金融素養培育的實踐源流與制度因應

劉乃梁

摘? ?要：消費者金融素養的普遍缺失使學界開始思考金融素養培育的制度必要性。從源流來看，金融素養培育得益于后危機時代全球金融消費者保護浪潮的盛行，并在制度演化中愈發彰顯獨立性價值。伴隨制度實踐的深入，金融素養被視為金融市場深化發展的基礎設施，并逐漸納入主流國家金融監管體系。政府間國際組織、專業性國際機構以及私營部門的廣泛參與，為金融素養培育的制度實踐提供豐富的政策建議與資源保障。從初期零散的智識性倡導，到中期協同的戰略性推進，再到近期系統的針對性提升，金融素養培育已經成為金融全球化視域中不可忽視的制度環節。立足協同性與實效性的制度節點，厘清主體權責、強化公私協同、明確優先事項，有效緩和因成本與收益不可控引發的有效性質疑，是金融素養培育國際探索的有益經驗。面對金融監管國際合作的發展趨勢，我國政府應從消費者金融素養實際水平出發，逐步提高金融素養培育的政策優先級。

關鍵詞：金融素養;國際探索;金融教育;金融消費者

中圖分類號： F830? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2021）07-0027-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.07.004

一、問題緣起

金融素養（Financial Literacy），是指金融消費者應當具備的理解金融產品、概念和風險，作出理性金融決策，有效獲得金融支持與幫助等增進個人金融福利的能力。金融素養培育植根于金融市場創新與深化進程的反思之中，并在金融危機的全球省思下愈發呈現出清晰的制度脈絡。在金融素養培育的制度進程中，國際組織扮演重要角色：以經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD，以下簡稱經合組織）、世界銀行集團（The World Bank，WB，以下簡稱世界銀行）、國際證券事務監察委員會組織（International Organization of Securities Commission，IOSCO，以下簡稱國際證監會組織）為代表的國際組織自21世紀初以來，針對全球金融素養的制度實踐出臺多項相關舉措（見表1）。國際探索的蓬勃發展在證成金融素養命題重要性的同時，也為各國金融素養培育實踐的開展提供有益的智識支撐。

縱覽各國實踐，不同的發展動機飽含相同的制度旨趣，金融素養的概念內容逐漸得到統一。國際社會較為認可的“金融素養”包含兩個層次的含義①：對金融術語、風險等知識的理解，以及應用知識并做出有效的金融決策，最終提升個人與社會的金融福祉。由此，金融素養的行為邏輯是通過主體智識的提升傳導個人決策的合理性，進而希冀通過個體理性的疊加傳導更多的集體理性，進而實現個體與市場發展的雙贏。近年來，依托監管機構金融消費者保護部門的職責履行，我國金融素養培育取得一定成效：2013年我國金融教育國家戰略正式提交二十國集團（Group of Twenty，G20），并編入經合組織與二十國集團聯合發布的《推進金融教育國家戰略》;同年，中國人民銀行開始消費者金融素養試點調查，并于2016年正式建立消費者金融素養問卷調查制度。在金融素養培育國際合作日趨頻繁的背景下，統籌國際資源、厘清制度思路是提升我國金融素養培育有效性與國際化的重要路徑。有鑒于此，本文立足金融素養培育國際合作的實踐源流，在靜態框架與動態變遷的分析基礎上，剖析金融素養培育實踐的關鍵制度節點。

二、金融素養培育制度興起的主體框架

金融素養與金融消費者保護、金融普惠、金融創新等金融市場發展關鍵領域的理論聯系為多元國際組織的制度嵌入提供現實依據。2015年，應全球普惠金融合作伙伴組織（The Global Partnership for Financial Inclusion，GPFI）的要求，世界銀行發布《金融消費者保護與金融素養舉措的全局映射》，匯總現有金融素養培育的國際性參與者及其政策措施與資源運用。報告顯示，金融素養培育并非單一國際組織孤立、零散的嘗試，而是在多元化國際組織參與下的整體推進（World Bank，2005）[1]。具體而言，金融素養培育的國際合作表現在政府、社會和市場三種維度。

