昆明軌道交通引領城市發展實施路徑探討

彭 偉

（昆明軌道交通集團有限公司，昆明 650200）

1 研究背景

中國城市軌道交通迎來建設高潮，如何通過TOD模式實現軌道交通與城市融合發展，使軌道交通建設運營進入良性循環狀態成為時下焦點。TOD模式強調土地功能的混合使用，主張以公共交通為導向，城市各主要功能片區分布在公共交通站點周邊步行可達范圍之內；強調軌道交通和快速公交的帶動作用，有效改善城市生活中的步行體驗[1]。歸納來說，當前對TOD概念的理解主要包括兩個層面，一是城市結構面對新城市主義中緊湊發展概念的體現；另一個則是操作層面，由公共部門主導的、可實施的具體項目[2]。TOD案例多在日本、新加坡及中國香港等亞洲國家及地區得到良好實踐，主要歸因于城市人口眾多、發展空間有限、有良好的軌道交通發展基礎以及相對完善的配套政策。

根據有關材料分析，日本的軌道交通TOD發展模式較為成熟，主要與日本在TOD方面起步較早(20世紀初就開始進行相關實踐)、公共交通優于個體機動化的發展思路得到重視、機制體制的及時建立、采用容積率補償的方式、激勵民間資本的參與性等有密切關系。

中國香港軌道交通成為全世界為數不多能取得正收益的公共交通系統，使軌道交通建設、運營達到良性循環的效果。需要強調的是(見表1)，香港地鐵在香港地區的主要收入依然是客運服務，說明軌道交通的客流量無論從城市發展還是經濟效益來看都應該是優先保障的，持有物業收入則作為長期的現金流補充。

表1 港鐵2019年總收入(資料來源：港鐵2019年年報)Table 1 General income of MTR in 2019 (source: annual report of 2019)

以成都為代表的中國TOD新興城市正在積極探索與城市特色相結合的TOD發展戰略。首先，在政策方面明確“軌道交通+TOD”是未來城市發展的核心。不僅是軌道發展的需要，也是城市經濟轉型、提升城市競爭能級的需要；其次，在操作層面打造“TOD成都模式”——設立“成都市軌道城市發展推進辦”，編制綜合開發規劃、制定政策、整合資源、統籌產業，并出臺了19項配套政策文件指導TOD實施；再次，在合作方式上采取開放的態度，不僅在前期加強與國內外專業的策劃、規劃、設計和運營團隊合作，開發過程中也要與縣市區有經驗的開發商、運營商合作，發揮各自優勢，建立多方共贏的機制。從目前來看，成都已經探索出一條適合中國國情，具有本地特色的TOD開發模式。

綜上可以看出，TOD模式的理念與未來城市發展趨勢相契合，其正向作用是既能夠促進人們回歸對公共交通的使用，又可以有效緩解以小汽車為導向的城市空間發展帶來的各類問題[3]，集約高效利用空間資源。

近年來中國城市發展格局進入新的狀態。首先，隨著城市產業結構趨于平衡、建設用地總量增長放緩的背景下，如何做大做強城市、如何布局產業功能、如何解決社會公平等諸多問題是優化城市結構過程中需要特別關注的方面[4]。其次，城市向外圍擴張是過去幾十年城市化過程中效率最高的建設方式，幾乎不關注存量用地的挖掘。隨著土地供給政策逐步縮緊，特別是用地緊張的城市將會逐漸重視存量土地更新，重新激發城市活力。再次，據研究當城鎮化率達到50%以上時，“規模效應”將凸顯大城市的重要地位。國家發展改革委員會發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，旨在通過發揮核心大城市對周邊的帶動力，提升城市群的競爭力。昆明是中國軌道交通項目批復較早的一批城市，但TOD發展一直較為緩慢，現從問題導向入手，結合目前新形勢下城市發展要求，深入分析昆明TOD發展的現狀問題，提出未來軌道交通引導城市發展的實施路徑的思考。

2 國內部分城市的TOD政策研究分析

通過研究近幾年各城市的TOD開發實踐發現，該模式能夠順利推進實施首先需要一系列強有力的政策保障，相較于北上廣等一線城市在TOD綜合開發方面的成果，二線城市也在加速打造軌道交通網絡，站點周邊開發成為城市發展的重點。各城市根據自身情況提出了TOD綜合開發的設想和定位，并依此出臺相應的軌道交通TOD綜合開發政策，這些政策集中體現了以下特征。

