情景預防視閾下城市軌道交通公共安全治理研究

袁桂娟，薛懷祖

（鐵道警察學院，鄭州 450053）

截至2020年6月30日，中國內地累計有41個城市投運城軌交通線路6917.62 km，2020年上半年共計新增運營線路長度181.42 km，新增運營線路5條，新開延伸段或后通段3段[1]。城市軌道交通作為城市公共交通系統的骨干，在滿足居民出行方面發揮著不可替代的作用。《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》[2](以下簡稱“國務院13號文”)，明確了“以人為本，安全第一”、“預防為先，防處并舉”的基本原則，要求“堅持以人民為中心的發展思想，把人民生命財產安全放在首位，不斷提高城市軌道交通安全水平和服務品質”。這一政策文件明確我國城市軌道交通運行的第一要義為“安全”。

情景預防(situational crime prevention，SCP)，是犯罪學領域著名的犯罪預防理論，是在傳統的司法預防和社會預防應對犯罪見效甚微時，犯罪學家們“另辟蹊徑”提出的第3種犯罪預防模式，它通過阻斷或不提供犯罪發生的條件和機會，達到預防犯罪的目的。城市軌道交通區域空間相對狹小封閉、人員密集流動性大，易滋生、誘發一些違法犯罪行為或其他不安全事件，將情景預防理論應用于城市軌道交通公共安全治理，結合城市軌道交通特殊的空間環境和人文環境，采取相應措施，阻斷不安全事件發生的條件，從而確保公共安全。

1 城市軌道交通公共安全面臨的主要威脅

1.1 恐怖襲擊的威脅

國際恐怖主義對地鐵的襲擊呈多發、高發狀態，俄羅斯莫斯科、英國倫敦、法國巴黎、西班牙馬德里、日本東京、韓國大邱等城市的地鐵曾發生多起爆炸、縱火、投毒等恐怖襲擊事件(見表1)[3]。我國城市軌道交通系統目前尚未發生恐怖襲擊，但受國際國內復雜反恐形勢的影響，尤其是發生在其他公共交通工具、火車站等復雜場所的恐怖襲擊事件，為城市軌道交通反恐工作敲響了警鐘。2001年以來，世界多地地鐵站遭受恐怖襲擊，且均為爆炸襲擊，這一方面說明地鐵人員密集易成為恐怖襲擊的重點目標，另一方面也說明爆炸物易方便使用且易進入地鐵區域，世界各地地鐵對危險物品的管理仍有待加強。

表1 2001年以來世界各城市地鐵站遭受恐怖襲擊一覽Table 1 List of terrorist attacks on subway stations in cities around the world since 2001

1.2 個人極端犯罪的威脅

當前中國正處于社會轉型的陣痛期，各種社會矛盾復雜交織，少數思想偏執、思維固化的極端分子，較易產生報復社會、制造影響的邪惡念頭，城市軌道交通系統是其侵襲的重點目標，必須加強安全防范。2003年，韓國大邱一地鐵列車內一名男乘客點燃助燃物，引燃列車車廂，制造個人極端犯罪事件，又因大邱地鐵系統的火災安全設施和應急救援的缺乏擴大了悲劇[4]。

1.3 瞬時大客流的威脅

城市軌道交通具有綠色環保、方便快捷的特點，是居民出行的首選交通工具。隨著城市軌道交通線網化，各地城市軌道交通客流量呈幾何級增長，尤其是北京、上海、廣州、深圳等大城市，最高日客流量已突破1000萬人次。因此，在一些特殊時段，如節假日、早晚高峰、大型活動會期、重大紀念日等時段，大量乘客短時間聚集在城市軌道交通系統相對狹窄、密閉的環境內，形成瞬時大客流，若疏導不及時，易引發擁擠踩踏、群死群傷等嚴重安全事件。

1.4 乘客不安全行為的威脅

受當前日益嚴峻的國際恐怖主義形勢影響，人們心理產生了強烈的不安全感，加之缺乏相應的應急知識能力儲備，城市軌道交通區域一旦發生公共安全事件，便會引發群眾恐慌，甚至有時極微小的事件也能引發蝴蝶效應，造成嚴重后果。近年來中國部分城市地鐵乘客不安全行為見表2。

表2 近年來中國部分城市地鐵乘客不安全行為一覽Table 2 List of unsafe behaviors of subway passengers in some cities in China in recent years

1.5 其他違法犯罪行為的威脅

城市軌道交通區域因人員密集、空間狹小、人員間的關聯性差等特點，易滋生違法犯罪行為，如扒竊、猥褻、擾亂公共秩序等。這些違法犯罪行為從單一事件看危害不大，但均與乘客人身財產安全密切關聯，尤其是這些行為頻繁多發將直接影響乘客的乘車安全感和滿意度，影響城市軌道交通的良性發展。

