獨立而專業：中國監察制度的改革與完善方向（一）

中國監察制度的繼續改革和不斷完善，一方面應當增強監察機構的獨立性，賦予其獨立的法律地位，建立起專門機構、配備專職人員并實現財政獨立;另一方面應當保障監察人員的專業性，建立監察官管理制度，完善防止利益沖突制度，引入特定領域專家制度。

中國自恢復重建監察制度以來，就特別注重對域外先進監察制度的考察、調研和借鑒，并于1996年作為發起國全程參與了亞洲監察專員協會（Asian Ombudsman Association）的籌備、建立及后續運作。2018年，《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）出臺，全面優化組合行政監察、預防腐敗、偵查、檢察等具體國家機構職能的各級監察機關在全國范圍內陸續組建，目的在于落實與黨的紀律檢查機關合署辦公，組建集中統一、權威高效的反腐敗專門機構，實現對所有行使公權力的公職人員的監察全面覆蓋[1]。他山之石，可以攻玉，考察與比較國際性、區域性監察組織和國別、地區監察制度的基本架構、制度模式、職責權限和工作機制等內容，能夠明晰中國監察制度的改革與完善方向。

一、中國監察制度改革與完善的比較法視角

中國的監察制度，自新中國成立以來，先后經歷了設立、降格、撤銷、恢復組建、與黨的紀律檢查機關合署辦公和新時代的國家監察等階段，道路曲折而艱辛。1986年，第六屆全國人大常委會第十八次會議決定恢復重建中國的監察制度，中國開始重新關注監察制度建設，并在堅持社會主義根本制度和中國共產黨領導的前提下[2]，高度重視從比較法的角度積極考察、調研、學習、借鑒域外先進的監察制度建設，以更好地監督國家機關及其公務人員。其中，官方機構以原監察部為代表，多次組織團隊前往監察制度較為發達的國家和地區進行考察，并在20多年間與多個國家和地區的監察機構建立了友好合作關系。

（一）國際性、區域性監察組織

整體而言，不少國家和地區已經基本形成較為成熟和相對發達的監察制度。例如，瑞典較早地建立了相對完備、先進的監察專員制度，在隨后的200多年里，芬蘭、丹麥、挪威、英國、新西蘭等約60個國家也建立了監察專員制度[3]。而國際性、區域性監察組織的建立，則有著特定的時代背景。一方面，監察專員制度在世界范圍內具體呈現出議會監察專員、監察專員公署或者行政性監察機構等各種形式，使得相互之間的溝通交流存在諸多障礙，無法形成暢通的合作機制;另一方面，吸取其他監察制度實踐的經驗教訓，積極參與國際、區際監察事項合作，建立適合自己國情的監察專員制度，逐漸成為世界各國的共同選擇。在這一過程中，世界各國逐漸加強合作，共同研究制約權力、監督官員的有效途徑，并先后成立了國際監察專員協會、亞洲監察專員協會等國際性和區域性組織。

國際監察專員協會于1978年成立，是監察制度領域唯一的國際性組織，目前有100多個國家和地區的約200個監察機構和個人加入該組織，區域性分支機構有非洲、亞洲、澳大利亞—太平洋地區、歐洲、加勒比—拉丁美洲和北美等6個以及董事會（Board of Directors）因事而設的其他區域[4]。2012年通過的《國際監察專員協會章程》序言部分明確將獨立、客觀、公平列為核心價值，并在第二條第二款規定了監察機構必須遵守的10個基本標準。其中，涉及獨立與專業的標準就有5個：不接受任何有礙其獨立性的公共機構的命令，獨立運作于擁有管轄權的任何公權力機關;擁有必要的權力和手段，去調查個人或團體對其管轄范圍內的任何公權力機關的作為或不作為、決定、建議、推薦所造成的行政不當、侵權、不公平、濫用、腐敗或任何不公正行為的投訴;其雇員應由立法機構或其他民選機構選舉或任命，或者在規定的時間內根據相關法律或憲法予以批準;其雇員只能由立法機構或其他民選機構開除，或者根據相關法律或憲法規定的理由開除;有充足的資助來履行職能[5]。國際監察專員協會特別重視會員標準所發揮的重要作用，并且明確表示，希望會員由完全符合上述標準和暫時不符合但卻以此為目標的監察機構組成。

