儲備土地管護計劃編制初探

劉彩霞

摘要：從編制儲備土地管護計劃的必要性、原則、儲備土地管護計劃的內容、成果、實施土地管護計劃的保障措施等方面對儲備土地管護計劃編制進行了探究與思考，旨在為土地儲備計劃助力實現武漢“五個中心”的目標奠定基礎，也為疫后英雄城市武漢的經濟持續快速發展助力。

關鍵詞：儲備土地;管護計劃;編制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）09-0061-64 收稿日期：2021-08-02

2020年，疫后重振，武漢這座英雄之城提出“十四五”武漢發展新目標，實施“五個中心”建設，加快打造全國經濟中心、國家科技創新中心、國家商貿物流中心、國際交往中心和區域金融中心，規劃建設光谷、車谷、臨空經濟區、長江新區四個副城，突出“板塊化”空間組織，按照“大城市”標準，建設功能完善、產城融合、用地集約、生態良好的綜合節點城市。在此背景下，實施土地儲備為打造城市重點功能區、提升城市能級和城市品質提供用地保障，而儲備土地管護則是土地儲備工作重要一環，編制好儲備土地管護計劃則是實現儲備土地社會效益、生態效益、經濟效益的有力保證。

1 編制儲備土地管護計劃的必要性

1.1 完善土地儲備制度的需要

根據2017年國土資源部等四部門聯合修訂的《土地儲備管理辦法》，年度儲備土地管護計劃屬于年度土地儲備計劃的重要組成部分。土地儲備機構應對納入儲備的土地采取自行管護、委托管護、臨時利用等方式進行管護，并建立巡查制度，對侵害儲備土地權利的行為要做到早發現、早制止、早處理。在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建（構）筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。自2021年8月10日起施行的《武漢市人民政府關于推進自然資源節約集約高效利用的意見》（武政規

〔2021〕10號）也提出，“創新儲備土地前期開發整理與利用方式，建立儲備土地管護制度”“土地儲備機構可將儲備土地及地上房屋出租，出租期限按照《中華人民共和國民法典》有關規定辦理”。這些土地管護、臨時利用的探索都是完善土地儲備制度的體現，需通過編制儲備土地管護計劃加以逐步落實。

1.2 確保儲備土地資產保值增值

土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。土地儲備完成后，需要根據土地市場的需求情況，儲存以備適時供應。在管護階段，通過基礎設施的建設、土地環境的改善、生態效益的提升，不斷提高土地的附加值和潛在利用價值，從而達到儲備土地資產的保值增值。同時，也可在管護階段通過出租等方式進行臨時利用，收取一定的租金，實現土地資產的增值。

1.3 提升儲備土地的生態效益

踐行生態文明思想，堅持生態優先、綠色發展，因地制宜、彰顯特色，守護好城市生態底色，是武漢一直在努力達到的生態發展目標。未來5年，全市計劃新建城市綠地5000公頃、造林綠化10萬畝、新植樹1000萬株、新增花灌木200萬株。這些計劃的實施，離不開儲備土地的貢獻。土地儲備完成后，通過種植鮮花、播撒草籽進行臨時綠化，減少揚塵污染，避免水土流失，達到美化市容市貌的目的。如戴家湖公園、南岸嘴公園都是利用儲備土地建成的生態公園，供人們游憩休閑;位于洪山區歡樂大道北、武漢火車站西的一片花海，就是對武漢市楊春湖1000余畝儲備土地進行臨時綠化，建成花田花海，讓城市綠化景觀和歡樂大道、武漢火車站等重要地段相得益彰，這也是儲備土地臨時利用的典范。同時該片土地也是已收儲的北洋橋垃圾山，未來進行治理后將實施公園建設，實現儲備土地的可持續利用，保護區域生態環境。未來還將對中法生態半島小鎮重點功能區8.2平方公里的土地實施儲備后予以種草種花的方式進行臨時利用，打造亮點片區的生態管護模式，提升城市能級和城市品質。

1.4 增強儲備土地的社會效益

重點功能區是武漢“五個中心”建設最重要的空間載體。近年來，武漢組織啟動了漢口濱江、武昌濱江、青山濱江、武漢中央商務區、漢正街等重點功能區規劃，并已實施。當前，正在加快推進漢口歷史風貌區、三陽設計之都、中法生態示范城、天河航空城、光谷科學島等功能區規劃和實施，這些功能區都是通過實施土地儲備從而實現區域規劃的實施，最終實現城市更新和城市功能的改善，造福于人民。通過儲備土地管護計劃的編制，對儲備土地合理的管護和臨時利用，為武漢市創建國家衛生城市、文明城市以及工地文明施工創造條件，實現城市功能的提升。同時通過儲備土地建設臨時綠化、口袋公園，把造綠與造景、造美結合起來，既提升城市顏值，又推動實現生態惠民，為居民游玩、休閑提供便利場所，提高了居民的獲得感和幸福感。

2 編制儲備土地管護計劃原則

2.1 綜合性原則

儲備土地管護可采取自行管護、委托管護、臨時利用等方式。儲備土地管護方式應根據往年土地管護實施情況并結合計劃年度土地儲備計劃、供應計劃綜合考慮確定，確保不影響土地供應工作。

2.2 同步性原則

年度儲備土地管護計劃應以保護儲備土地權利、提高儲備土地利用效益、加強儲備土地管理為目的，年度儲備土地管護計劃作為年度土地儲備計劃的一部分，應與年度土地儲備計劃同步開展，報市政府批準后實施。