2 情景預防指導城市軌道交通公共安全治理的現實可行性

情景預防理論研究的集大成者是羅納德·克拉克(Ronald V. Clarke)，根據他的界定，犯罪情景預防是指：“針對特定的具體犯罪，通過盡可能系統和永久地設計、管理、改造物理環境和社會環境，增加犯罪的難度和風險，減少犯罪收益和犯罪借口，從而達到預防犯罪的目的。”[5]與傳統的司法預防和社會預防不同，情景預防理論不再追問犯罪究竟為何發生，而是轉向關注犯罪發生的條件，即通過發現“犯罪怎樣被阻止”來達到預防犯罪的目的。在這種“沒有機會就沒有犯罪”的犯罪環境(機會)論的思路下，人們不需要討論犯罪的真正原因是什么，更不需要矯正犯罪人的人格、改善犯罪人的家庭乃至社會大環境，一樣能夠預防犯罪(至少是絕大多數的犯罪)[6]。

克拉克認為情景預防是由一系列能夠減少犯罪機會的方法構成的犯罪預防措施。經過長期以來的發展和完善，最終將犯罪預防策略擴充為5大類25項情景預防策略，具體包括增加犯罪難度、增加犯罪風險、減少犯罪收益、減少犯罪刺激、消除犯罪借口5大策略[7]，具體如表3所示。

表3 情景預防策略Table 3 Strategies of situational crime prevention

通過梳理城市軌道交通面臨的主要威脅，不難發現城市軌道交通系統存在各類威脅發生的條件或機會，依據情景預防，切斷或不提供這些威脅發生的機會和條件，可成為城市軌道交通公共安全治理的有效手段，如加強安全檢查，加強入口控制，提高危險物品發現率和處置率，增加恐怖襲擊和個人極端犯罪的犯罪難度；加強視頻巡控和巡邏盤查，最大可能發現可疑人員，預警重點人員，擴大監管，增加違法犯罪的風險等。情景預防理論應用于城市軌道交通公共安全治理具有良好基礎和現實可行性，當前亟需解決的問題是如何結合城市軌道交通環境特點，將理論與實踐相結合，確保實踐活動的有效性、持續性和系統性。

3 情景預防適用于城市軌道交通公共安全治理的實現路徑

隨著國內城市軌道交通建設的快速發展，軌道交通運營安全問題也越來越突出[8]。“國務院13號文”要求“城市軌道交通規劃涉及公共安全方面的設施設備和場地、用房等，要與城市軌道交通工程同步規劃、同步設計、同步施工、同步驗收、同步投入使用，并加強運行維護管理。在工程可行性研究和初步設計文件中設置運營服務專篇和公共安全專篇，國家發展與改革委員會、規劃等部門在審批時要以書面形式聽取同級交通運輸部門、公安機關意見。”這些規定要求使得情景預防的理念有了政策支持，考慮城市軌道交通運行安全與環境布局的關系，上述規定具有高度概括性和宏觀指導性，各省(市)級人民政府在構建情景預防模式時，應在該理論的指導下制定具體的、切實可行的措施和對策，聯合公安、交通運輸、綜治等部門以及運營單位、社會力量多方參與，對情景預防理論分場景設計、分節點處置、分方案滾動修訂、分步驟演練檢驗，及時推動建立地方規章，依法推進情景預防措施貫徹落實。

3.1 增加公共安全事件發生的難度

1)對重要部位進行目標加固。如對電梯進行定期檢查和養護，保證其正常運行，防止意外和擁擠踩踏的發生；保障站臺加裝屏蔽門并定期檢測，確保其發揮作用；對重點區域如中控室、售票室等安裝防入侵、防盜裝置，進行目標加固。

2)加強安全評估管理。當前在城市軌道交通領域實施的《城市軌道交通初期運營前安全評估管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)和《城市軌道交通初期運營前安全評估技術規范 第1部分：地鐵和輕軌》(以下簡稱《技術規范》)，對于保障城市軌道交通安全運營發揮了重要作用。但在常態城軌運營管理中，參照《暫行辦法》和《技術規范》的相關要求，對運營線路、列車、企業等進行年檢，引入第三方評估機構，嚴格設定程序和技術規范，對于年檢不合格的線路、車輛、站臺、企業，限期整改，直至相關軟、硬件指標合格方能投入運營，以規范化管理減少公共安全事故發生。

3)增加新技術應用。云計算、大數據和人工智能等新一代信息技術蓬勃發展，在工程建設領域也獲得了初步應用，顯示出數據賦能、信息驅動對產業發展的強大推動力。因此，可望借鑒新一代信息技術成功應用經驗，將城市軌道交通的建設管理和信息技術深度融合，探索出一條全新的內涵發展道路，保障城市軌道交通在全壽命周期持續提供高安全、高品質、高效率的公共出行服務[9]。將5G、物聯網、云計算、移動互聯網、大數據等新一代信息技術廣泛應用于城市軌道交通領域預防犯罪中，建立智能化城市軌道交通控制系統，包括建立綜合監控系統、自動人臉識別檢票系統、智慧安防系統等。