亞洲監察專員協會于1996年在巴基斯坦成立，約有來自20個國家和地區的30多個會員，中國原監察部、香港地區申訴專員公署、澳門地區廉政公署均是其會員。與其他區域性監察組織不同，亞洲監察專員協會的會員基本都是亞洲地區從事行政監察工作的機構，因而實質上是一個行政性質的監察機構之間的協會，主要目的在于追求行政監察職能的優化，其名稱則是基于國際社會的普遍稱呼和慣常用法而確定。1998年通過的《亞洲監察專員協會章程》規定，協會是一個獨立的、非政治性的、民主的和專業性的區域性學術組織，與國際監察專員協會等國際性或者其他區域性的監察專員協會之間是一種平行的關系，并將“推進監察專員職能執行方面的專業主義”確立為協會的具體目標之一[6]。亞洲監察專員協會在制度宗旨、基本架構、職能權限、工作模式等方面，與國際監察專員協會具有很大程度的相似性，但在會員種類、觀察員制度設計等方面也有不同之處。

（二）國別、區域監察制度

一般認為，近現代意義上的監察專員制度最早源起于1809年的瑞典，芬蘭在1919年建立了監察專員制度，丹麥、挪威分別在二十世紀五十、六十年代也建立了監察專員制度，并最終擴展至整個斯堪的納維亞半島。

瑞典的監察專員制度，與君主立憲政體有機結合，強調議會對國王權力的監督和制約，形成了頗具特色的議會監察專員制度，是世界范圍內較為流行的監察制度模式。為追求獨立性，《瑞典憲法》規定了關于監察專員職責權限和工作機制條款，明確審判、檢察和行政機構等在監察范圍內的公務人員均有義務提供監察專員所需的情況或報告，或者提供相應協助;《議會法》還規定了相應的細則性規范，例如監察專員僅由議會選舉和罷免，只對議會負責，并且取消任命要經憲法委員會決定。為追求專業性，1975年《政府組織法》規定，監察專員必須由“精通法律且為人正直、堪為楷模”的公民擔任。此外，政府機關和一些非政府媒體組織也任命了特定工作領域的監察專員，部分還享有一定的起訴權。瑞典監察專員制度的實踐，使得瑞典常居“腐敗印象指數”（Corruption Perceptions Index）排行榜前列，被譽為世界上最清廉的國家之一。

芬蘭的議會監察專員制度，參照瑞典而設，兩者在宗旨目標、制度架構和工作機制等方面具有較大的相似性。芬蘭《政府組織法》和《憲法》曾規定，監察專員的選任標準包含政治中立、法律專業背景等要求，并且其履行職責的經費開支直接由議會預算保障;新《憲法》還將監察專員與議會議員的任期設置為不同，以避免議會所可能施加的限制;2002年《議會監察專員法》進一步對監察專員的合法性監察、向議會報告工作、利益申報等事項和日常運作做了具體規定，最大程度地保證了監察專員的獨立性。此外，芬蘭也在行政機構內設置了消費者監察專員、少數民族監察專員等具體領域的監察專員。

監察專員制度在北歐國家的建立和運轉良好，引起了其他國家和地區的重視，它們紛紛結合自身的政治制度和社會狀況，探索建立同樣或類似的監察專員制度。1962年，新西蘭第一次在北歐地區以外建立起監察專員制度，有力地推動了監察專員制度在世界范圍內的迅速普及。1967年英國建立的議會行政監察專員制度，1973年法國建立的類似監察專員制度的“調解專員”制度，以及韓國的監察院、日本的總務省行政評價局等，各具特色。此外，在實行三權分立的國家里，除立法、行政、司法的權力分立制衡外，一般還在議會之下專設相應的監督機構，典型的例如美國的監察長制度[7]。