2.1 TOD綜合開發強調規劃的前瞻性

城市在TOD綜合開發的探索過程中逐步認識到TOD開發與軌道交通網同步規劃的重要性，陸續出臺了相關的政策，為TOD綜合開發項目的順利推進、項目經濟效益的最大化奠定了基礎。上海市關于軌道交通場站開發的配套政策強調，“通過編制總體層面的軌道交通車輛基地綜合開發利用專項規劃和軌道交通選線專項規劃，明確各場站的開發類型，避免綜合開發規劃要不斷修改、調整的反復過程”；廣州則在軌道交通線網建設規劃階段，同步編制軌道交通場站周邊土地綜合開發規劃方案，并通過優化土地使用性質和開發強度，提升土地使用價值和土地開發收益；天津充分發揮規劃的先導性作用，在軌道交通線網規劃階段、建設規劃階段，開展軌道交通沿線綜合開發專題研究，結合地區綜合開發需求、交通配套等條件，對軌道交通沿線物業綜合開發建設規模、功能定位和模式進行預測，統籌考慮公益性市政基礎設施和公共服務設施安排，組織編制規劃策劃方案。

2.2 土地供應方式更加趨于靈活

一線城市對于綜合開發的土地供應方式雖各具特色，但主要集中在車輛場段的范圍內。部分二線城市針對TOD綜合開發的土地供應政策的對象范圍更廣，且更加明確：一般根據是否具備開發條件來確定不同的土地供應方式。①非經營性用地以劃撥方式供應，而成都同時確定了出讓起始價，規定土地出讓起始價可按不考慮軌道交通因素的宗地評估價格的70%(含持證準用價款)確定。②不具備獨立開發條件的經營性用地以協議方式出讓，如杭州還進一步細化了土地供應方式，明確不具備單獨規劃建設條件的經營性地上空間，可帶技術能力要求、建筑設計方案、場站施工方案等條件公開出讓。③具備獨立開發條件的經營性用地以招拍掛方式出讓。土地供應政策的細化，為后續綜合開發用地出讓提供了方向性的指導。

2.3 綜合開發收益分配更加細化

我國TOD綜合開發目前還處在起步階段，但開發收入已經成為很多軌道交通公司經營收入的重要組成部分。多數國內城市已經明確TOD綜合開發的收益將優先用于軌道交通建設和運營維護，以保證軌道交通系統的良性發展。從政策的具體內容看，部分城市還對TOD綜合開發收益的管理分配等內容作了進一步細化：南京將核心區土地收益和線路正式運營前的上蓋物業收益全部納入市級承擔的軌道交通建設資金，運營后的上蓋物業收益用于軌道交通運營收支平衡；規劃區其余新增土地市收益部分抵頂市級承擔的軌道交通建設資金，區收益部分抵頂區級承擔的軌道交通建設資金。成都軌道交通場站綜合開發用地范圍內的土地，由區(市)縣出資完成土地整理的，供地后按現行體制分配后區(市)縣所得凈收益由區(市)縣與成都軌道集團按50︰50的比例分成。由成都軌道集團出資完成土地整理，供地后按現行體制分配后區(市)縣所得凈收益由區(市)縣與成都軌道集團按25︰75的比例分成。

3 昆明TOD發展現狀問題分析

3.1 昆明軌道交通發展現狀

截至2021年3月，昆明已開通軌道交通線路5條(含支線)，圖1為已運營線路，里程達139.4 km，日均客流達到62萬人次。已開通線路大部分穿越城市核心區，對緩解城市道路擁堵作用明顯，也引導了呈貢新城快速發展。但由于軌道交通線路未成網，線路可達性偏低，客流效果并未完全達到預期。

圖1 昆明地鐵運營線路圖 Figure 1 Map of Kunming Metro lines

3.2 昆明TOD發展現狀的主要問題

3.2.1 缺乏與TOD發展相適應的規劃管理體系

1)城市規劃體系與軌道交通建設體系間缺少反饋(見圖2)。

圖2 城市規劃體系與軌道交通建設體系缺少反饋 Figure 2 Lack of Interaction between urban planning system and rail transit construction

軌道交通建設體系為城市總體規劃的專項之一，軌道交通線網規劃只能“依據總規、納入總規”[5]，但在實際操作層面，兩個體系在微觀層面才會產生交集，而產生交集的動力往往是房地產開發而非城市規劃要素間的反饋。法定規劃不能根據軌道交通線路走向主動進行調整，說明TOD理念在規劃層面并沒有充分起到引領城市發展作用。這個問題不僅在昆明存在，也是我國發展軌道交通城市普遍面臨的問題。

