地方稅務部門非稅收入征管改革研究

高旭

摘 要：目前，各地區非稅收入劃轉工作進度不一，難度較大。從對地方非稅收入歷年征管工作的研究中發現，基層部門工作協調不統一、相關法律法規不健全、相關部門宣傳培訓不充分、工作人員配置不合理、征管主體部門信息化程度不一致等問題。結合稅務部門征收非稅收入的歷史經驗，從建立省級統一的部門協調機制、統一執法標準，建立非稅收入“同征同管”的征收機制、內外宣傳培訓制度、非稅收入考核督辦制度等角度提出可行性建議。

關鍵詞：稅務部門;非稅收入;征管改革;規范化管理

中圖分類號：F812.423? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）25-0058-03

一、非稅收入概念理論界定

（一）非稅收入的內涵

非稅收入概念的界定是理論研究與財政實踐的基礎性課題，也是非稅收入問題研究的重要出發點。從國外研究來看，并不存在“非稅收入”這個專有名詞，關于政府非稅收入的概念界定[1]，不同的部門對于非稅收入有著不同的理解。

經合組織（OECD）主要從有償性與無償性角度考量稅收收入與非稅收入（費）的界定。

國際貨幣基金組織（IMF）的政府財政統計體系是目前世界上運用最為廣泛的政府收入統計體系。IMF指出政府收入一般被劃分為經常性收入、資本收入和贈與收入三類，其中經常性收入包括稅收收入（Tax）和非稅收入（Nontax）。經常性非稅收入是指政府為公共目的而取得的無須償還的收入，包括罰款、管理費、政府財產經營收入等，以及政府以外的單位自愿和無償地向政府支付的款項，不包括政府間撥款、借款、前期貸款回收、固定資產、股票、土地、無形資產的售賣變現的收入[2]。

從財政的觀點來看，《政府非稅收入管理辦法》（財稅〔2016〕33號）明確指出，非稅收入是除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式（不包括社會保險費、住房公積金）[3]。

（二）非稅收入在國民經濟中的作用

1.重要的財政收入來源。2019年全國財政總收入36萬億元，其中稅收收入15.8萬億元，非稅收入12.1萬億元（包括一般公共預算中的非稅收入、全國政府性基金收入、全國國有資本經營收入），非稅收入與稅收收入比為43∶57。由表1可知，這個比例在2015—2019年分別為：37∶63、38∶62、39∶61、40∶60、43∶57。由此可見，非稅收入在財政收入中的比例是逐年升高的。

2.重要的分配關系，是政府參與國民經濟收入分配與再分配的主要途徑。在實際工作中，很多地方是非常重視非稅收入的。政府通過非稅收入在國民經濟中經過初次或二次分配，為城市基礎設施建設或交通設施建設、城鄉建設籌集了大量資金。

3.重要的民生保障。非稅收入涉及所有民生領域，衣食住行、業教保醫;伴隨日常生活每一天，關系千家萬戶，甚至可以說是涵蓋生老病死的全過程。比如，買房辦房產證涉及到不動產登記費、開展技能培訓涉及到職業技能培訓鑒定費、家家戶戶傾倒的生活垃圾涉及到城鎮垃圾處理費，還有職業資格考試考務費等等，輻射到生活的方方面面。

二、稅務征收非稅收入的演變軌跡

稅務部門征收非稅收入的工作起始于1986年代征的教育費附加，經歷了“要我征”“我要征”、適宜征收三個發展階段。

（一）“要我征”階段

第一階段是以提高征收效率為主要目的“要”稅務征。2015 年10月之前，各級政府著眼于稅務部門高征管、低成本的優勢，將部分適宜稅務部門征收的非稅收入劃轉由稅務部門征收。比如教育費附加征收起步于1984年，1986年即明確由稅務機關負責代為征收;2008年開始，各省財政部門陸續委托稅務部門代征地方教育附加;最典型的例子要屬殘疾人就業保障金的改革路徑，殘保金的征繳首先由部分省市代征，然后逐步擴大范圍，最后由稅務部門統一征收。據統計，2015年前，全國稅務部門代征非稅收入共計14項。

（二）“我要征”階段

第二階段是以充實職能為主要目的的稅務“要”征。2015年10月至2018年2月期間，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（中辦發〔2015〕56號），在“營改增”和國稅地稅征管體制改革的背景下，明確地稅部門對收費基金等的征管職責，全國各省市共計劃將10多項非稅收入交由稅務部門征收，包括彩票公益基金、防空地下室易地建設費等。

（三）適宜征收階段

第三階段是以提升治理能力為主要目的的適宜征收階段。2018 年3月開始，按照《國務院辦公廳關于做好社會保險費和非稅收入征管職責劃轉工作的指導意見》（國辦發〔2018〕74號）文件要求，到2020年12月31日前分批完成依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目交由稅務部門統一征管的總體目標，財政部已分兩批劃轉部分非稅收入至稅務部門征收。比如湖北省，將三峽電站水資源費、農網還貸基金、大中型水庫移民后期扶持基金、三峽水庫區基金、跨省際大中型水庫庫區基金、可再生能源發展基金、油價調控風險準備金、免稅商品特許權經營費、石油特別收益金9項專員辦劃轉項目，及公路橋梁路產賠償費1項省級非稅項目，劃入稅務部門征收。2019年湖北省彩票公益基金、土地出讓金等非稅項目已經經過多次摸底調研，待時機成熟也將逐步劃轉至稅務部門征收。

三、地方稅務部門征收非稅收入面臨的困境和挑戰

非稅收入作為重要的財政收入來源，征收工作早在新中國成立初期就已經存在，經過半世紀的發展和演變，目前也取得了階段性成效，但與“逐步建立職責清晰、流轉順暢、征管規范、便民高效的非稅收入征繳體制”的總體要求，還有一定的差距。目前一些突出問題亟待解決。