基于卓有成效的反腐制度與實踐以及地緣關系，香港地區以廉政公署為主體，新加坡以反貪污調查局等機構為依托，構建起來的權力監督和制約模式及其在反腐斗爭中的重要功能，對新形勢下中國監察制度改革和完善具有不容忽視的借鑒意義。《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第五十七條確立了廉政公署的基本法地位——獨立工作且只對香港最高行政長官負責，《廉政公署條例》《防止賄賂條例》和《選舉（舞弊及非法行為）條例》等專門性法律文件，全面而具體地規定了廉政公署制度。新加坡的監察制度整體表現出分散化、細密化的特征，例如議會、中央投訴局、審判機關、檢察機關、審計機關、公共服務委員會等眾多機構都能實際發揮反腐的監察職能，但又能在人民行動黨的領導下相對獨立地行使職權，并且相互協調形成同向監察合力，也取得了較好的監察效果。

二、增強監察機構的獨立性

對域外監察組織和制度的考察，在一定程度上表明，無論是實行議會監察專員制度、采取行政監察專員制度還是建立行政監察機關，各種監察模式都高度重視賦予監察機構獨立地位和增強其獨立性，例如確立獨立的法律地位、設置獨立的專門機構、籌建獨立的財政保障等，以期能夠高效率、針對性地預防和懲治腐敗。

（一）法律地位獨立

國際性、區域性監察組織通常以組織章程為依據，國別、區域監察制度則往往通過憲法及憲法性法律、政府組織法或者專門法律等形式明確肯定監察機構的獨立地位。

以瑞典和芬蘭為代表的議會監察專員制度，雖然在制度上隸屬于議會，但并不受議會的絕對控制，而是在產生后具有較高程度的獨立自主性。例如，《瑞典憲法》一再確認，監察專員獨立行使職權，有權根據情況發起相應的責任追究程序，有權出席司法機關、行政機關的審議會并查閱相關文件，有權要求司法機關、行政機關等所有在監察范圍內機構的公務人員提供所需情況或報告;瑞典《議會法》還規定，監察專員在履職期間只對議會負責，并由議會選舉和罷免，并且對監察專員的罷免必須在憲法委員會討論決定之后進行。此外，芬蘭的議會監察專員還有權對與監察工作相關的立法發表建議，有權對特定情形下的起訴和彈劾發表建議。

以美國為代表的監察長制度，雖設置在相應的行政體制內部，但仍然保證了監察機構及其行政首長只對其選舉機構和國家最高領導人負責，使得監察制度在體制機制上高度獨立于行政機關。例如，1978年美國《監察長法》規定[8]，所有聯邦機構和部門中均得設立監察長辦公室，享有相對充分的權力開展調查工作，以受理舉報、調查貪污和欺詐等違法活動，監督各行政機關的日常工作以及與之相關的審計，并有權對其認為不合格的行政管理活動提出政策建議;每一個監察長辦公室由1名監察長負責，在進行審計或調查活動時不受作為其監察對象的機關負責人或其他官員的阻礙，不受行政機關干涉，獨立行使職權，只對總統和國會負責。實際上，美國聯邦層面的財政部、國防部、內政部、商業部、環保局、郵政總局、新聞總署以及聯邦交易委員會、聯邦證券交易委員會等均建立了監察長辦公室，例如財政部的監察長辦公室和稅務管理局監察長辦公室;不少州和地方政府也通過專門法律或者行政授權設立了相應的監察機構，例如佛羅里達州建立有45個綜合監察官辦公室。