2)軌道交通站點周邊TOD特征不明顯。

①站點周邊開發強度不足。昆明城市軌道交通運營時間雖然超過8年，但是站點周邊開發容量無論在空間還是時間上都與城市發展不協調。空間上，受城市快速建設的影響，土地利用、城市功能、產業和人口布局與交通基礎設施建設脫節，站點周邊存在大量低效用地(大板橋站)，城市交通供需失調，土地資源浪費。時間上，已開通車站周邊的規劃實現度低(如聯大街站、古城站)，出現客流不足，運力浪費的現象。

如圖3所示，軌道交通1號線南段、2號線北段經過較多的高強度開發區域；6號線為機場與主城區的聯絡線，經過區域多為正在開發區域或待開發區域，容積率相對較低，容積率較高的區域主要是城市中心地帶和部分次一級的城市中心區、新開發綜合體。容積率超過3以上的區域并未完全集中分布在軌道交通站點附近。軌道交通站點與高密度開發地塊呈現出一定的耦合，但貼合度不顯著。

圖3 昆明已批建設規劃沿線現狀用地容積率示意圖 Figure 3 Volume ratio of current land use in the approved rail transit construction plan

②站點周邊用地混合度不高。通過對昆明187個軌道交通站點周邊用地進行梳理后發現，110個軌道交通站點周邊用地混合度較好，多為商業/辦公與居住混合，77個站點周邊土地性質較為單一(見圖4)。在城市軌道交通線網規劃完成以后，忽略城市軌道交通對沿線土地的影響，沒有及時對沿線土地利用規劃進行調整，簡單地按原有土地利用規劃開發建設，使軌道交通沿線土地(尤其車站周邊)處在一個低水平層次開發，與城市軌道交通規劃建設脫節，不能最大限度地發揮軌道交通潛在效率，同時也降低了軌道交通的長期運營效益，在一定程度上影響城市軌道交通事業的健康發展(見圖5)。

圖4 昆明軌道交通車站周邊用地規劃分析 Figure 4 Analysis of land use around the rail transit station

圖5 軌道沿線規劃用地混合度評價示意圖(綠色為不足)Figure 5 The diagram of land mix degree evaluation along the rail transit (green block means insufficient)

3.2.2 軌道建設主體參與TOD綜合開發中主動意識不強

截至2020年底，昆明市已建成的車站中進行綜合開發的地塊僅有一處(不包含車輛段開發)，部分車輛基地正在結合綜合開發進行規劃調整，見圖6。軌道交通集團作為軌道交通建設、運營的主體，參與TOD綜合開發的積極性不高。一方面是由于昆明市尚未正式發布有關支持軌道交通集團參與TOD項目開發的政策文件以及相應的激勵措施；另一方面，軌道交通集團下屬的投資公司沒有成熟的房地產開發經驗，獨自開發將承擔極大的風險。

圖6 昆明某車輛基地綜合開發規劃圖 Figure 6 A vehicle base in Kunming

3.3 對昆明軌道交通引導城市發展實施路徑的思考

3.3.1 重視頂層規劃控制，夯實TOD發展基礎

在城市各規劃層面加強基于軌道交通引導城市發展的用地調整和控制(見圖7)。在總體規劃階段，軌道網絡與城市空間形態的發展相協調，疏解城市核心區功能，支持城市發展軸的構建，引導城市空間形態發展；在控規(控制性詳細規劃)層面，強調軌道交通沿線的用地集約利用，避免產生新的城市問題，如圖7所示，呈貢新區的規劃建設即是軌道交通與城市新區統籌規劃的成果；在修詳規(修建性詳細規劃)層面，強化軌道交通建設引起的微觀站點周邊用地性質調整，促進城市功能的優化：將沿線原有的分散型居住、工業倉儲用地等向商業金融、高密度住宅、文化娛樂、交通中心等集約型土地性質調整，優化土地使用功能，實施緊湊型土地開發模式。

圖7 昆明各規劃層面TOD控制思路 Figure 7 The idea of TOD control at different planning levels in Kunming

提出昆明軌道交通沿線用地控規調整指導建議。首先，設定軌道交通站點周邊地塊開發容積率區間：梳理軌道交通站點容積率現狀，評估實施后不同用地類型的市場空置率，并參考建設局的城市用地開發庫存比，預留容積率彈性調整幅度；其次，調整軌道交通沿線用地性質：允許用地具有混合性質，同時參考城市現有職住情況，設定軌道交通站點周邊用地性質兼容表；最后，進行基于TOD理念的規劃布局調整：在現有規劃用地布局基礎上，依托站點特點完善軌道交通站點不同影響圈層內的功能要素布局，并適度提升軌道交通站點周邊一體化建設范圍內的用地開發強度。例如，應明確不同影響圈層的開發強度與控制原則，做出粗放性規定，即給出開發強度下限建議，混合模式及混合開發比例、地下空間開發利用控制要求等。

