新中國成立至改革開放前制度構建的顯著特點和重要啟示

胡健 任才峰

習近平總書記指出：“我們黨領導人民進行社會主義建設，有改革開放前和改革開放后兩個歷史時期，這是兩個相互聯系又有重大區別的時期，但本質上都是我們黨領導人民進行社會主義建設的實踐探索。”“雖然這兩個歷史時期在進行社會主義建設的指導思想、方針政策、實際工作上有很大差別，但兩者絕不是彼此割裂的，更不是根本對立的。”[1]新中國成立至改革開放前的30年，是百年建黨史、70多年建國史中十分重要、具有承上啟下意義的歷史階段，既有輝煌成就，也有曲折徘徊。古人云：“凡將立國，制度不可不察也。”制度是國家存在運行、社會發展進步的根本保障，對一個國家、一個民族的前途命運具有決定性影響。新中國成立前后，中國共產黨團結帶領人民制定《共同綱領》、1954年憲法，確定了國體、政體、國家結構形式，建立了國家政權組織體系;完成土地制度改革，進行社會主義改造，確立社會主義基本制度，成功實現了中國歷史上最深刻最偉大的社會變革。1956年至1978年，黨團結帶領人民不斷探索適合國情的發展道路和國家制度，在探索中前進、在曲折中發展，積累了正反兩方面經驗。新中國成立到改革開放前這個歷史階段國家制度和法律制度的構建，特色十分鮮明，經驗彌足珍貴。

一、在道路選擇方面具有方向性，充分發揮“壓艙石”和“穩定器”的重要作用

國家制度的選擇，背后蘊含的是道路的抉擇。新中國的成立，并不只是一個政權代替另一個政權，一種政治力量代替另一種政治力量，而是中華民族歷史上前所未有的制度變革和道路抉擇。新中國實現了民族獨立、人民解放和國家統一，徹底改變了近代以來100多年中國積貧積弱、受人欺凌的悲慘命運，從此中國人民成為國家主人，中華民族走上了實現偉大復興的壯闊道路。但建設新中國面臨一個方向問題：是建設一個社會主義國家，還是資本主義國家;是實現社會主義現代化，還是資本主義現代化。

一個國家選擇什么樣的社會制度來治國理政，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是這個國家的人民最終選擇的，關鍵還要看這種社會制度能否解決這個國家的歷史課題和現實問題。我們黨從成立起就把實現共產主義作為自己的綱領和奮斗目標。新中國成立前夕，黨領導人民確立了社會主義制度這一具有頂層決定性、全局指導性的根本制度，從制度層面明確宣示了中國人民將舉什么旗、走什么路。

一是政治制度。政治制度反映著一個國家社會制度的階級本質。新中國成立前后，黨團結帶領人民制定《共同綱領》和1954年憲法，確立新中國的國體是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政;政體是實行民主集中制的人民代表大會制度;政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度;國家結構形式是統一的多民族國家和在單一制國家中的民族區域自治制度。這些制度，比較系統地構建了人民當家作主制度體系，使中國人民在歷史上第一次成為國家真正的主人，可以通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。此外，建立健全黨組制度、實行黨管干部原則的干部人事制度、黨對人民軍隊的絕對領導制度、紀檢監察制度、黨委領導下的廠長負責制等，通過關于增強黨的團結的決議，全方位維護黨中央權威和集中統一領導。

二是經濟制度。經濟基礎決定上層建筑，所有制形式本質上反映著一個國家社會制度的性質。新中國成立后，黨團結帶領人民沒收官僚資本，建立國營經濟，使之成為整個社會經濟的領導力量和共和國的主要物質基礎;廢除封建土地制度，從根本上鏟除了封建制度的根基，解放農村生產力;對個體農業、手工業和資本主義工商業進行社會主義改造，將農民、手工業者等勞動群眾個體所有的私有制轉變成為勞動群眾集體所有的公有制，將資本家所有制轉變成為國家所有即全民所有的公有制，建立起以公有制為主要特征的社會主義經濟制度。

三是思想文化制度。中國革命的勝利，是馬克思主義在中國的勝利，是馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的毛澤東思想的勝利。新中國成立后，黨加強對宣傳思想工作的領導，用馬克思主義、毛澤東思想來武裝全黨、教育人民，通過一系列政策、法律和舉措確立了馬克思主義在國家政治生活和意識形態領域指導地位的思想文化制度。