中國曾實行了較長一段時間的行政監察制度，監察機關在履行監察職能時需向同級政府匯報工作、對同級政府負責，并不具有獨立性。但多年來的行政監察實踐證明，不具有獨立性的行政監察機關難以有效遏制腐敗，因而啟動的國家監察制度改革，謀求將黨的紀律與國家法律相結合，將黨紀監督與行政監察、違法犯罪責任追究相結合，實現國家監察機關在組織體系、職責功能、權力手段等方面的統一和集中，從而極大地增強和鞏固其獨立地位，能夠不受牽制地履行自身的法定職責，真正實現監察全覆蓋。《監察法》第四條第一款規定，監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這就使得監察機關與行政機關、審判機關、檢察機關并列而行，實現了中國監察體制從“人大監督‘一府兩院”到“人大監督‘一府一委兩院”的跨越，監察權在法律和權力體系中取得了相對獨立的地位。當然，監察機關的相對獨立地位，同時受到相應的制約，這主要體現在《監察法》第四條第二款規定的監察機關在辦理職務違法、犯罪案件時應與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約，第八條和第九條規定的各級監察機關由人大產生并對人大及其常委會負責和接受其監督，以及第十條規定的上下級監察機關是領導關系并且下級對上級負責和接受監督。

（二）機構設置獨立

法律地位獨立，是指監察機關作為一個整體，與權力、行政、審判和檢察等公權力機關之間的區分;機構設置獨立，則是指監察機關的獨立地位，在實踐中必然通過內部機構的設置、細化和相對分離、獨立來具體落實。

監察機關的內部設置狀況，直接影響到監察機關的整體運轉秩序和效率;機構設置的獨立和分工明確，能夠使監察權的行使和監察工作的開展趨向程序化、制式化、體系化和法制化，同時也是監察權獨立行使的有力保障。因此，不斷地優化和完善監察機關的內部機構設置，并保持它們之間的相對獨立性，同樣為域外監察制度所重視。例如，國際監察專員協會設有董事會、執行委員會、成員大會、其他委員會和協會工作人員等部門，其中，董事會由主席、秘書長、各區域當選董事等組成，執行委員會由主席、第一和第二副主席、秘書長以及財務主管組成。香港廉政公署的最高行政首長是廉政專員和副廉政專員，設置行政總部主要負責為具體業務部門組織、協調和分配人力、物力、技術等各種資源;下設執行處、防止貪污處、社區關系處，其中，執行處首長由副廉政專員兼任，并下設政府機構反貪調查、私營機構反貪調查、技術支援、情報研究等具體部門，這是廉政公署能夠獨立、高效地肅貪倡廉的有力保障。

《監察法》出臺后，中國國家監察制度改革開始向縱深發展。例如，國家監察委員會和中共中央紀律檢查委員會全面落實合署辦公并進行內設機構改革，劃分出內設職能部門、直屬單位、派駐紀檢監察組等3大類組織機構。其中，內設職能部門主要包括辦公廳、組織部、宣傳部、研究室、法規室、黨風政風監督室、信訪室、中央巡視工作領導小組辦公室、案件監督管理室、第一監督檢查室至第十一監督檢查室、第十二審查調查室至第十六審查調查室、案件審理室、紀檢監察干部監督室、國際合作局、機關事務管理局、機關黨委、離退休干部局等[9]。這種相對獨立的機構設置，從國家監察委員會一直貫徹到縣級監察委員會，并根據各級監察機關的實際情況而有所調整，為新時期監察機關全方位、無死角地監察所有行使公權力的公職人員，提供了堅實的組織框架基礎。

就追求監察制度法制化的角度而言，我們還應當在適當的時候仿照《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》等制定“監察機關或監察委員會組織法”，主要規定中央和地方監察機關及其公職人員之間，以及地方監察機關及其內部機構設置與公職人員之間的職責權限、相互關系，實現監察機構及其公職人員職能和編制的法定化，并確保其按照法定權限和程序行使監察權力，避免出現越位、錯位和缺位現象。