（一）政府間國際組織的合作倡導

政府間國際組織因其在資源統籌、政策約束力等方面的優勢，在金融素養培育的國際合作中發揮主導性作用。以經合組織為例，作為以應對全球化發展與治理命題為己任，秉承“為更好生活的更好政策”（Better Policies for Better Lives）目標理念的政府間國際經濟組織，經合組織對金融素養培育命題的關注表現在金融教育、金融消費者保護、金融普惠以及公司治理等各個板塊的政策討論之中。2002年，經合組織開始實施首個金融教育項目;2006年，經合組織設立國際金融教育網絡（International Network on Financial Education，INFE），為全球金融教育計劃與項目的推進提供政策支撐。21世紀以來，經合組織針對金融教育、金融消費者保護、金融素養培育等命題發布多份政策建議，為全球金融素養培育制度的實踐提供重要智識保障。

政府間國際組織主導下的金融素養培育實踐表現出兩種不同語境設定：一方面，以經合組織、世界銀行、國際金融公司（International Finance Corporation，IFC）為代表的國際組織更加重視素養培育的“基礎設施”內涵。金融市場的運作需要人們接受金融創新，而充分的金融知識和能力是人們接受金融創新的必要基礎（Stolper和Walter，2017）[2]。相關實踐強調素養水平的評估、素養培育的政策框架以及核心數據的國際交流等，重在突顯金融素養對金融市場創新與深化的基礎性價值。另一方面，以聯合國、國際勞工組織（International Labor Organization，ILO）以及區域性國際金融機構為代表的國際組織更加強調素養培育的“金融包容”內涵。金融并非“為了賺錢而賺錢”，金融的存在是為了幫助實現其他的目標，即社會的目標（席勒，2012）[3]。相關實踐更多從機構的職能定位出發，針對中低收入國家或目標區域國家，通過目標群體金融能力的提升，最終促進個人與地區經濟局面的改善。

（二）專業性國際機構的規則嵌入

不同于政府間國際組織較為宏觀的金融素養制度進路，專業性國際機構的金融素養實踐表現出較強的功能導向，具體表現在：第一，聚焦機構功能項下社會問題的應對。制度發展中問題導向的確立有利于金融素養培育實踐的“下沉”與“落地”。例如，支付與市場基礎設施委員會（Committee on Payments and Market Infrastructures，CPMI）聚焦金融普惠進程中因支付問題引發的金融知識普及需求。再如，國際證監會組織立足國際證券監管規則與金融素養培育的制度連接點，確立投資者教育的問題導向②。第二，立足現有監管資源的嵌入。金融素養的大廈正在監管領域迅速擴張（Williams和Satchell，2011）[4]，專業性國際組織將素養標準嵌入監管規則，運用現有合作框架有效推進政策施行。例如，美洲銀行監管協會（Association of Supervisors of Banks of the Americas，ASBA）通過向成員國監管機構提供政策培訓、借助專業機構開展區域性調查以提升金融素養制度決策的有效性。第三，更趨專業性的方案供給。沿襲政府間國際組織的金融普惠進路，金融素養培育成為金融包容項下專業性國際機構可以仰仗的重要工具。例如，金融包容性聯盟（Alliance for Financial Inclusion，AFI）將金融素養培育作為消費者權力與市場行為工作組（Consumer Empowerment and Market Conduct，CEMC）五個優先事項之一。再如，安信永普惠金融中心（ACCIONs Centre for Financial Inclusion，CFI）也通過金融素養模塊的運轉實現金融服務中消費者的賦能③。

（三）金融機構資助下的項目拓展

金融素養計劃與項目的實施離不開充足的資金支持。在公共財政的資金統籌之外，私營部門自愿的資金捐助是金融素養得以制度化、常態化拓展的有力保障。在金融素養培育的國際合作中，金融集團通過自有基金會支持金融素養評估、實踐以及國際交流活動已逐漸成為常態。例如，花旗集團基金會（Citi Foundation）資助的全球金融教育項目，金融能力創新基金、金融能力研究基金、萬事達基金會（MasterCard Foundation）針對發展中國家的青年金融素養提升計劃，維薩公司（Visa Inc.）倡導的金融素養免費創新項目與區域性金融教育計劃等。雖然基金會因其金融機構背景而存在介入金融素養實踐的動機質疑，但從實踐效果而言，基金會更多表現出金融素養國際合作在社會維度的協同，即私人資本與社會化制度實踐的有機融合。