4)繼續加強安全檢查。《中華人民共和國反恐怖主義法》第三十四條：“大型活動承辦單位以及重點目標的管理單位應當依照規定，對進入大型活動場所、機場、火車站、碼頭、城市軌道交通站、公路長途客運站、口岸等重點目標的人員、物品和交通工具進行安全檢查。”當前安全檢查工作的主要矛盾是安檢效率問題，在大客流背景下，應加快智能安檢設施設備應用，切實提高安檢效率和質量，將潛在危險人、危險物品控制在城市軌道交通區域外。

3.2 加強對公共安全事件的預測監控

1)加強對客流的監控。利用客票系統、電子圍欄、視頻監控系統等做好大客流的監控預測，預警大客流可能帶來的風險，并做好客流疏導。

2)做好軌道交通區域的自然監視。自然監視要求有寬闊的視野和充足的照明，通過物理設計使可見度最大化。這需要加強城市軌道交通區域的照明情況，完善監控攝像頭有效區域覆蓋，使違法犯罪行為暴露在可視范圍內。

3)嘗試推行實名制購票乘車制度。推廣實名制購票，顯示乘車人員身份信息，可在很大程度上威懾不法行為的發生，當前可創新購票方式，結合各大在線支付功能，在最大程度上間接實現實名購票進站。

4)群防群治，用好“最小作戰單元”。當前最小作戰單元沒有統一的標準，基本包括民警、輔警、站務員、安全員、保潔員、商鋪店員等，他們分布在城市軌道交通車站區域的各個部位，能夠實現對城市軌道交通安全情況的第一時間發現和處置。

5)加強日常監管。日常監管可包括技術監管和人為監管，技術監管即通過大數據警務、視頻監控等實現對人員、不法行為的監控，人為監管指布置正式警用力量或安保力量，實現對城市軌道交通區域的安全監視。

3.3 減少公共安全事件行為人的違法犯罪收益

1)推行“無現金”購票。利用刷卡進站、刷手機進站等方式，減少現金的使用，可減少侵財類違法犯罪行為的收益。

2)增強乘客安全防范意識。缺乏對自身財物的監管，是帶來財產損失的重要原因，城市軌道交通區域乘客在乘車過程中往往疏于對財物的監管，如小憩休息、玩手機、讀書看報等，這都為不法行為提供了機會和可能。

3)震懾不法行為，減少違法犯罪動機。在古典法學派看來，犯罪原因是理性人進行趨利避害的利益計算。這種觀點的邏輯前提是任何人，不受到刑罰恐懼的制約，都具有犯罪的潛在可能性[10]。在城市軌道交通公共安全治理中，震懾違法犯罪的有效手段就是對違法犯罪行為進行嚴厲打擊，并利用車載(站)的現代傳媒終端及時播放懲罰后果，讓乘客獲知違法犯罪行為的代價，進而阻斷犯罪動機。

3.4 營造安全有序的乘車環境

1)制定規則，營造良好乘車氛圍。根據一致性理論，人的認知會驅動行為，人總是傾向于讓自己的行為與認知達成一致。各地相繼出臺地鐵文明乘車規范，告知乘客哪些行為是禁止的，使乘客的行為有章可循，避免其為越軌行為找借口。

2)加強宣傳，構建安全乘車環境。公安機關城市軌道交通安保部門可利用張貼宣傳畫、宣傳標語、推廣警務APP等方式，加強宣傳教育。運營企業可努力營造輕松愉快的乘車環境，如將本地城市文化宣傳與車站環境美化相結合、在車廂內張貼激勵性或積極的網紅流行語等，使乘客在愉悅環境中乘車，減少越軌刺激和沖動。

3)減少公共安全事件誘發因素。通過對已發的多起地鐵擁擠踩踏事件的分析，這些事件發生的誘因有乘客暈倒、發生口角、對情況不了解的盲目奔跑等，因此避免原生刺激或及時處理這些誘因，可避免次生災害的發生。

4)清除公共安全治理盲區。犯罪之所以存在，不是因為存在試圖犯罪的人，而是因為存在著易于實施犯罪的環境或機會，容易引誘人的惡性外化[11]。在城市軌道交通領域的公共安全治理中，就是要從物理環境入手，掃除犯罪盲區，進而減少其犯意的外化，如在重點軌道交通車站，為避免“隔欄遞物”，可在安檢區周圍加裝封閉護欄等。

4 結語

城市軌道交通公共安全治理是一項多主體、長期性、綜合性的工作，將情景預防理論應用于城市軌道交通公共安全治理具有重大現實意義，可通過梳理當前我國城市軌道交通面臨的主要威脅及其發生規律，同時結合城市軌道交通特殊的客觀環境和人文環境，理清公共安全治理的關鍵環節和部位，參照情景預防的具體策略，有針對性地采取或加強相關措施，以減少或消除安全威脅發生的條件，進而保障城市軌道交通安全運行。