社會主義政治制度、經濟制度、思想文化制度的建立，全面確立了社會主義基本制度，實現了中國歷史上最偉大、最深刻的社會變革，不僅鞏固了民族獨立和人民解放的成果，而且為當代中國的一切發展、進步創造了政治前提，奠定了制度基礎。此后，無論面對的國際形勢多么風云變幻，無論肩扛的發展任務多么艱巨繁重，即使是在“文化大革命”這樣極端特殊的時期，黨和國家事業都能通過自我調整不斷取得新的勝利，根本原因就在于我國的根本制度社會主義制度沒有動搖。這也啟示我們，面對前進道路上的風險挑戰，必須始終保持戰略定力和制度自信，充分發揮社會主義制度在關鍵時刻“壓艙石”和“穩定器”的重要作用，確保國家和人民經受住各種困難和風險考驗，始終沿著正確的方向前進。

二、在覆蓋領域方面具有全面性，確保國家治理形成整體效應、取得總體效果

新中國成立后，中國共產黨適應國際國內環境和新的歷史使命的發展變化，團結帶領人民，在治國理政的各項制度建設方面經過不斷探索實踐和改革創新，使國家治理制度體系不斷豐富發展完善。

黨的十九屆四中全會決定從13個方面概括了支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度。新中國成立至改革開放前構建的國家制度和法律制度，已經全面覆蓋了這13個方面。盡管有的方面方才夯實基礎，有的方面剛剛起步探索，有的方面僅有初步萌芽，但其中蘊含的政治理念和價值追求是一致的。新中國成立初期，黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、基本經濟制度、思想文化制度這四個方面，就已經明確了這些制度必須堅持和鞏固的根本點;對其他9個方面的制度，也都進行了不懈探索。在法治體系方面，盡管法治還沒有成為治國理政的基本方式，但“有法可依，有法必依”的理念已經提出并初步踐行，《共同綱領》、1954年憲法和一大批法律成為國家治理的重要依托，審判制度、檢察制度、律師制度、公證制度等也先后依法建立起來，基本覆蓋了立法、執法、司法、守法各個環節，特別是1954年憲法規定的“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，初步奠定了依法治國方略的憲法基礎。在行政體制方面，逐步在中央和地方層面建立起與我國社會主義基本制度相適應的政府組織機構和職能體系，為治國理政、推進社會主義現代化建設發揮了重要作用。在民生保障制度方面，建立全新的教育制度提升全民文化素質;建立“面向工農兵、預防為主、團結中西醫、衛生工作與群眾運動相結合”的醫療衛生制度維護人民生命健康;建立勞動保護、社會保障等制度維護勞動者的合法權益。在社會治理制度方面，新中國成立初期剿滅匪患、鏟除娼妓制度、消除煙毒痼疾、廢除封建婚姻等，初步積累了社會治理經驗，有效維護了社會秩序;提出、總結并不斷發展完善“楓橋經驗”，動員人民群眾積極參與社會治理，有效化解社會矛盾，社會風氣煥然一新。在生態文明制度方面，新中國締造者們治理江河、綠化祖國、保護環境的生態理念和實踐，反映出中國共產黨人樸素的綠色情懷;國務院制定的《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》，是新中國第一部環境保護的綜合性文件，為形成生態文明制度體系積累了經驗。在軍事制度方面，通過憲法和一批軍事法律法規，堅持和鞏固黨對軍隊絕對領導這一根本原則，明確武裝力量的性質和任務，明確國防和武裝力量的領導體制，確立民兵制、義務兵役制、軍銜制、政治工作制、軍官服役制等重要軍事制度。在“一國兩制”制度體系方面，黨中央針對臺灣、香港和澳門的不同情況，采取不同政策，將國家統一的成本和代價降到最低，為實現祖國完全統一創造有利條件。在外交政策方面，確立并堅持獨立自主的和平外交政策，首倡的和平共處五項原則不僅成為我國對外政策的基石，還成為國際社會公認的規范國際關系的重要原則。在黨和國家監督體系方面逐漸形成包括黨內監督體系、行政監察體系、司法監督體系、社會監督體系“四位一體”的監督格局，為建立健全黨和國家監督制度提供了寶貴經驗。