三、金融素養培育制度探索的現實源流

國際社會對金融素養的重視程度伴隨金融深化進程而不斷強化。從初期的知識普及，到中期的價值發現，再到近期制度化語境下的精耕細作，金融素養經由實踐拓展而逐漸剝離出具有政策化與法制化傾向的制度屬性。通過對經合組織、世界銀行、國際證監會組織等主要國際組織金融素養培育的政策梳理，我們可以將相關實踐發展歸總為如下三個階段：

（一）萌芽階段（2008年之前）：助力金融決策的認知倡導

2008年全球性金融危機發展前，經合組織已經開始從金融市場風險的復雜性出發，提出立足個人作出更好金融決策的金融教育政策倡導。2005年，經合組織出版了第一部關于國際層面金融素養制度實踐的報告——《提高金融素養：問題與政策分析》。該報告認為，社會保障個人責任的強化、消費者債務水平的提升以及電子金融交易的擴張使得金融產品屬性與民眾主體能力之間產生智識鴻溝（OECD，2005）[5]。考慮到金融教育對個人決策與金融市場體系的傳導效益，經合組織倡導各國應當在現有金融監管框架內，統籌社會資源，重視民眾金融素養水平的提升。同年，經合組織金融與企業事務理事會（Directorate for Financial and Enterprise Affairs）發布《關于金融教育與認知的原則及良好做法的建議》， 從金融教育對消費者、地區金融秩序與國際金融市場的重要性出發，對成員國金融教育與認知工作的開展提出方向性建議。

金融素養是影響行為主體資產配置的重要因素，缺乏金融素養容易導致行為主體做出錯誤的金融決策（單德朋，2019）[6]。在金融素養培育的萌芽階段，國際組織從“個體知識—決策行為—社會福利”的行為經濟學進路出發，力爭通過金融知識的有效供給，提升金融決策的合理性，最終增加金融市場的整體福利產出。盡管萌芽階段的金融素養培育僅僅表現為金融市場深化發展的預防性措施，但是金融教育的基礎性、適當性與公共性在相關報告文件中得到了前瞻性體現。首先，相對于常規意義的金融市場信息法定披露，金融教育是一種更為優先、更趨基礎的消費者權益保護手段。金融教育的基礎地位意味著國家政策的推進面臨著相對復雜的社會實際：面對各國金融市場發展的不同現狀，金融教育應當著眼高度優先的問題;面對金融行業不同的目標受眾群體，金融教育則應在回應性之外，探索長期、系統的程式化推進路徑。其次，金融教育的制度建設應當注重適當性原則的貫徹。金融教育的適當性包括項目實施的適當性和項目效果的適當性兩個部分。從項目實施而言，金融教育項目的開展應充分考慮成本收益，并在不同群體的推行中保持必要的公正與獨立。從項目效果來看，在交易體系內推動金融教育有賴于締約自由原則下違約機制的傾斜性設計。進言之，適當性原則可以被理解為在項目設計中貫徹“權利義務相一致”的原則，即不因金融教育的政策傾斜造成金融交易秩序內部的公平缺失，也不應金融教育活動開展的相對化與片面化，造成金融教育領域的新一輪排斥。最后，金融教育的制度拓展有賴于公共問題導向下的政府主導與社會協同。經合組織相關建議明確指出，應當將金融教育內化到金融監管的行政框架之中，通過政府職能的有效發揮，形成金融教育的長效運行機制。而在政府主導之外，也應重視作為利益相關方的金融機構的重要作用，即要求金融機構將金融教育內化為公司治理的重要維度。由此，金融教育的“政府—市場”制度運行思路得而確立。

（二）證立階段（2008—2013年）：內嵌金融消費者保護的金融教育

2008年全球性金融危機的發生引發世界輿論對金融消費者保護議題的高度關注，金融素養作為金融消費者能力提升的題中之義，也得到諸多國際組織的認可。2011年，應二十國集團財長和央行行長會議的呼吁，經合組織金融市場委員會（the Committee on Financial Markets，CMF）金融消費者保護小組（the Task Force on Financial Consumer Protection）主導制定《金融消費者保護的高級原則》，金融教育與認知被視為全球金融消費者保護工作的十大原則之一。無獨有偶，世界銀行也在2012年發布的《金融消費者保護的良好經驗》中提出五條立足金融教育與消費者自我保護能力的重要原則。