2.3 中期調整原則

年度儲備土地管護計劃跟隨年度土地儲備計劃，原則上每年可進行一次中期調整。

2.4 生態性原則

儲備土地的臨時綠化要彰顯武漢自然稟賦特色，擴大綠色生態空間，提升城市生態品質。年度儲備土地管護計劃中臨時利用方式，一定要結合實際、因地制宜，不得破壞生態環境、造成土壤污染，保證土地的可持續利用，并與周邊環境協調。

2.5 一致性原則

儲備土地的管護標準應與國家衛生城市、文明城市、園林城市的建設要求、城市工地文明施工的要求一致，避免重復投入、浪費資源。

3 儲備土地管護計劃的主要內容

儲備土地管護，是指對入庫儲備土地予以保護、利用和管理。入庫儲備土地，是指土地儲備機構已經獲得完整產權，納入儲備土地庫管理的土地。為更好實現儲備土地管護的各項要求，土地儲備機構需要對已入庫儲備土地編制年度管護計劃。

3.1 儲備土地基礎信息

對已入庫儲備土地清單進行梳理，包括地塊名稱、坐落、面積、權屬證明、規劃用途、地塊現場狀況和基礎設施建設狀況等。

3.2 儲備土地管護現狀調查

對儲備土地管護現狀進行調查，分析匯總所有入庫儲備土地的管護方式、管護單位、管護期限、管護支出與收入。儲備土地管護資金支出主要是指儲備土地管護發生的委托管護費用及場地平整、圍墻圍擋修建、綠化整治、渣土清運、垃圾清理等所產生的費用。該項資金支出應根據儲備土地的管護費用標準、往年土地管護資金使用情況和不可預見費編制預算，并納入年度土地儲備資金計劃。儲備土地管護資金收入主要是指以出租方式臨時利用的儲備土地租金收入。臨時利用租金標準按照《武漢市儲備土地臨時利用租金標準》執行。

3.3 儲備土地管護標準

（1）環境衛生美觀：按照市容環境衛生要求實施場地封閉，修建圍墻或圍擋，圍墻（擋）上可以適當設置公益性宣傳，有條件區域，圍墻（擋）可以做垂直綠化;產生日常臨時垃圾的地塊應配置垃圾桶定期、及時清運，保障場地干凈整潔;裸露場地采用臨時綠化或防塵網覆蓋，防治揚塵，美化環境;有條件的應進行生態化處理，通過撒草籽、植花卉等措施，做到綠化美化，保障場地整體景觀效果。（2）場地規整：管理（值班）用房，應保持整潔衛生;如有臨時堆放物資，需集中堆放，統一管理，保證場地規整。（3）設置責任標志：在現場醒目處設置項目公示牌（政府儲備土地公示牌），公開管護單位、保安人員等信息，地塊內重要設施、危險區域設置警示標志并采取安全防護措施;出入口在醒目位置懸掛“揚塵防治責任牌”“環境衛生責任牌”。（4）儲備土地日常巡查管理：管理和保護儲備土地上的市政設施、基礎設施以及其他已補償的地面附著物、建（構）筑物，防止亂搭亂建、亂挖土方，防止傾倒垃圾渣土，防止閑雜人員進入，防止耕種（養殖）和秸稈焚燒等侵害儲備土地行為。

3.4 儲備土地管護計劃

根據往年土地管護實施情況、本年度土地供應計劃、儲備計劃編制年度儲備土地管護計劃，對年度已入庫儲備土地，在管護方式、管護期限、資金安排、出庫計劃等方面做出統籌安排。

4 儲備土地管護計劃的主要成果

年度儲備土地管護計劃成果一般包括計劃文本、圖件及表格：總則包括管護范圍和對象、實施主體、編制原則;上年度儲備土地管護計劃的執行情況分析;儲備土地基礎信息;儲備土地管護現狀;儲備土地管護方式、面積、期限;儲備土地管護標準;儲備土地管護資金管理;儲備土地管護實施計劃;儲備土地管護計劃保障措施;相關表格;管護地塊分布圖。

5 儲備土地管護計劃實施保障措施

5.1 建立健全儲備土地管護制度建設

結合儲備土地管護的特點，土地儲備機構認真梳理業務流程和環節，制定相關的儲備土地管護制度、儲備土地臨時利用制度、儲備土地租金標準等并結合實際工作進行動態調整，保障儲備土地管護計劃的順利實施，確保儲備土地的保值增值和安全。

5.2 充分利用現代信息化技術

利用土地儲備監測監管系統，對土地儲備實施全過程動態管理，實現從土地儲備計劃、土地儲備、前期開發、土地管護、土地供應等環節閉環管理，同時充分考慮土地儲備供應時序，提前做好預判，提前優化調整儲備土地管護計劃。

5.3 明確入庫儲備土地必須達到凈地標準

一方面從經濟和法律關系上看，土地產權清晰，安置補償到位，土地的使用和處理不受限制;另一方面從外表上看，地塊平整，建筑物、構筑物及地上附著物已遷移和拆除。只有達到凈地入庫，才能確保儲備土地的管護和臨時利用不受原土地使用者、地塊現狀所限，才能更好保護和利用儲備土地。

5.4 發揮儲備土地管護的社會監督力量

發揮多種渠道的監督途徑，充分利用媒體、報刊、網絡等媒介的力量，周邊居民的監督力量，對儲備土地管護過程中的侵占、破壞等問題進行監督。同時聯合城管、公安等開展聯合執法，確保儲備土地的安全。

5.5 加強考核評價，確保管護成效

武漢市土地資產經營管理委員會加強對土地儲備機構落實儲備土地管護計劃的考核評價，并與儲備機構的下年度儲備規模、供地規模掛鉤，保障年度儲備土地管護計劃有效實施，突顯成效。