改革開放前黨領導人民構建的國家制度和法律制度，全面覆蓋了黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事等各個方面。這些制度相互關聯、緊密銜接，在社會主義革命和建設中發揮了重要作用，為改革開放新時期的制度建設進行了探索、積累了經驗。社會主義革命、建設和改革的不同階段，雖然承擔的歷史使命不同，但國家治理的內在邏輯沒有改變。無論是革命建設，還是改革開放，治理中國這樣具有超長時間歷史縱深、超大幅員國土面積、超大數量人口規模、超常復雜民族宗教結構乃至越來越超大規模經濟體量的社會主義發展中國家，都需要一整套系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。這也啟示我們，國家治理是一項宏大的系統工程，靠零打碎敲不行，碎片化修改也不行，必須是全面系統的各領域制度構建和聯動集成，才能在國家治理體系和治理能力現代化上形成整體效應、取得總體效果。

三、在實踐發展方面具有探索性，尋找適合中國國情的制度模式

社會主義基本制度在我國建立后，如何在中國建設社會主義，是黨面臨的嶄新課題。這一時期，黨和國家以蘇為鑒，探究求索，從主要依靠向蘇聯學習到更加強調獨立自主，結合中國實際探索適合中國國情的道路，在一些方面取得了重要制度成果，也有一些探索發生嚴重失誤。

經過執行“一五”計劃三年多的實踐，黨積累了一些建設社會主義的經驗，同時注重吸取蘇聯社會主義建設的教訓，毛澤東同志著重指出，對于蘇共二十大，重要的問題在于我們從中得到什么教益，最重要的是要把馬列主義的基本原理同中國革命和建設的具體實際相結合。毛澤東同志經過調查研究，發表了《論十大關系》，以之為指導，黨的八大對國內主要矛盾作出科學判斷，明確國家的根本任務和中心工作是集中力量發展生產力。圍繞社會主義建設中心任務，黨和國家推出一系列方針政策。經濟建設實行既反保守又反冒進，在綜合平衡中穩步前進的方針;強調運用價值規律，發展社會主義商品經濟;實行簡政放權，權力下放、機構精簡，賦予地方、企業更多自主權;宣布知識分子的絕大部分已經是工人階級的一部分;文化和藝術領域實行“百花齊放、百家爭鳴”;制定并實施十二年科技發展遠景規劃綱要;擴大人民民主，健全社會主義法制;實行民族區域自治;推進祖國統一大業;堅持獨立自主和平外交政策;堅持民主集中制，反對個人崇拜;實行與各民主黨派“長期共存、互相監督”;提出要“建設一個具有現代化工業、現代化農業、現代化科學文化、現代化國防的社會主義國家”;等等。這些正確的方針政策及其實施，對于探索社會主義道路，堅持和完善社會主義經濟制度、政治制度、文化制度等重要制度，發揮了重要作用。

同時，受復雜的冷戰局勢及蘇聯模式的影響，社會主義建設經驗不足，黨發動“大躍進”、人民公社化運動，一度脫離社會生產力實際發展水平，在生產資料所有制方面盲目追求“一大二公”，企業下放過快過猛，犯了過急過純的錯誤。黨內“左”的錯誤思想長期得不到糾正，民主集中制不能得到很好貫徹和執行，釀成“文化大革命”悲劇，黨和國家事業發展遭受嚴重挫折。“文化大革命”期間，“公檢法”被砸爛，法律制度受到沖擊，教訓極為深刻。這一歷史教訓，為黨的十一屆三中全會糾正錯誤，決定實行改革，提出保障人民民主、加強社會主義法制，提供了有益借鑒。這也啟示我們，在中華民族偉大復興的歷史進程中，必須加強民主，始終注重制度建設，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。

四、在歷史經驗方面具有傳承性，發揚黨在革命時期的優良傳統和有益經驗

毛澤東等中央領導同志早在領導中國人民進行新民主主義革命的偉大斗爭中，就開始探索建立國家政權的各項制度，并在局部地區執政中積累了寶貴經驗。新中國成立至改革開放前，黨團結帶領人民構建國家制度和法律制度，特別注意總結根據地時期黨在局部地區執政的經驗做法，并在建立國家政權、確立國家制度中自覺加以運用。