在金融消費者保護的內嵌之外，金融素養培育的獨立性也在本階段得到證立。金融危機伊始，國際金融教育網絡就曾發布《金融教育與危機：政策文件與指引》，痛陳金融知識匱乏對全球性金融危機蔓延的重要影響。在前期大量金融教育與金融素養評估項目孵化的基礎上，上升到國家政策與制度層面的金融素養培育方案呼之欲出。2012年，經過多番磋商與論證，經合組織應二十國集團的要求正式發布《金融教育國家戰略高級原則》。面對金融教育的多樣性需求與金融教育戰略開展的多元化路徑，《金融教育國家戰略高級原則》的出臺旨在為各國政府的資源協調與統籌提供可借鑒、可操作的發展樣板。2013年，二十國集團與經合組織聯合發布《推進金融教育的國家戰略》，對全球22個主要國家和地區的金融教育戰略運行現狀進行檢視，有效推動了《金融教育國家戰略高級原則》的落地。相比于經合組織前期大量的政策厘定，《推進金融教育的國家戰略》更加重視實踐鏡像與發展問題的客觀分析，并適時對前期政策導向進行調試。而后，世界銀行與經合組織于2014年和2015年相繼發布《金融教育項目與戰略：路徑與可利用資源》《金融教育國家戰略政策手冊》，從工具層面進一步為金融素養的全球制度實踐提供保障。正如經合組織報告指出的那樣，金融教育已成為市場行為和審慎監管的重要補充，改善個人金融行為已成為許多國家的長期政策重點（OECD，2012）[7]。相比于早期金融教育發展的原則性建議，內嵌于金融消費者保護之中的金融教育具備更多的政策拓展環節。從涉及主體來看，經合組織從“政府—市場”的視閾拓展到利益相關者維度，主體范圍的多元涵射更有利于金融教育活動開展的社會協同。從制度導向來看，金融教育并非單純的戰略宣示，而是內嵌于消費者權利具象的制度環節，因而在未來的發展中具備更多的制度節點。

（三）強化階段（2013年至今）：立足差異化與回應性的金融素養制度供給

金融教育國家戰略推行以來，經合組織對金融素養命題的關注逐漸從宏觀制度建構轉型至微觀的專業化方案供給。空間維度群體與區域的差異性以及時間維度金融市場發展變遷進程中特殊的問題需求成為近年來金融素養制度實踐的轉型重心。

從群體特征來看，本階段的制度實踐從單純的金融知識普及過渡到素養提升的差異化方案供給。2015年，經合組織在前期關于學生與青年群體的調查評估基礎上，發布《青年人金融素養的核心能力框架》，重點針對15—18歲青年群體的金融素養提升提出針對性方案。2016年，經合組織批準發布《成年人金融素養的核心能力框架》，為18歲以上的成年人提供有效的金融素養評估計劃以及改善方案。2018年，經合組織將群體化特征的挖掘從自然人拓展到法人，發布《中小微企業金融素養的核心能力框架》。實際上，早在2015年，經合組織就曾發布《中小企業融資高級原則》（High-Level Principles on SME Financing），核心能力框架的出臺是在原有基礎上針對中小微企業融資能力問題的深化。

從問題導向來看，本階段的制度實踐注重對金融市場深化進程中的特殊問題作出及時的政策回應。一方面，相關國際實踐聚焦投資者保護與金融素養培育的制度融合。在提高金融素養的過程中，投資者的金融素養水平是了解當前金融狀況的一個重要因素（Saeedi和Hamedi，2018）[8]。投資者保護是金融消費者保護命題中較為特殊的環節，也是金融產品復雜性與金融素養匱乏的主要沖突場域。有鑒于此，國際證監會組織于2014年發布《投資者教育與金融素養戰略框架》，明確未來金融素養制度實踐的投資者導向。而后，在經合組織與國家證監會組織的通力合作下，《投資者教育政策框架（2017）》與《將行為洞察力應用于金融素養與投資者教育計劃和舉措（2018）》陸續出臺，為協同投資者教育的國際規則提供政策模板。另一方面，相關國際實踐重視數字時代金融素養培育的問題回應。金融市場去中介化的趨勢使得個人面臨更大程度的金融責任（Lusard和Mitchell，2014）[9]。2016年，《二十國集團數字金融包容高級原則》（G20 High-level Principles on Digital Financial Inclusion）將“強化數字金融素養與意識”作為八項原則之一。而后，經合組織相繼發布《確保數字時代的金融教育和消費者保護》《關于數字化和金融素養的政策指引》兩份文件作為數字金融包容高級原則的單向拓展，深刻闡釋數字革命下消費者金融素養問題的復雜化與應對的緊迫性，強調通過數字化工具的使用改善而非惡化消費者的金融素養境況。

