探索推行“街長制”構建城鎮精細化治理“新樣板”的具體實踐與思考

劉貴堯 葉萬福 李文博

摘要：黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現代化”。為突破城鎮管理困境，提升城鎮綜合治理水平，都蘭縣結合縣域實際，以黨的建設為引領，綜合借鑒先進經驗，創新優化管理模式，按照“全覆蓋、精細化、長效化”管理思路，積極構建“1325”治理框架，全面推行“街長制”治理體系，全力打造城鎮精細化治理“新樣板”，著力推動城鎮美化、綠化、亮化、文化。本文對青海省海西州都蘭縣全面推行“街長制”的具體實踐進行階段總結和客觀分析，有針對性地提出今后構建城鎮精細化治理的相關經驗啟示，為高原地區城鎮精細化治理提供參考借鑒。

關鍵詞：街長制;精細化;城鎮治理

一、前期狀況分析

（一）主體協同困境：“薄弱輕”的治理模式限制功能發揮

青海省海西州都蘭縣地處青藏高原腹地，道路交通不便，經濟條件落后，治理體系優化升級緩慢，前期治理階段顯現出主體協同不緊密、治理模式“薄弱輕”的現象。

一是治理主體單薄。城鎮治理是一項系統性工程，需要統籌謀劃、各方協調、多元共治，但從以往的治理工作中看，都蘭縣城鎮治理體系依舊是傳統的自上而下的管理模式，治理主體局限于黨委政府，沒有突破單鏈條——縱推式治理流程，黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的多元共治、齊抓共管的城市治理格局還沒有形成，致使有效治理方式普及難、集中群眾意見收集難、綜合公共治理協同難。

二是治理力量弱化。由于縣級財政收入制約，城鎮治理資金得不到保障，導致在城鎮治理工作中人員力量難以及時補充、執法類培訓相對缺乏，加之城鎮管理主要依靠“人海戰術”“文明勸導”等方式，形式單一、缺乏威懾力、執法效率不高，尤其面對違建拆遷、治安管理、生態環保、矛盾糾紛、環境整治等諸多治理難題，普遍存在“雙拳難抵四手”“心有余而力不足”的現象。

三是主體協同欠佳。城鎮網格化治理模式不夠完善，雖然構建形成了以黨建為引領、多型黨組織設置模式并存、堅持“屬地統領、區域共建、工作聯動”為牽引的共建、共治、共享、共促的基層社會治理模式，但政府作為城鎮治理主體與治理核心，統籌部門聯動、協調社會組織合作、引導社區物業協作的機制未能有效發揮，實現協同效應的機能發揮不明顯。

（二）綜合執法困境：“散、慢、軟”的執法瓶頸捆縛治理手段

行政執法是解決社會問題、協調社會關系、化解社會矛盾的強力舉措，但在實際中，綜合執法不緊密、執法力量整合緩慢以及運動式執法等問題制約城鎮精細化管理進程。

一是綜合執法不緊密。城鎮管理面過于寬廣而執法權又相對模糊，條塊分割的權責體系下，具有行政執法權的職能部門，如：城市管理局、交通運輸局、公安局、生態環境局等部門，需要兼顧各方事務，加之信息不對稱、資源不共享產生“信息孤島”現象，造成職能部門“缺位”，執法部門“補不了位”，一定程度上導致執法中無法形成切實有效的治理體系。

二是執法整合緩慢。執法部門在職責分工上相互獨立，各部門之間聯動協同的能力不強，彼此之間相互響應也不及時，尤其是涉及拆遷問題時，往往存在城管部門能夠掌握違法搭建信息，而當事人相關證照登記信息、居住信息卻掌握在發改、公安、社區等部門手中，信息整合、資源整合、力量整合、執法整合緩慢，容易導致職責模糊或空白以及推諉扯皮等問題。