一是，新中國成立后確立的政治制度是長期革命實踐和理論探索的產物。從第一次國內革命戰爭時期的罷工工人代表大會和農民協會到第二次國內革命戰爭時期的工農兵代表蘇維埃，從抗日戰爭時期的“三三制”參議會到解放戰爭后期和建國初期各地普遍召開的各界人民代表會議等等，都是我們黨創造性地把馬克思主義國家學說同中國的具體實際相結合，為實現人民民主而進行的實踐。以毛澤東為代表的老一輩無產階級革命家，對此進行了深刻總結，形成《新民主主義論》《論人民民主專政》《論聯合政府》等重要論著，為新中國成立后實行人民代表大會制度奠定了理論基礎。正如習近平總書記所總結的：“人民代表大會制度是近代以來中國人民在追求國家獨立、民族解放和民主自由的斗爭中探索和建立起來的。”

二是，新中國成立后的法制建設也不是從一張白紙上開始的，而是打上了革命根據地建設經驗的深刻烙印。1949年2月，中共中央發布《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》，徹底廢除國民黨的偽“法統”，同時也確定了新中國法制建設的淵源。董必武同志指出，國內革命時期，各根據地制定了許多政策法令，盡管形式上較為簡單，而且不可避免帶有地方性，但有力保障了革命事業的發展，還是人民民主法制的萌芽。革命根據地時期倡導的男女權利平等、法律面前人人平等、各民族平等，司法領域積極探索的“馬錫五審判方式”、人民陪審制度等，均在新中國的法制建設中得到傳承和發展。

三是，新中國成立后確立的經濟制度特別是土地制度，是對革命根據地特別是解放區實踐經驗的總結和提升。抗日戰爭時期，為團結一切可團結的力量抗日，黨實行地主減租減息、農民交租交息的土地政策。1947年黨召開全國土地會議，制定《土地法大綱》，廢除封建半封建剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度，按農村人口平均分配土地。新中國成立后，黨總結解放區土地改革的經驗，頒布《土地改革法》，在全國范圍內推動完成土改，從根本上鏟除了封建制度的根基，為我國逐步實現社會主義工業化掃清了障礙，為新中國的經濟恢復發展與社會進步奠定了基礎。

由此可見，新中國成立后構建的國家制度和法律制度，絕不是拍腦袋想出來的，更不是短期內閉門“造”出來的，很多都已在局部執政時期經過了探索和實踐。也正因為制度建設的薪火相傳，確保了這些重要制度受到人民群眾的熱烈擁護，展現出旺盛的生命力。這也啟示我們，我國的國家制度和法律制度，不是“舶來品”“飛來峰”，而是黨帶領人民堅持獨立自主、立足本國實際長期探索出來的;不是封閉僵化的，而是隨著國際國內形勢和經濟社會發展，通過改革實現自我完善發展來的。

五、在制度設計方面具有前瞻性，為改革開放歷史新時期的制度構建提供了寶貴源泉

新中國成立至改革開放前，黨團結帶領人民在一些重要的制度領域創造性地開展探索，有的已經形成比較系統的制度體系，有的雖沒有系統化、規范化，但其中蘊含的政治智慧、思想火花和制度萌芽同樣具有較強的前瞻性和啟發性。這段歷史時期的制度構建，為改革開放歷史新時期的制度構建提供了寶貴源泉。

一是，1954年憲法奠定了新中國的制度根基，是現行憲法的“源頭”。習近平總書記指出，現行憲法是在繼承1949年《共同綱領》和1954年憲法基本精神和主要內容的基礎上制定的。1954年憲法是黨領導人民制定的新中國社會主義憲法，為鞏固社會主義政權和進行社會主義建設發揮了重要保障和推動作用，也為改革開放新時期我國現行憲法的制定和完善奠定了基礎。這部憲法用根本法形式把兩項原則固定下來：一是人民民主原則，實行人民當家作主，不搞資產階級民主;二是社會主義原則，走社會主義道路，不走資本主義道路。據此，憲法確立了國體、政體，明確了民主集中制原則，國家主席地位和職權，國家權力劃分原則、央地關系基本原則、民族平等原則、“中華人民共和國公民在法律上一律平等”原則，規定了公民的權利和義務。這些原則和內容，是新中國的“立國之本”，任何時候都不能動搖。