四、金融素養培育制度探索的發展節點

誠然，金融教育國家戰略的推廣并非一帆風順的。盡管不同階段金融素養培育的國際探索呈現出不同的制度導向，但金融素養培育的制度化邏輯愈發清晰，即在提升制度有效性目標下，尋求宏觀的政策話語認可，充分挖掘金融素養培育的社會資源，不斷夯實金融素養培育在應對金融市場風險與深化金融市場發展中的基礎性作用。雖然金融市場的深化發展為金融素養命題的提出提供諸多現實理據，但金融素養培育的高成本歷來是擺在制度化拓展面前的重要難題，制度實踐也因此面臨著發展的不確定性。如果金融素養的制度目標定位在個人金融決策的改善，那么這一目標是相對容易實現的，并在結果意義上存在可操作性的評估手段。但是，從制度源流來看，金融素養培育的目標并非僅僅以個人為導向，而是金融市場與社會整體福利的提升。盡管相關理論研究認為并無確切的數據證明金融能力提升與市場社會福利之間存在必然聯系，現有的政策傾斜并未帶來金融水平的整體提升（Wills，2008）[10]，但金融素養培育的實踐愈發為金融素養的命題合理性提供有力的背書。現有國際實踐從制度成本與現實收益的矛盾出發，強調通過資源統籌與工具創新，不斷提升金融素養制度實踐的協同性與實效性。

（一）協同性：公共與私人的制度并重

協同性重在通過統籌金融素養與社會資源的關聯，實現制度運行成本的社會化分擔。從制度變遷而言，僅僅依賴政府的強制性標簽容易引發公共資源的過度消耗，并造成“父愛主義”的苛責，而市場與社會單一化的誘致性變遷也面臨著激勵機制不足與合法性缺失等多重發展困境。相關國際探索表明，金融素養培育并非僅僅是金融市場內部的主體能力培育，而應基于系統性風險防范、著眼金融市場與社會福利整體性關聯的制度協同，公共部門與私人機構的合作成為一種必然的制度選擇。由此，金融素養培育的制度協同應當重視政府主導與社會共治兩個維度的資源統籌。

從政府主導來看，金融素養培育協同機制的構建雖然在效果上實現成本共擔，但并沒有實質性減損政府的主導責任。毋庸置疑，金融教育立法化與國家戰略化進程的開展離不開政府部門的有效支持，具體來看，應通過強有力公共機構的賦權，實現金融教育國家政策的上行下效。而以中央銀行、財政、教育以及金融監管為代表的橫向部門之間，國家、地區與地方之間的政策協同也是確保金融教育國家戰略有效實施的公權保障。具體而言，政府在金融素養培育中的主導作用表現在制定和實施金融教育國家戰略。經合組織將國家金融教育戰略的定義明確為，“國家協調的金融教育方法，包括經調整的框架或方案”，其內容包含確保金融教育重要性的立法體系、利益相關者的合作協調機制和路線圖以及個別計劃應用指引等。金融市場系統性風險將原本碎片化的金融教育實踐提升至國家戰略高度，而國家戰略的實行需要強有力的領導機制。從現有發展狀態來看，各國金融教育國家戰略的運行表現出“國家政策+領導機構”的宏觀制度特征。一方面，主要國家金融教育國家戰略的推行均明確了具體的實施計劃，官方的、具備約束力的制度文本的出臺為金融教育的開展提供明確的權力注腳。另一方面，各國在現有政府機構體系內均明確了金融教育國家戰略的領導與協調機構（見表2）。部分國家通過設置獨立委員會，提升了金融教育的決策地位，明確了國家戰略的獨立主導格局，例如美國、巴西、韓國、新加坡等國通過成立金融教育國家委員會，由金融監管機構、政府職能部門與民間社會團體聯合組成，負責金融教育國家戰略的制定、實施與監督。部分國家將金融教育內化為金融市場監管政策之中，由國家金融監管部門統籌負責，例如澳大利亞、日本等國將金融教育提升為金融監管機構的法定職責。部分國家從金融教育發展的政策關聯導向出發，由財政部門負責國家戰略的資源統籌，例如荷蘭、俄羅斯等國均由財政部門統籌金融教育政策實施。