三是運動式執法普遍。在新型城鎮化建設以及創建衛生城市目標下，城鎮治理往往習慣用“運動式”“突擊式”的方法抓城鎮管理，在一定時間內集中力量進行突擊整治、突擊修復，短期內能取得立竿見影的效果，但階段性創建任務完成后，缺乏統攬機構組織落實長效管理，導致城鎮管理陷入“治理——反彈——再治理——再反彈”的不良循環。

（三）環境整治困境：“臟亂差”的環境衛生阻礙城鎮美化

城鎮環境衛生整治是城鎮治理的一項基礎性工程，是實現精細化管理的關鍵一環，也是都蘭縣歷年常抓不懈的重點任務，但從前期治理成效看，城鎮環境“臟亂差”現狀沒有得到根本性解決，呈現反彈性、重復性的整治怪圈。

一是環境衛生臟亂。道路“九亂”（亂貼、亂掛、亂堆、亂放、亂寫、亂畫、亂搭、亂建、亂設攤點）現象依然隨處可見;背街小巷垃圾清運不暢，衛生死角大量存在;“五包”制度執行不嚴格，垃圾亂丟亂棄、廚余垃圾亂倒亂排、單位周邊環境衛生臟亂差、小區物業管理混亂等問題依然沒有得到根治，尤其是城市“牛皮癬”、溝渠垃圾堆積、109國道線及鄉鎮村郊垃圾無序管理的問題久治不絕。

二是街道秩序混亂。部分街道兩旁擺攤設點、占道經營、綠化帶經營、倚門經營現象嚴重;機動車輛亂停亂放、出租車隨意停車拉客現象屢禁不止;私搭亂建、破墻開洞、違規修建天臺陽臺、私自圈地占地等違法違章建設行為依舊存在，尤其是店面招牌殘舊、廣告牌匾任意設置、宣傳橫幅隨意懸掛等亂點亂象治而不絕。

三是基礎設施陳舊。近年來，都蘭縣新型城鎮化建設快速發展，城鎮面貌日新月異，但基礎配套設施建設滯后，集聚效應差，城鄉統籌發展后勁不足，綜合承載能力還不強的困境日益凸顯，鄉鎮依舊處于“半城鎮化”狀態;棚戶區、城中村、三無小區問題依然突出;地下管廊更新維護不及時，導致下水井經常性堵塞、外溢;垃圾轉運能力薄弱，街道及小區垃圾難以及時清理;街道路燈仍有破損，各類線纜布線混亂、亂拉亂掛問題非常突出。

二、“街長制”工作成效

黨建引領下的“1325”街長制治理框架和“1+5”管理模式成效顯著，街長不定期巡查工作機制作用發揮明顯，街道周邊亂點亂象得到了治理，街面亂丟亂堆垃圾得到了清理，商鋪經營秩序得到了規范，城鎮園林綠化工作初具規模，外立面改造項目讓城鎮“改頭換面”，都蘭縣城容貌初步實現了除“舊弊”迎“新生”。

（一）治理框架不斷健全

堅持以黨建為引領，按照“一個體系、三級街長、兩類人員、五項重點”治理總框架，積極落實“1+5”（街長+責任單位+城管+環衛保潔+監督員+信息員）管理模式，明確三級街長崗位職責，同步推動鄉（鎮）村環境整治街長（片區長、路長、村巷長）工作機制，扎實開展凈化、序化、亮化、綠化、美化“五化”提升行動。充分發揮住建、市監、衛健、生態環境、交通運輸等職能部門作用，組建城鎮聯合管理執法巡邏隊，聯合縣督查委、文明辦、愛衛辦成立督查檢查組，不定期開展街長城鎮管理效能評估，實行“每月一評分、每月一總結、每月一通報”量化考核模式。構建形成以責任街道為軸、縱橫成網、責任到人、監管有力、督查督促、常態長效抓好城鎮精細化管理的閉環體系，著力推動管理模式“制度化”，管理措施“常態化”，管理實施“規范化”，機制保障“長效化”，治理目標“品質化”。