二是，經濟社會領域的理論思考和制度探索為改革開放后的制度構建提供了寶貴經驗。比如，經濟制度方面。陳云同志在20世紀50年代提出的“三個主體、三個補充”的思想[2]，為確立“以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的基本經濟制度提供了重要思想淵源。20世紀60年代初全國很多農村大膽探索家庭承包制，效果大都比較好。劉少奇、周恩來、陳云、鄧小平、鄧子恢等中央領導同志明確表示支持[3]。盡管這一制度未能堅持下來，但為后來推動以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村改革、促進改革開放發揮了示范作用。又如，社會治理制度方面。20世紀60年代初，浙江干部群眾創造了“楓橋經驗”，1963年毛澤東同志批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”，之后“楓橋經驗”不斷化解矛盾創造新機制，形成“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”等新發展。2003年，時任浙江省委書記的習近平同志強調，要推動“楓橋經驗”與時俱進、豐富發展，“經過總結、提煉和升華，楓橋經驗”煥發出全新制度內涵，為基層社會治理提供了重要方案，成為共建共治共享社會管理制度的重要組成部分。

三是，部分領域的政治構想為改革開放后有關制度的正式確立提供了重要啟示。“一國兩制”是鄧小平同志20世紀80年代初提出的偉大構想，最初動因是解決臺灣問題，實現國家和平統一，后來用于解決港澳問題，實現了港澳順利回歸。其實早在新中國成立之初，“一國兩制”理念就已在實現祖國統一的實踐征程中逐步萌發。黨中央針對臺灣、香港和澳門的不同情況，采取不同政策，努力通過和平談判、允許特殊地方實行不同制度等方式，將國家統一的成本和代價降到最低。這不僅為實現祖國完全統一創造了有利條件，也為“一國兩制”的理論構想和制度實踐作了有益探索。中央政府簽署《關于和平解放西藏辦法的協議》，在祖國統一前提下，尊重西藏現行制度，允許在西藏實行不同于內地的制度，不僅實現了西藏和平解放，也為和平實現祖國統一進行了探索。又如，黨中央明確提出“中國人民愿意在可能的條件下，爭取用和平的方式解放臺灣”，毛澤東同志更明確提出，“只要蔣氏父子能抵制美國，我們可以同他合作”“照他們自己的方式生活”“軍隊可以保存，我們不壓迫他裁兵，不要他簡政，讓他搞三民主義”，并著手推動實施。這其中已蘊含了“一國兩制”的核心理念。再如，黨中央從全局出發，作出對香港和澳門“暫不收回、維持現狀”的決策，堅持“長期打算，充分利用”的方針，成功打破了美西方全面封鎖，為“一國兩制”積累經驗。由此可見，“一國兩制”是經過長時期醞釀和實踐，逐步豐富完善起來的，充分體現了我們黨用和平方式解決爭端、實現國家統一的創新精神和政治智慧。

習近平總書記指出：“只有回看走過的路、比較別人的路、遠眺前行的路，弄清楚我們從哪兒來、往哪兒去，很多問題才能看得深、把得準。” 實踐充分證明，新中國成立至改革開放前，黨團結帶領人民探索確立的各項制度，不僅為保障我國創造出世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡發揮了重要作用，也為改革開放以來的社會主義建設奠定了根本政治前提，積累了物質技術條件，提供了正反兩方面經驗。在建黨百年之際，不斷深化對這個歷史時期國家制度和法律制度的研究，有利于全面把握國家治理體系發展的歷史脈絡、巨大成就和顯著優勢;有利于深刻認識中國特色社會主義制度應當“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”，增強歷史自覺、政治定力和制度自信;有利于更好堅持和完善根本制度、基本制度和重要制度，推動這些制度更加成熟更加定型，為實現中華民族偉大復興夯實基礎。

注釋：

[1]習近平：《關于堅持和發展中國特色社會主義的幾個問題》，載《求是》2019年第7期，第6-7頁。

[2]即在工商業經營方面，國家經營和集體經營是主體，附有一定數量的個體經營是補充;在生產的計劃性方面，計劃生產是工農業生產的主體，按照市場變化而在國家計劃許可范圍內的自由生產是補充;在社會主義的統一市場里，國家市場是主體，附有一定范圍內國家領導的自由市場是補充。

[3]鄧小平同志指出，“生產關系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復和發展農業生產，就采取哪種形式;群眾愿意采取哪種形式，就應該采取哪種形式，不合法的使它合法起來”。

（作者單位：全國人大常委會法工委）