從社會共治來看，金融素養培育利益主體的廣泛參與也為戰略的運行提供諸多制度結點。無論是交易體系內部的私營金融部門，還是社會體系內的非政府組織、工會、消費者協會、雇主、媒體等，都應被統籌在金融素養培育制度運行之中。需要注意的是，社會共治強調的是有效性前提下的社會治理資源統籌，并非主體或工具維度的簡單堆疊。公共部門與私人機構的協同，并非同一事物的重復化操作，正如《金融教育國家戰略高級原則》所指出，“公共部門的行動不應取代或復制非公共利益相關者現有的有效行動，而應努力協調、促進、加強和確保所有利益相關者行動的質量”。此外，“私營部門制訂金融教育方案不應涉及促進和推銷特定的金融產品或服務”，即將金融素養培育從傳統商品交易體系中剝離，強調更具社會意義、更趨普遍價值的社會參與。

（二）實效性：普遍與特殊的制度并行

實效性是以金融素養為代表的“主體能力制度化”命題能否可持續的關鍵因素。現有國際探索下多元制度工具與政策建議出臺的目的就是為了提高金融素養培育制度的實效性。作為對金融素養培育有效性理論爭議的回應，現有制度實踐確立了普遍維護與特殊保護兩種制度發展進路。

從普遍維護來看，金融素養培育應當立足金融市場與社會發展維度下社會主體金融知識的普遍性供給。在制度運行成本與現實收益的權衡下，經合組織在《推進國家金融教育戰略》中匯總出現有實踐中五種具有普遍實效性的路徑（OECD，2013）[11]：其一，金融教育的強制提供義務，即通過立法強制金融機構提供必要的金融教育資源④;其二，通過法定征稅為金融教育國家戰略的開展提供資金支持;其三，開展相關金融教育活動的質量認證;其四，與社會組織合作建設金融教育實施平臺;其五，接受社會組織和金融機構的專項捐助。概覽而言，基于普遍維護的金融素養制度的探索，一方面，通過政策的法治化提升制度運行的規范性與權威性;另一方面，重視對私營部門的激勵性政策。由此，法律責任和社會責任的雙重保障為普遍意義上的金融素養維護提供了良好的外部制度環境。

從特殊保護來看，金融教育群體的多元性客觀上給金融教育國家戰略的開展帶來了諸多制度性弊端。部分金融素養培育項目的失敗就因為割裂了消費者金融行為與其所處的社會經濟、政治和文化等背景的關系（Zokaityte，2017）[12]。參差不齊的金融素養群體水平使得各國在推動金融教育戰略普遍發展的同時，重視對個別群體的專項指引。為此，金融教育戰略的設計中應該明確政策優先事項，有序推進戰略的實施。在有效評估自身實際問題基礎上，金融教育戰略應當重點對老年人、年輕人、移民、低收入群體、婦女、工人、失業者等不同目標受眾群體提供差異化制度安排。總體上看，金融素養培育的特殊保護表現出信息交互與政策嵌入兩條主線：一方面，金融項目的針對性開展建立在有效的信息互動基礎之上。金融教育國家戰略因各國金融市場發展水平的不同而表現出不同的特征，也會因目標受眾群體金融素養需求的不同體現出差異化的政策導向。因此，有效的金融評估是開展金融教育國家戰略的必要保障，國家金融素養的常態化衡量也應成為各國金融教育政策有效性的強力保障。國際層面金融素養衡量工具與PISA評估的應用為各國金融素養提升活動的開展提供了可借鑒的數據基礎。除此之外，政策制定期間磋商與咨詢機制，即立足現有信息媒介，在金融教育政策的供需雙方之間形成信息的有效互動也是提升金融教育戰略科學性的重要手段。另一方面，在金融素養培育的特殊保護項下，金融素養與統計數據、金融普惠與金融監管等常態化職能的融合成為提升制度實效性的重要路徑。相關國際實踐倡導在金融素養培育的“一個中心”下形成交易體系、金融體系與社會體系等多元進路。