（二）協調機制不斷完善

持續暢通街長聯絡工作機制及成員單位與職能部門“信息互通、資源共享”聯絡機制，通過建立街長制微信工作平臺，將23名街長、52個責任單位責任人、22名監督員及信息員納入其中，統一在11條主干街道設置“街長公示牌”和街長《巡查日志》，充分發揮住建、市監、公安、生態環境、交通運輸等職能部門作用，同步將全縣各單位、各鄉鎮納入協調議事范圍，推進情況第一時間通報、存在問題第一時間解決，累計反饋整改問題1500余條，切實以聚合效應推動街長制工作全面落實。

（三）縣域環境不斷改善

一是補齊基礎設施短板。都蘭縣圍繞補短板、強弱項、提質量目標，持續強化地下管道排水設施維護力度，及時疏通維護城鎮排水設施，累計更換維修污水井蓋、雨水篦子156套，順通污水管網1630米;抓緊實施老舊小區、棚戶區和沿街外立面改造、城鎮街道綠化等工程，積極投資858萬元實施溫馨小區、農村信用社家屬院老舊小區綜合整治建設項目，投資2067萬元對城鎮主街道實施路燈提升改造和綠化種植項目，動員全縣機關干部在縣城8條街區種植金葉榆、紫葉李、榆葉梅等13種植被24萬余株，切實優化提升了城鎮生活環境水平。

二是規范街道經營秩序。按照“界定清晰、便于管理”的原則，重點整治沿街店鋪、零散攤點存在違法（章）行為以及車輛亂停亂放和工地作業不規范等現象。截至目前，規范店外經營106家（含鄉鎮），責令清理亂堆亂放雜物及垃圾73處;取締零散攤點占道經營48處;及時拆除破、殘、舊店面招牌156家;督促設置作業圍擋施工單位24家。

三是加大亂象整治力度。以“治臟”“治亂”“治差”為重點，集中治理城市“牛皮癬”、違規搭建等亂點亂象，持續強化城鎮衛生保潔力度，切實提升縣城環境衛生水平。截至目前，整治各類亂點亂象1300余次;清除亂堆亂放建筑垃圾2100余噸，生活垃圾890余噸，清理縣城溝渠沉積垃圾50余處;拆除違規搭建2826平方米，拆除斷壁殘垣180余處，依法完成征收拆遷14戶;限期拆除違規設置燈桿、燈箱、廣告牌96處;修復破損、下沉人行道鋪磚146處，更換破損、缺失井蓋75處;清理亂涂、亂貼小廣告680余處。

四是持續延伸治理觸角。按照全面推行“街長制”工作要求，都蘭縣8個鄉鎮積極響應，結合鎮（鄉）域基本情況，科學合理制訂城鎮治理方案，穩步推動農村人居環境整治與城鎮精細化治理有效融合。如：香加鄉立足“責任到位、宣傳到位、整治到位、監督到位”，探索制定《關于加強農村牧區環境衛生整治及明確責任劃分的通知》，依據地理區位、整治重點及范圍半徑，明確劃分7個治理片區（含各村、站所、宗教活動場所），實行鄉鎮黨政班子成員牽頭負責的片區長負責制;巴隆鄉以全面推行街長制為契機，細化明確109國道沿線及村級道路環境整治責任人，推廣開展村莊環境衛生整治工作現場觀摩評比活動，以逐村觀摩評比、現場評定打分、實時排名公示的方式，看亮點、找不足，堅持以考核評比提升城鎮治理工作實效。

（四）考評監督效果明顯

出臺《都蘭縣“街長制”考核管理辦法》，完善“街長制”工作評分細則，圍繞主干街道環境衛生整治、街道延伸單元及環境衛生責任片區衛生整治以及執法巡邏隊重點整治3個方面，細化12項具體考核評分指標，將“街長制”工作按照一定比例納入全縣年度督查計劃和年度目標考核范疇，實行百分制績效考評和街道治理效能評價，按照“有效管理、較差管理、混亂管理”進行差別排序，每月依據量化考核結果及差別排序情況對管理混亂行業、效能發揮較差部門及相關職能部門進行媒體月曝光，廣泛接受群眾監督，持續提升“街長制”推行力度，全力推動城鎮管理品質提升。