（三）財政保障獨立

財政保障獨立，一方面，是指監察機關作為獨立的國家機關，應當在財政上獨立于其他國家機關。監察機關在財政上實現獨立，能夠為工作人員提供良好的工作條件、具有針對性的培訓項目，促進機構自身的規范管理，預防和避免腐敗滋生。例如，《國際監察專員協會章程》第九條和第十條規定，協會會員有義務按照規定繳納會費，如果違反此項義務則可能喪失投票權利或者被董事會取消會員資格;第二十四條和第二十五條規定了協會的賬戶、財政年度以及協會賬戶的審計，基本實現了協會的財政獨立。

至于專門機構需要多少經費才能夠實現財政獨立，各個國家和地區有著不同的判斷標準，但增加相應機構的財政獨立性卻是一個不爭的普遍趨勢。例如，在保障審判機關的財政獨立方面，有的國家規定，審判機關的經費預算應當以政府預算為基準，再乘以固定的比率，這種方法由于割裂了審判機關的具體工作和實際需求而導致年度經費分配往往出現不足或過剩的現象。有的國家則由司法部或者其他行政機構確定預算數額并向議會提案，這種方法使得審判機關的經費取決于其他部門，會嚴重損害審判機關的獨立性和權威。還有的國家由審判機關自主提出經費預算并向議會提案且一般會被采納，這種方法重視了司法機關的自主性，但是應當審核預算是否基于其具體工作和實際需求而提出，應當增加經費使用過程中的公開性、透明性以保證經費的分配、使用合法且合理。

另一方面，財政保障獨立是指監察機關工作人員應當有完備的薪資待遇，以保證其能夠無后顧之憂地獨立行使職權。工作人員是監察機關實現獨立性、專業性和廉潔性的關鍵因素，因此，對監察工作人員，應當保障其職務的穩定性，非經法定程序和依據法定理由不得被解雇;提供良好的薪資、晉升機制等待遇;分配合理的人員數量、工作數量和辦公設施等必要的工作條件。例如，新加坡通過設置高薪厚祿、推行中央公積金制度等各種措施，保證其公職人員的工資福利待遇處于社會整體的中上游水平，以吸引優秀人才加入并實現高薪養廉的目的。此外，芬蘭、韓國等國家和地區的監察機構，也將預算項目等方面的財政獨立作為重要一環，采用法律形式予以明確規定。

中國各級監察機關能否在財政上實現獨立，是監察制度改革的一個重要和疑難課題。當然，這一問題，正像我們一直在追求審判機關、檢察機關的財政獨立，從而真正地脫離對行政機構的經濟依賴那樣，道阻且長。監察機關在人、財、物等方面如果絕對受制于同級黨委和政府，會出現作為被領導者的監察機關監督作為領導者的同級黨委和政府的尷尬局面，難免會使《監察法》第十五條監察機關監察中國共產黨機關、人民政府公務員的規定落空。

三、保障監察人員的專業性

域外監察制度通常是“一人機構”（one-man institution）[10]，監察專員往往由議會或者政府選拔具有法律專業背景的人士擔任，并為其配備數量不等的輔助人員在其領導下開展具體工作。例如，瑞典《憲法》和《政府組織法》規定，議會有權選舉1名或者數名監察專員，實踐中通常任命4名監察專員，包括1名首席監察專員和3名普通監察專員;《芬蘭憲法》規定，議會有權任命1名監察專員和2名副監察專員;丹麥有1名監察專員，輔助團隊由10人構成，其中包括5名法學專家;英國議會設置1名議會行政監察專員，配備200多名輔助人員協助工作，其中約半數來自公務員系統，主要承擔調查工作[11]。監察人員的專業性，例如選拔標準、職級設置、任期時間、考核培訓等，直接影響著監察制度的平穩、高效、透明運轉，是保障監察權獨立、公正行使的重要因素，也是監察制度改革的重要內容。域外監察制度在監察人員專業性方面做出的努力，值得我們關注。