五、結語

據經合組織統計，21世紀以來，已有45個國家正在實施或設計金融教育國家戰略以滿足人口的金融知識需求，并且發展中國家正在成為金融國家戰略的生力軍。我國政府歷來重視金融消費者的教育和引導，提高國民金融素養是我國金融業健康發展的可靠保證（周小川，2007）[13]。我國已在2013年由中國人民銀行會同原銀監會、證監會以及原保監會研究制定《中國金融教育國家戰略》，并于同年提交G20峰會。從初期的金融知識普及到系統的金融教育國家戰略，我國業已融入金融素養培育的全球發展進程中。國際組織主導下全球金融素養制度實踐的標準化運行為我國制度開展提供良好模板。著眼協同性與實效性，我國金融素養培育應在以下方向著力深化：第一，以社會共治為突破口，提升我國金融素養培育的現代化水平。社會共治是具有中國特色、符合中國實際的現代化治理工具，金融素養培育問題的社會共治可以有效緩和制度運行成本與現實收益之間的矛盾。金融素養培育的社會共治應當在“政府—市場—社會”的范疇下，在法權體系、交易體系與社會體系三種關聯維度下，最大限度地統籌社會治理資源。第二，以金融消費者權益保護為導向，確定金融素養制度實踐的優先領域。依照國際經驗，我國金融素養制度應當優先在普惠金融領域進行實踐，著力應對金融素養缺失引發的市場發展排斥。此外，隨著我國金融市場化進程的不斷推進，創新驅動下的金融市場在迎來數字金融、科技金融等嶄新版塊的同時也為投資者保護帶來新的挑戰。金融素養的制度實踐既要重視對新金融領域消費主體問題的應對，又要探索以大數據、人工智能為代表的新型工具對金融素養實踐的支撐作用。第三，以金融法治化為依托，構建金融監管體系的素養嵌入通道。不可否認金融素養培育代表著一種后危機時代金融監管轉型的方向，金融監管機構主導國家金融素養培育戰略成為常態化趨勢，權力部門的介入為金融素養培育提供更多的制度可能性。并且，伴隨與金融素養相關的金融教育、金融消費糾紛處理、信息披露等規則的完善，金融素養培育的法制化線條愈發清晰。對于我國而言，金融素養培育一直內嵌于金融消費者保護的內核之中。2016年發布的《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》明確將金融知識普及和金融消費者教育機制作為我國金融消費者保護的重要內控制度，更為重要的是中國人民銀行已于2013年遵循國際上較為普遍的評估范式，開始隔年發布《消費者金融素養調查簡要報告》。在前期拓展的基礎上，2020年9月頒布實施的新版《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》更是明確銀行業金融機構提升金融消費者金融素養的機構義務，并將金融素養調查制度固定于部門規章之中。將金融素養培育納入金融消費者保護的常態化機制，是未來我國金融市場化與法治化的題中之義。

注：

①經合組織將金融教育定義為“金融消費者或投資者通過信息、說明或客觀建議提高自身對金融產品、術語以及風險的理解，提升技術和信心以增強對金融風險和機會的認識、做出明智的選擇、知曉從何尋求幫助、采取其他有效措施改善提升自身金融福祉的過程”。詳見OECD. Recommendation of the Council on Principles and Good Practices on Financial Education and Awareness[EB/OL].http：//www.oecd.org/daf/fin/financial-education/35108560.pdf，2005-07-15/2020-03-29.

②國際證監會組織于2013年成立個人投資者委員會（Committee on Retail Investor），旨在應對金融服務多樣化與養老責任個人化場景下的投資者教育與金融知識普及。

③據世界銀行報告披露，安信永與印度33家小額信貸機構合作，在基本金融規劃方面培訓了3.8萬多人。

④例如在南非，最近批準的金融行業法規定，金融機構應將其稅后利潤的一部分用于消費者教育活動（2012年為0.25%，2013年為0.3%，從2014年起為0.4%）。

參考文獻：

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