三、經驗啟示

（一）推動基層治理與城鎮治理創新互嵌

立足推進基層社會治理現代化目標，依托網格化社會治理體系，精準嵌入以街長制為主干的精細化治理矩陣，推動形成資源共享、問題共解、工作共促、區域共建的城鎮治理新格局。立足縣域空間布局特征和統籌城鄉一體化發展需求，堅持管理與建設同頻共振，按照適度超前、功能完善、配套協調、高效可靠的原則，積極爭取市政基礎設施項目建設，完善城市路網、電網、通信設施，進一步完善街道亮化、綠化，以及集中供熱煤改氣、供排水、老舊小區改造等基礎設施。立足街長制機制驅動下的互嵌效能發揮，注重發揮黨建在城鎮精細化治理結構中的驅動作用，穩步推進自上而下的“植入式”管控向上下聯動、左右互動的“互嵌式”治理轉型，不斷激發政府治理活力。

（二）推動制度約束與權責管理深度融合

堅持在制度約束力度上下功夫，增強制度的創新性、前瞻性和時效性，依托街長制全閉環運行制度體系，繼續探索完善成員單位聯席會議機制、監督檢查機制、問題發現解決機制、警城聯動機制、群眾參與機制和輿論監督曝光倒逼機制，著力打造具有都蘭特色的街長制制度體系。堅持在力求權責分明上下功夫，對橫向職能部門的權責進行整合，繼續發揮好城鎮綜合執法巡邏隊職能作用，徹底解決碎片化運行、單兵作戰、互動低效的問題，對縱向街長架構權責進行延伸下放，加大力度推動鄉鎮、社區推行街長制（片區長、路長）治理模式，著力解決權責職能不匹配所造成的“看得著的管不著，管得著的看不見”的問題。堅持在制度約束與權責管理深度融合上下功夫，持續發揮督查檢查組職能作用，合理延伸督查范圍，實現對制度運轉、權責履行的全覆蓋督促監管，加大力度推動制度高效運轉下的權責效能高效發揮。

（三）推動政府引導與社會參與互商共建

強化政府在城鎮治理中的核心作用，以街長制為城鎮治理的“繡花針”，串接勾連多個社會治理主體（如：小區物業、社會組織、企業商戶）共同發現問題、共同參與治理、共同摸清需求、共同商量對策。積極拓寬社會層面參與渠道，深化城市網格化管理，完善“街道吹哨、部門報到”工作機制，探索建立“街長制”公眾監督、舉報、受理、公示制度，健全傾聽群眾意見工作機制，讓公眾、社會組織和企業商戶在城鎮治理中發揮更大作用。找準政府角色定位，從“劃槳人”向“掌舵人”轉變，著力把社會關系從“你和我”轉變為“我們”，從“要我做”變為“一起做”，推動社會各界有效參與城鎮治理全過程、全環節，逐步推動實現共治共管、共建共享的多元城鎮治理格局。

（四）推動督查考核與群眾評價雙向互動

不斷完善考核管理評價體系，將群眾的客觀評價及反響、群眾反饋的問題處理速度、對群眾利益關心程度、對待群眾的態度、為民辦實事的程度等內容按照一定比例納入考核評分中予以體現。按照“工作目標化、目標責任化、責任考評化”工作原則，整合力量，細化內容、量化指標，嚴格落實周督查月考核工作機制，持續強化新聞媒體監督以及群眾意見反饋力度，確保街長制責任落實到位。持續創新優化考核方式，結合城鎮管理動態化的特點，堅持日常巡查考核和集中考核相結合、系統內考核和社會化考核相結合、定量考核和定性考核“三個結合”，實現考核的常態化、客觀化、可量化，并充分聽取街長所管轄街道的市民和沿街商戶意見，作為街長管理成效的重要參考。

（作者簡介：劉貴堯，中共海西州都蘭縣委書記;葉萬福，中共海西州都蘭縣委副書記;李文博，中共海西州都蘭縣委辦公室秘書。）