（一）建立監察官管理制度

監察人員的選任標準、程序等事項，應當接受民眾和媒體監督，以保持最大程度的透明性和避免在選人用人方面受到不當干涉。其中，保障監察人員的專業性，最重要的一點就是設置相應的標準對符合資格的候選人進行審核與選拔。例如，英國于1700年頒布《吏治澄清法》，美國于1883年頒布《彭德爾頓法》，均為文官選拔建立了公平、統一的標準，極大地減少了政黨分贓、官職恩賜等用人腐敗問題。

國際監察專員協會和亞洲監察專員協會都實行會員制，設置了相應的會員種類和資格條件。瑞典《政府組織法》規定，監察專員必須由“精通法律且為人正直、堪為楷模”的公民擔任。《芬蘭憲法》規定了議會監察專員的任職資格、任命程序、人員數量、任期等事項，選任標準中包含“政治中立”和必須具有法律專業背景的基本要求。香港地區廉政專員由香港行政長官依據《中華人民共和國憲法》和香港基本法提名，廉政公署現有的1400多名以合約形式受聘的在職人員，也均需遵守《專業守則》，以保持高水平的專業操守與肅貪的決心熱忱[12]。新加坡在選拔任用方面，不僅看重應聘人員的學歷、在校學習成績，還特別關注其綜合素質、發展潛力以及與他人合作、為社會服務等方面的態度，對其進行面試和心理測驗，確定錄用后還要進行2年的試用期考察;在考核培訓方面，明確了行為規范和監督機制，建立專門的培訓學院、機構開展反腐倡廉教育和培訓工作。美國《監察長法》第三條也詳細規定了監察長及其審計助理、調查助理的選任條件等事項，要求監察長的任命不受任何黨派的影響，且只依據候選人的品行、才能、是否廉潔公正作為任命標準。

中國監察制度改革已經關注到監察工作人員的專業性問題，并初步作出了原則性規定。《監察法》第十四條規定，國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度;第五十五條要求監察機關要建設忠誠、干凈、擔當的監察隊伍;第五十六條規定，監察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執法，清正廉潔、保守秘密;必須具有良好的政治素質，熟悉監察業務，具備運用法律、法規、政策和調查取證等能力，自覺接受監督。但是，目前對監察人員的選拔、管理等事項，是依據2005年通過、2018年修正的《中華人民共和國公務員法》進行的，無法充分體現新時期下國家監察工作的特點。因此，有必要在《監察法》規定的基礎上，借鑒《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》的立法體例，吸收中國傳統監察制度銓選、考課、獎懲和監督監察官的有益做法，抓緊制定一部監察官法，具體規定監察官的選任標準、任職回避、職級設置、考核培訓、獎懲措施、福利待遇、辭職退休和申訴控告等事項。

值得注意的是，“監察官法”已被列入第十三屆全國人大立法規劃，屬于“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”立法類別，具體由國家監察委員會牽頭起草和提請審議。在起草過程中，我們應當特別關注以下幾個問題：首先，基于監察官的政治素質、專業素質要求，不應將監察官納入公務員管理體系，而應當像法官、檢察官那樣單列，建立起滿足監察權獨立運行要求的監察官制度。其次，根據監察機關的監督、調查、處置權能而劃分和設置內部機構，監督、調查、處置分別成立相對獨立的工作部門，并規定在執紀審查、違法犯罪調查部門的工作人員，應當像法官、檢察官一樣具備法律資格證書，因為《監察法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》在案卷材料、證據標準等方面規定了相同的標準。最后，構建適當的任期制度，在任期過短或者過長的情形下，均不利于保持監察官的中立性和獨立性。

（二）完善防止利益沖突制度

防止利益沖突制度，是反腐敗法律體系的重要支撐，應當在監察制度改革中予以相應重視。例如，中國臺灣地區明確規定，監察院監察委員不得兼任其他公職或執行業務，以避免產生利益掛鉤或牽扯[13]。早在漢朝初期，我國就制定有“考功課吏法”，設置官員任職回避制度，禁止在本地為官，禁止姻戚關系在同一地區或系統為官，禁止相互監臨，有力地促進了當時的吏治清廉。

