食品、藥品和化妝品法》《禽肉制品檢驗法》《蛋制品檢驗法》《食品安全現代化法案》等，數量繁多，幾近涵蓋了所有食品種類，為保障食品安全構建了牢固屏障。相關行政機構亦制定了一系列的行政法規，主要包括《自愿性國家零售食品監管項目標準》《食品保護計劃》《進口產品安全行動計劃》等[3]，以保障食品安全法律體系的有效運轉。一般認為，對于突發事件應急管理進行系統的研究始于21世紀。美國自“9·11”事件后，基于國家安全的考慮，對反恐怖主義、食品藥品安全、自然災害等應急管理領域展開了大規模研究。2004年，美國制定了一套完整的《國家應急反應框架》，其中突發事件附件中描述了“食品與農業突發事件”的應對方法[4]，同時，美國建立了“國家突發事件管理系統”，為應對食品安全等各種突發事件提供了一套系統的方法[5]，這些法律法規共同為美國應對食品安全突發事件提供了強有力的保障。

1.1.2 食品安全突發事件應急管理組織機構體系 美國食品安全突發事件應急管理機構主要包括食品藥品監督管理局(FDA)和食品安全檢驗局(FSIS)。

FDA主要針對監管產品突發事件和反恐及新出現的威脅兩方面采取應急管理措施[6]。針對前者，FDA通過建立危機管理辦事處，對食品安全突發事件的應急準備、響應和安全操作進行協調，提出緊急應對計劃，使得相關應急響應更具有可操作性；后者則通過建立反恐和新出現的威脅廳，防護防范食品安全突發事件，主要進行的工作有建立食品防護減災數據庫、建立食品防護計劃、指導食品安全預防措施、應急和培訓等。

FSIS主要對所管轄的美國國內生產及進口消費的肉類、蛋類、禽類及乳制品等實施“食品防護計劃”，具體防護措施包括準備及預防、檢測、響應及恢復等[7]。其中準備和預防措施主要是食品防護計劃的制定及評估；檢測措施主要是通過加強同情報搜集及執法部門的聯系，對食品故意污染行為進行監控；響應措施主要是借助國家應急預案模式，從而制定FSIS食品安全突發事件應急辦法；恢復措施主要是對食品安全突發事件發生后的處置與凈化[8]。同時，注重對企業食品防護的培訓，通過公示食品保護辦公室的職能及聯系方式，確認具體部門的應急資源及提供其他相關信息。

1.1.3 食品安全突發事件應急管理運行機制體系 在運行機制上，FDA牽頭建立了協調突發響應與評估網絡(CORE)系統，將食品安全突發事件應急管理分為接受危機信號、發起應急響應和采取事后措施3個階段(見圖1)[9]。其中信號與檢測小組通過監測收集食品安全突發事件早期信息，防止爆發性食源性疾病的傳播；應急響應小組通過制定應急管理預案并采取措施，對食品安全突發事件進行阻斷和控制；危機事后小組則通過執行事后措施，對CORE系統進行動態調整和反饋，預防此類事件的再次發生。

FSIS設立了重大事件準備和響應人員機構，負責開發、維護和協調FSIS食品安全應急管理的所有活動。FSIS第5500.2號指令“重大事故反應”簡要描述了該機構將如何應對重大食品事件和緊急事件。該指令與國家事故管理系統的鏈接結構一致，通過與各級政府機構、私營企業和其他組織合作(見表1)，建立和維護FSIS的食品防護計劃基礎設施，以便對化學、生物和輻射事故進行預防、準備和應急反應，并就影響食品安全的所有威脅向高層領導和利益攸關方提供技術咨詢和建議。

表1 合作機構的角色和職責

同時，FDA與FSIS也注重通力合作，聯合聯邦、州和地方實驗室，構建了一個從事食品防護活動的綜合、安全的實驗室系統—食品應急響應網絡。FERN通過幫助FSIS檢測、識別、響應危機和從涉及生物、化學或輻射污染的緊急情況中恢復，在應對食品安全突發事件中扮演著重要角色。FERN還被允許在各種非緊急情況下對大量樣品進行分析測試(如超級碗、G7峰會等)[10]，通過FERN網絡，FSIS可以訪問其他聯邦和州食品檢測實驗室，以滿足其處理食品安全突發事件需要的各種資源。

