新時期地方政府債務管理存在的問題及解決措施

周聰

債務管理一直是地方政府重點關注的問題，與地方財政運行息息相關。隨著地方政府大力發展經濟，投入城市基礎設施建設、公共項目建設的資金日益增長，地方政府的財政支出壓力加大，財政收入增長緩慢，地方政府債務規模隨之增加。雖然增加政府債務可以緩解特殊時期財政收支壓力，但對未來地方財政可持續性提出了更大的挑戰。債務問題將影響地方政府公共服務的供給能力，極易引發財政金融風險，不利于社會穩定發展。本文主要圍繞地方政府債務管理展開論述，首先簡要闡述地方政府債務管理理念，其次對新時期地方政府債務管理存在的問題進行討論，最后提出解決地方政府債務管理問題的有效措施，旨在減少地方政府債務風險，確保地方經濟穩定增長。

一、引言

近年來，隨著城市化進程不斷加速，地方政府長期投身于城市基礎設施建設，參與公用事業和公益性項目，帶來了明顯的社會效益、經濟效應和生態效應。地方政府財政支出增加的同時，在產業結構改革、新稅制政策的影響下，地方政府財政收入有所縮減，財政收入與支出失衡，進而導致地方政府的債務增加。隨著地方政府債務管理改革不斷推進，政府債務風險總體可控，隱性債務風險有所緩釋，但結構性和區域性的風險仍在上升。加強債務管理是地方政府目前的重要任務，地方政府必須嚴格規范管理債務，化解存量債務風險，嚴控新增債務規模，保證財政收支穩定。

二、地方政府債務管理理念分析

（一）地方政府債務界定

世界銀行提出的“財政風險矩陣”將政府債務分為直接與或有，顯性與隱性四個維度兩大類，具體包括直接顯性債務、或有顯性債務、直接隱性債務、或有隱性債務。其中，直接債務和或有債務是從債務發生的可能性出發，顯性債務是建立在法律或合同基礎之上的政府負債，隱性債務雖然沒有法律或合同的明文規定，但政府出于道義責任、市場預期、公眾壓力而承擔的支出義務。

以2014年《新預算法》和《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）為標志，我國地方政府債務進入規范發展期。圍繞“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，地方政府債務管理以及融資平臺公司規范融資等方面的政策不斷出臺。政府債務只能通過政府及其部門舉借，地方政府舉債采取政府債券方式，不得通過企事業單位等舉借，剝離融資平臺公司政府融資職能。

2013年，審計署對地方政府債務的基本含義進行了明確界定，將地方政府債務具體分為四大類：一是地方政府負有償還責任的債務;二是地方政府負有擔保責任的債務;三是地方政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務;四是通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。結合上述“財政風險矩陣”，可將第一類歸為直接債務，第二、三類為或有債務，第一、二類為顯性債務，第三、四類為隱性債務。

（二）地方政府債務管理的必要性

自2009年以來，積極的財政政策已實行數十年，財政赤字不斷擴大，政府債務規模急劇擴張。根據財政部相關數據顯示，截至2020年12月末，全國地方政府債務余額25.66億元，較2018年債務余額18.39億元增長近40%。當前地方政府債務余額包括政府債券和非政府債券形式存量債務，其中，非政府債券形式存量政府債務占比不足1%，政府債券平均年限為6.9年，項目期限與債券期限錯配以及發行債券期限分配不合理可能導致地方政府面臨違約風險。

另一方面，財政風險與金融風險呈現相互交織和轉化的趨勢。地方融資平臺的融資環境收緊導致非信貸融資規模顯著增加，金融機構對地方政府兜底的幻覺又起到推波助瀾的作用。一旦發生償債危機或爆發系統性風險，政府作為公共風險管理者，往往需要通過財政注資、擔保、購買不良資產等方式實施救助，以防止金融風險最終轉化為財政風險。

所以，政府債務問題已經越來越成為影響未來地方財政金融穩定和經濟安全的重要因素，由此看出加強地方政府債務管理是必然趨勢。

三、新時期地方政府債務管理存在的問題

（一）債務結構復雜，監管難度較大

我國大部分地方政府需要承擔較大的人員經費、社保基金缺口補助、地方虧損國企補貼、應急救援等多方面的支出，而且多地的基礎設施和公共服務還有待改進，改造老舊基礎設施是地方政府的重要政治任務，新型城鎮化、信息化和工業化發展導致政府投融資的剛性需求十分巨大。地方政府基礎設施建設資金缺口逐漸增加，而上級部門針對地方政府發行的債券額度無法滿足資金需求，地方政府只有通過政府融資平臺向社會金融機構、社會資本等借款籌集資金，確保地方經濟發展以及稅源培植工作能夠順利推進。但是就目前的實際情況來看，舉借主體形式繁多，主要有政府部門和機構、經費補助事業單位、融資平臺公司、國有獨資或國有控股企業等，導致監管難度加大，部分債務信息披露不充分，缺少獨立的機構對地方政府支出債務資金進行全過程的跟蹤監督，導致監管成本增加。同時，債務結構相對復雜，嵌套各種交易關系，運用各類金融工具，各個類型的債務背后通常隱含著政府信用背書，加劇了政府未來償債壓力。

（二）法定限額內債務規模大，債務風險高

隨著地方政府舉債持續規范，政府債務限額內債券形式的政府債務逐年增加，特別是地方政府專項債券，2020年全國發行額度較2019年增長近40%。專項債在抗疫情、穩增長的特殊時期發揮著重要作用，并逐漸取代地方政府融資平臺公司在基礎設施建設和公共服務等領域的投融資功能。在專項債快速擴容的背后，其資金閑置風險、項目運營風險和收益平衡風險不容忽視。加之專項債償債來源單一，地方政府性基金收入乏力，或將進一步加劇地方財政壓力。一般債券主要用于沒有收益的公益性項目，主要以一般公共預算作為還本付息資金來源，地方政府的財政壓力直接增加。據粗略估算，在“十四五”期間，大約四分之一的省級財政50%以上的財政收入將用于債券的還本付息，守住不發生區域性系統性風險的重要性與迫切性更加凸顯。

（三）債務總量遞增，隱性債務風險增加