截至目前，在國家法律制度層面，我們初步形成了以任職回避、公務回避和地區回避為內容的回避制度;在黨內法規層面，我們也大致建構了禁止以黨員領導干部及其配偶子女從事商業和限制國有企業領導人員兼職的從業限制制度，但尚需根據社會形勢的發展和監察工作的具體情況進一步予以健全和完善。在國家監察制度改革的社會背景下完善防止利益沖突制度，我們應當關注以下問題：首先，解決統一性、體系性問題，實現國家法律和黨內法規在防止利益沖突事項上的有機銜接和協調，解決涵蓋人員范圍過窄、規定內容不全面等問題;其次，注重防止利益沖突制度的可操作性，具體規定在涉及經商、投資、兼職、辭職、辭退、退休、收受和送出禮品禮金等情形時，如何準確地認定行為的性質以及判斷正確與錯誤、合法與非法之間的界限;最后，探索建立和完善違反利益沖突規范的監督機制和責任追究機制，其中，嚴密有效的監督機制能夠最大程度地促進利益沖突規范的具體落實，政紀、違法和犯罪責任的追究則是其強有力的懲罰保障。

值得注意的是，國際監察專員協會的具體工作，依據《國家監察專員協會章程》第七條規定，在涉及相關事宜時，應在咨詢請教地區秘書長的意見之后才作出決議，接受了特定地區的歷史傳統、風俗習慣、文化背景等因素的影響。而區域性監察專員協會的建立，也主要基于同一地區在政治、經濟、文化、風俗、習慣、地理、歷史等因素上存在的共同或者交叉之處，能夠迅速達成共識和諒解，從而更有助于溝通的順暢和交流的平穩。那么，我們是否有必要考慮民族區域自治制度和現實存在的各地區經濟發展差距較大等因素，在執行監察人員的地區回避時區別對待，或者在選任特定地區的監察人員時，例如西藏、新疆等地區，明確規定應當招錄適當比例的當地人員，但同時對本地人員的比例、職務等作出嚴格限定，以避免危及利益沖突制度。

（三）引入特定領域專家制度

基于新的社會發展形勢下職務違法、犯罪呈現出來的多樣化、復雜化、智能化等趨勢，監察工作，尤其是對違法犯罪的調查工作，遭遇極大的挑戰，迫切需要在建立一支專業化的監察人員隊伍之外，另行引入特定領域專家制度，以適應查辦和預防職務違法、犯罪的需要。在實際監察過程中，除法律專業知識外，監察工作還大量地需要審計、經濟、會計、計算機等特定領域的專業知識，監察人員則同時需要具備特定的訊問、勘查與發現、提取證據等偵查技能。

域外監察制度在引入特定領域專家制度方面，已經作出相應的探索。例如，《國際監察專員協會章程》第六條規定，協會的會員種類包括個人會員，即是從事監察事業或者致力于監察主題研究的專門人員。瑞典除議會任命的監察專員之外，還設置了消費者監察專員、公平機會監察專員、反族裔歧視監察專員、反性傾向歧視監察專員、兒童監察專員、身心障礙辦公室監察專員等6名專業監察專員;此外，一些非政府的媒體組織也開始設置媒體監察專員。芬蘭也設置有諸多具體專業領域的監察專員以受理和處置民眾投訴，例如消費者監察專員、少數民族監察專員、平等機會監察專員、破產監察專員、資料保護監察專員等。香港廉政公署則招錄財務、金融、工程等專業人員，視工作需要分配到各偵查組。韓國的審計和監察委員會制度，也高度依賴經濟領域專家對年度收入、支出決算、賬目等審計會計事項的審查，以發現腐敗問題線索。