1.2 歐盟

1.2.1 食品安全突發事件應急管理法律法規體系 為重建消費者信任，彌補在系列食品事故中暴露出來的食品安全監管漏洞，歐盟食品安全基本法律應運而生。1997年，關于歐盟食品安全法律基本原理的綠皮書發布，指明了歐盟食品安全立法改革的方向；2000年2月，歐盟在綠皮書的基礎上頒布《食品安全白皮書》，明確通過立法革新，建立起“從農田到餐桌”的全過程食品安全保障措施，從而搭建起完善的食品安全法律架構；2002年1月，在《食品安全白皮書》的基礎上，產生了第178/2002(EC)號法規，即《基本食品法》，明確了歐盟食品安全法律的整體原則和規定。2004年，歐盟委員會又先后頒布4項補充性法令，進一步完善了歐盟的食品安全標準和監管程序[11]。同時，其法律法規體系還包括歐盟委員會等官方機構發布在其公報上的EC、EEC字樣的食品安全法令。歐盟各成員國除了適用以上法律法規外，也可在歐盟食品安全標準和監管體系之下，發布與本國國情相適應的食品安全法律法規。

1.2.2 食品安全突發事件應急管理組織機構體系 歐盟委員會與歐盟食品安全局(EFSA)通過食品和飼料快速預警系統(RASFF)對食品安全突發事件應急管理共同發揮作用[12]。

歐盟委員會通過設立交流與信息資源管理中心，實現RASFF系統的預警信息通報，各聯系點將發現的食品風險信息上報給歐洲自由貿易聯盟監督局，監督局將根據特定的標準決定是否預警以及風險信息的傳遞范圍，然后將結果傳遞給歐盟委員會的快速預警系統工作組，快速預警系統工作組決定風險等級并出具第三國信函給風險信息原產地，從源頭上遏制風險源[13]。最終，通報會借助CIRCA傳遞到28個歐洲經濟區國家所有成員，實現風險信息的全面預警。

EFSA作為歐盟最重要的食品安全監督管理機構，同樣對食品安全突發事件應急管理負有職責。在RASSF制度中，EFSA可在風險信息中增補恰當的科學或技術信息，以幫助成員國采取必要的措施并做好風險應對工作，同時持續不斷地向利益相關者和公眾及時傳達準確信息以獲取消費者信任[14]。總體來說，食品安全局采取的應急管理措施更偏向預防性，主要通過風險評估、風險交流等職能實現對食品安全突發事件的預警和協調。

歐盟各成員國在食品安全突發事件應急管理中也扮演了重要角色。為應對食品安全的潛在威脅，各成員國均設有相對應的食品安全管理機構，負責與EFSA及RASFF對接，將風險信息、召回風險產品情況等告知歐盟委員會，同時各成員國也會制定本國的食品安全突發事件管理措施，包括設置風險評估和風險管理機構、制定應急響應預案等內容，以便在事故發生時能夠及時采取行動。

1.2.3 食品安全突發事件應急管理運行機制體系 在運行機制上，食品和飼料快速預警系統、食品安全追溯機制、危害分析與關鍵控制點體系(HACCP)作為歐盟食品安全突發事件應急管理的有效機制，能夠實現對食品安全風險的提早預警、快速溯源與精準監管。

(1) 食品和飼料快速警報系統：為實現食品安全風險信息的及時傳遞和處理，歐盟建立了統一化、網絡化的食品和飼料快速預警系統。各成員國發現的食品安全風險、采取的召回措施等內容，均需及時上報歐盟委員會開展評估，歐盟委員會會將評估結果借助RASFF反饋給成員國，實現風險信息的早預警、共分享并及時做出處理(見圖2)[15]，將有可能發生的食品安全事故防患于未然。

圖2 歐盟RASFF快速預警協同系統運行圖

(2) 食品安全追溯機制：根據歐盟《基本食品法》的要求：成員國家對食品、飼料、用于食品生產的動物，以及其余用于或者即將用于食品和飼料生產的所有物質，應當在生產、加工和銷售的全階段建立可追溯機制，歐盟建立起了全球統一標識系統(EAN.UCC系統)，通過要求食品生產企業登記注冊、在生產和加工過程加貼標簽、下游企業對標簽的查驗等實現對于家畜和肉制品的養殖、生產、加工與銷售的全過程監控[16]。通過食品安全追溯機制，不僅能夠倒逼食品生產者加強企業自律，還能夠在突發事件應急管理中做到快速、精準溯源、及時召回處理，防止危害進一步擴大。

(3) 危害分析與關鍵節點控制系統：危害分析與關鍵點控制系統，通過對于加工過程中的風險因子進行評估來確認監管的關鍵環節。依據評估結果制定、完善相關食品監控程序和標準，采取更為經濟、有針對性的解決措施[17]。歐盟通過相關法律將HACCP制度化、措施化，從而實現對于成員國食品生產各個環節監管的步驟化、可操作化，在機制上將食品生產及流通環節的危害點降到最小，有效預防食品安全突發事件[18]。