3.3.2 將TOD規劃深度融合于城市軌道交通發展的各階段

加強TOD規劃理念在軌道交通各個階段的統籌工作，實現軌道交通與城市發展共成長。在城市軌道交通規劃階段，及時開展TOD發展策略與規劃工作，重點進行現狀TOD發展水平評價，對軌道交通沿線用地進行梳理，測算開發成本和收益，制定昆明市TOD開發總體目標、基本原則、分級分類、規劃指引。在城市軌道交通設計階段，同步開展軌道交通沿線用地調整詳細規劃工作，基于TOD開發策略，一方面對軌道交通線、站、場選址進行優化調整，提升開發條件和能力；另一方面對線站場周邊城市用地的功能、性質、開發指標進行優化調整，落實到用地控詳規。在城市軌道交通建設階段，同步開展TOD項目的城市設計，按照發展策略，分期建設投入運營。在軌道交通運營階段，應從長遠運營城市角度，充分考慮軌道交通與城市發展的耦合性和生長性特點，編制周邊用地可持續發展及更新規劃，更進一步提升軌道交通車站周邊用地的發展生命力(見圖8)。

圖8 昆明重點區域軌道交通與土地利用示范性方案設計技術路線 Figure 8 Technical route of key regional rail transit and land use scheme design

3.3.3 加強頂層制度建設，創新合作機制

軌道交通建設的資金投入是龐大的，開通后的運營、維護費用仍需要城市長期投入大量資金，對財政產生巨大壓力。軌道交通在二級市場對土地的增值作用最為明顯，然而因《土地管理法》與《房地產管理法》等相關土地獲得機制，使軌道交通建設、運營主體無法參與站點周邊綜合開發，軌道交通建設成本難以與周邊土地增值后的溢價空間直接掛鉤[6]。在政府財政有限的情況下，既要保證軌道交通開通運營，又要同步完成站點周邊地塊開發來保障客流量，亟需建立“多方參與、合作共贏”的方式共同進行開發。參與平臺各方除了政府、軌道交通建設主體外，還應鼓勵有意愿參與城市建設的各類開發公司、平臺公司、民間資本等形式的企業加入。政府以建設公共交通基礎設施為引擎，實現以車站激活片區整體發展。

昆明市政府對TOD推進愈加重視，在操作層面將進一步加強頂層設計，建立一體化發展的保障機制，自上而下推進項目實施。建議成立專項領導小組，統一各部門、各利益方的目標，明確實施主體及責、權、利，強調小組的執行能力。同時形成多部門協調的機構，建立協調決策機制以解決項目推進中的重大問題。

3.3.4 盡快出臺TOD配套政策，保障TOD的順利實施

TOD不再是一種規劃理念，而是通過軌道交通建設對城市開發理念以及城市運營方式的重構。昆明應盡快學習兄弟城市經驗，彌補軌道交通TOD配套政策的空白，針對以下方面形成具有城市特點的法規條文：①創新供地政策：在軌道投資與土地開發收益總體平衡的原則下，合理安排土地儲備和出讓計劃；②明確開發主體：改變目前市政府作為主體的狀況，在賦予軌道公司權利的同時，強調其應承擔的責任；③完善資金籌措細則：保障軌道交通建設運營及償債資金需求，確保建設項目順利推進；④優化用地管理模式：綜合統籌城市產業布局，促進軌道交通站點周邊開發強度的聚集，形成站點之間差異化、錯位化和互補化的格局；⑤形成TOD規劃技術導則：以少數站點作為操作案例，通過從前期規劃到建設落地的工作，總結推演適宜昆明城市的TOD技術導則，以指導各階段設計工作。

4 結論

未來昆明走“集約、高效、綠色”的發展路線是必然的趨勢，以軌道交通規劃引領城市是幫助實現這一目標的最佳路徑。其他城市在推動城市TOD過程中已經進行諸多實踐，對昆明TOD發展有極大的借鑒意義。面對新形勢下城市發展的高標準，昆明將更加堅定地將“TOD模式”作為一項重要的城市發展戰略，并結合城市特色加強頂層規劃設計，通過在城市規劃方面進行適應本土化的調整、優化，形成自上而下的模式推動TOD開發；鼓勵多方平臺參與到TOD開發建設中；同時，政府部門形成具有創新性的政策、制度以保障TOD順利實施。