在遭遇疑難復雜問題時，中國監察機關的通行做法是，與司法、行政等部門溝通，或者召開相應的專家座談會進行商討，并沒有形成一個穩定、常態的制度或機制，容易引發實際操作的不透明和自由裁量過大等問題。在監察制度的深化改革過程中，除通過吸收優秀人才、專門人才和開展針對性培訓、考核等手段來加強監察人員專業化建設的同時，我們還可以考慮引入特定領域專家制度或機制，大致規定專家的篩選標準、參與案件的范圍、程序、專家庫的建立和更新等問題，有效地解決監察實踐中的難題，實現理論與實踐的有機互動和密切結合。例如，監察機關的調查工作中往往涉及審訊、檢驗等技術含量較高的具體工作事項，需要監察機關公務員或者特定專家具備與此相關的專業背景和專業技術能力。

綜上，在考察國際監察專員協會（International Ombudsman Institute）、亞洲監察專員協會等國際性、區域性監察組織和瑞典、芬蘭、中國香港、新加坡等國別、地區監察制度的基礎上，中國監察制度的繼續改革和不斷完善，一方面應當增強監察機構的獨立性，賦予其獨立的法律地位，建立起專門機構、配備專職人員并實現財政獨立;另一方面應當保障監察人員的專業性，建立監察官管理制度，完善防止利益沖突制度，引入特定領域專家制度。

注釋：

[1]體系兼容、立法統一、權威高效等基本邏輯貫穿中國監察制度改革的始終，參見郭世杰：《監察體制改革的制度邏輯與基本脈絡》，載《貴州省黨校學報》2020年第5期。

[2]參見郭世杰：《監察制度改革的基本思路與根本遵循》，載《廣東行政學院學報》2021年第3期。

[3]參見【瑞典】本特·維斯蘭德爾：《瑞典的議會監察專員》，程潔譯，清華大學出版社2001年版，第3頁。

[4]監察專員制度包括但并不局限于政府及其部門。實際上，國際性組織例如聯合國及其世界銀行、國際貨幣基金組織、世界衛生組織等建立了監察專員制度，區域性組織例如歐盟通過馬斯特里赫特條約也建立了歐盟監察專員制度，甚至非營利性組織和傳統意義上的私人部門例如非政府組織、大學和公司、銀行等也建立了監察專員制度。

[5]Bylaws of International Ombudsman Institute，載國際監察專員協會官網2021年5月22日訪問。https：//www.theioi.org/the-i-o-i.

[6]參見“OBJECTIVES OF ASIAN OMBUDSMAN ASSOCIATION”，載亞洲監察專員協會官網2021年5月22日訪問。http：//203.99.61.173/demos/wordpress/about-the-aoa/.

[7]參見唐曉等：《當代西方國家政治制度（修訂版）》，世界知識出版社2005年版，第213頁。

[8]此前，為應對嚴重的腐敗問題，美國國會于1976年在衛生、教育和福利部，1977年在能源部，分別建立了監察長辦公室。

[9]參見“組織機構”，載中央紀委國家監委官網[2021-05-22]. http：//www.ccdi.gov.cn/xxgk/zzjg/201905/t20190505_193379.html.

[10]See Kenneth Culp Davis.Ombudsmen in America：Officers to Criticize Administrative Action，University OfPennsylvania Law Review， 1961 （109）： 1060.域外監察制度的“一人機構”模式，即便實踐中在建制上有所突破，但也往往不超過5人，例如新西蘭有3名監察專員、比利時有2名監察專員等。

[11]參見【英】彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國行政法教科書》，楊衛東譯，北京大學出版社2007年版，第151頁。

[12]“關于廉署”中“架構”“使命與承諾”的具體介紹，載香港廉政公署官網2021年5月22日訪問。https：//www.icac.org.hk/tc/about/struct/index.html;https：//www.icac.org.hk/tc/about/mission/index.html.

[13]參見王英津：《臺灣地區政治體制分析》，九州出版社2010年版，第251頁。

（作者單位：國際關系學院法學院。本文系國家社科基金重大研究專項〔19VHJ003〕、北京市社會科學基金一般項目〔16FXB010〕、中央高校基本科研業務項目〔3262018T22〕的階段性成果）