2 美國、歐盟食品安全應急管理體系的經驗啟示

2.1 重視法律法規體系的時效性，不斷更新完善

構建富有時效性、綜合性的食品安全法律法規體系是應對食品安全突發事件的首要前提。當前中國食品安全應急管理法律法規體系以《突發事件應對法》為基礎，受到“宜粗不宜細”等傳統觀念的掣肘[19]，圍繞《食品安全法》的相關配套立法和應急預案還較為粗糙，時效性也大打折扣。例如《國家食品安全事故應急預案》仍為2011年10月修訂的版本，其許多內容已與實際情況脫節，沒有發揮出應急管理法律法規施行預決策機制的作用。對此，美國、歐盟等國家和地區均建立起了系統完備的法律法規體系，為應對食品安全突發事件的產生而從全種類、全流程的角度對其前期預警、中期回應與后期處置進行了法制化和規范化，如美國出臺的《禽肉制品檢驗法》和《蛋類產品檢查法》等專門法律、歐盟《基本食品法》中規定的從控制源頭開始的食品安全追溯機制等。針對食品安全風險的復雜演化和突發惡性的現狀，食品安全法律法規體系需不斷更新、調整、演化，以應對新時代中迭代風險的考驗。如美國定期更新《應急反應框架》與CORE體系等法律法規，歐盟也在《食品安全總法(EC178/2002)》的統一規定下，要求各國對于食品安全應急預案中出現的細節變化及時作出政策更新。

2.2 明確組織機構體系的職責分工，加強綜合協調

食品安全應急管理體系的構建需要各組織機構分工明確與綜合協調，避免出現應急管理主體缺位、職能沖突及處置混亂的情況。在2018年的國務院深化機構改革中，國家設立應急管理部統籌編制國家應急總體預案與規劃，指導各組織機構開展工作應對突發事件。然而，在食品安全風險多環節存在的客觀條件下，中國食品安全應急管理分段監管的格局并未發生根本改變[20]。以專項預案作為法律依據，食品安全應急預案的執行需在協調部門指導下調動各地政府、食藥監部門、衛生計生部門等多機構共同發揮作用，不僅各協調部門之間存在職能重疊、權威性不足的現象，各部門對應急預案的執行情況也取決于其自身的職責與權限，如農業農村部主管的初級農產品與國家市場監督管理總局負責的食品安全應急管理之間仍存在職責交叉。對此，美國采取以部門職責為依據的應急管理預案執行模式，通過周密的分工式機制，FDA與FSIS對各自應對食品安全突發事件職能進行了明確的規定，以確保其專業性。同時，歐盟為提高協調機構的權威性，規定EFSA在承擔協調功能的同時，統一承擔風險評估與風險交流職能，并建立了超越部門職能界限的應急管理體系。

2.3 增強運行機制體系的可操作性，提高運轉效率

食品安全應急管理作為一項復雜的系統工程，需要構建可操作性強、運轉效率高的運行機制體系，以保證食品安全應急管理及時、有效地展開。中國食品安全應急機制的啟動，需要在食品安全事故突發后，通過衛生行政部門對事故進行定級評估，判定為特別重大、重大、較大或一般食品安全事故，分別由中央或地方成立指揮機構，統一組織開展應急工作。然而，由于缺少可操作性強的具體指導，諸多地方政府制定的應急管理預案存在大同小異、管理措施粗而不實等問題，使得應急管理機制無法結合地方實際情況有效運行。應對食品安全風險，需要從本質上建立細化、高效的應急聯動機制，如重視食品安全風險的前期預防與風險評估，完善信息披露制度等。如美國FDA建立的CROE系統，對食品安全危機的識別、應急響應和事后措施都規定了詳細的工作內容和具體操作流程，并通過核心專家組對相關部門的信息共享和交流進行協調。歐盟通過構建可追溯機制和HACCP系統，將大量資源用于食品安全風險評估與精細控制，RASFF系統也在實現成員國內部食品安全風險的信息交換方面起到重要作用。在信息披露方面，絕大部分成員國如法國、丹麥、荷蘭、奧地利等均選擇公開風險評估結果，這對提高食品安全應急管理體系運轉效率、增強政府公信力與人們的風險預防意識，以及對食品安全突發事件發生后消除公眾恐慌、落實食品安全風險管理社會均具有重要意義。

3 結語

正如瑪麗恩在其《食品安全——令人震驚的食品行業真相》中談及：食品安全不單是社會問題，更是關于國家治理的政治問題[21]。在中國推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，做好食品安全突發事件應急管理是食品安全風險治理體系與治理能力現代化的必然要求，亦是新時代有效推行食品安全戰略的基本保障。文章對美國、歐盟的食品安全應急管理體系進行了概述研究，整體來說，應對食品安全突發事件，美國、歐盟已形成了較為完備的應急管理體系，其法律法規體系的時效性、綜合性，組織機構分權處置的明確性、協調性以及運行機制的便捷靈活性對中國的食品安全應急管理體系完善都有著非常直接的啟示和借鑒作用。