情景預(yù)防視閾下城市軌道交通公共安全治理研究

袁桂娟，薛懷祖

（鐵道警察學(xué)院，鄭州 450053）

截至2020年6月30日，中國(guó)內(nèi)地累計(jì)有41個(gè)城市投運(yùn)城軌交通線路6917.62 km，2020年上半年共計(jì)新增運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度181.42 km，新增運(yùn)營(yíng)線路5條，新開(kāi)延伸段或后通段3段[1]。城市軌道交通作為城市公共交通系統(tǒng)的骨干，在滿(mǎn)足居民出行方面發(fā)揮著不可替代的作用。《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見(jiàn)》[2](以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)務(wù)院13號(hào)文”)，明確了“以人為本，安全第一”、“預(yù)防為先，防處并舉”的基本原則，要求“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位，不斷提高城市軌道交通安全水平和服務(wù)品質(zhì)”。這一政策文件明確我國(guó)城市軌道交通運(yùn)行的第一要義為“安全”。

情景預(yù)防(situational crime prevention，SCP)，是犯罪學(xué)領(lǐng)域著名的犯罪預(yù)防理論，是在傳統(tǒng)的司法預(yù)防和社會(huì)預(yù)防應(yīng)對(duì)犯罪見(jiàn)效甚微時(shí)，犯罪學(xué)家們“另辟蹊徑”提出的第3種犯罪預(yù)防模式，它通過(guò)阻斷或不提供犯罪發(fā)生的條件和機(jī)會(huì)，達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。城市軌道交通區(qū)域空間相對(duì)狹小封閉、人員密集流動(dòng)性大，易滋生、誘發(fā)一些違法犯罪行為或其他不安全事件，將情景預(yù)防理論應(yīng)用于城市軌道交通公共安全治理，結(jié)合城市軌道交通特殊的空間環(huán)境和人文環(huán)境，采取相應(yīng)措施，阻斷不安全事件發(fā)生的條件，從而確保公共安全。

1 城市軌道交通公共安全面臨的主要威脅

1.1 恐怖襲擊的威脅

國(guó)際恐怖主義對(duì)地鐵的襲擊呈多發(fā)、高發(fā)狀態(tài)，俄羅斯莫斯科、英國(guó)倫敦、法國(guó)巴黎、西班牙馬德里、日本東京、韓國(guó)大邱等城市的地鐵曾發(fā)生多起爆炸、縱火、投毒等恐怖襲擊事件(見(jiàn)表1)[3]。我國(guó)城市軌道交通系統(tǒng)目前尚未發(fā)生恐怖襲擊，但受?chē)?guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜反恐形勢(shì)的影響，尤其是發(fā)生在其他公共交通工具、火車(chē)站等復(fù)雜場(chǎng)所的恐怖襲擊事件，為城市軌道交通反恐工作敲響了警鐘。2001年以來(lái)，世界多地地鐵站遭受恐怖襲擊，且均為爆炸襲擊，這一方面說(shuō)明地鐵人員密集易成為恐怖襲擊的重點(diǎn)目標(biāo)，另一方面也說(shuō)明爆炸物易方便使用且易進(jìn)入地鐵區(qū)域，世界各地地鐵對(duì)危險(xiǎn)物品的管理仍有待加強(qiáng)。

表1 2001年以來(lái)世界各城市地鐵站遭受恐怖襲擊一覽Table 1 List of terrorist attacks on subway stations in cities around the world since 2001

1.2 個(gè)人極端犯罪的威脅

當(dāng)前中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的陣痛期，各種社會(huì)矛盾復(fù)雜交織，少數(shù)思想偏執(zhí)、思維固化的極端分子，較易產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會(huì)、制造影響的邪惡念頭，城市軌道交通系統(tǒng)是其侵襲的重點(diǎn)目標(biāo)，必須加強(qiáng)安全防范。2003年，韓國(guó)大邱一地鐵列車(chē)內(nèi)一名男乘客點(diǎn)燃助燃物，引燃列車(chē)車(chē)廂，制造個(gè)人極端犯罪事件，又因大邱地鐵系統(tǒng)的火災(zāi)安全設(shè)施和應(yīng)急救援的缺乏擴(kuò)大了悲劇[4]。

1.3 瞬時(shí)大客流的威脅

城市軌道交通具有綠色環(huán)保、方便快捷的特點(diǎn)，是居民出行的首選交通工具。隨著城市軌道交通線網(wǎng)化，各地城市軌道交通客流量呈幾何級(jí)增長(zhǎng)，尤其是北京、上海、廣州、深圳等大城市，最高日客流量已突破1000萬(wàn)人次。因此，在一些特殊時(shí)段，如節(jié)假日、早晚高峰、大型活動(dòng)會(huì)期、重大紀(jì)念日等時(shí)段，大量乘客短時(shí)間聚集在城市軌道交通系統(tǒng)相對(duì)狹窄、密閉的環(huán)境內(nèi)，形成瞬時(shí)大客流，若疏導(dǎo)不及時(shí)，易引發(fā)擁擠踩踏、群死群傷等嚴(yán)重安全事件。

1.4 乘客不安全行為的威脅

受當(dāng)前日益嚴(yán)峻的國(guó)際恐怖主義形勢(shì)影響，人們心理產(chǎn)生了強(qiáng)烈的不安全感，加之缺乏相應(yīng)的應(yīng)急知識(shí)能力儲(chǔ)備，城市軌道交通區(qū)域一旦發(fā)生公共安全事件，便會(huì)引發(fā)群眾恐慌，甚至有時(shí)極微小的事件也能引發(fā)蝴蝶效應(yīng)，造成嚴(yán)重后果。近年來(lái)中國(guó)部分城市地鐵乘客不安全行為見(jiàn)表2。

表2 近年來(lái)中國(guó)部分城市地鐵乘客不安全行為一覽Table 2 List of unsafe behaviors of subway passengers in some cities in China in recent years

1.5 其他違法犯罪行為的威脅

城市軌道交通區(qū)域因人員密集、空間狹小、人員間的關(guān)聯(lián)性差等特點(diǎn)，易滋生違法犯罪行為，如扒竊、猥褻、擾亂公共秩序等。這些違法犯罪行為從單一事件看危害不大，但均與乘客人身財(cái)產(chǎn)安全密切關(guān)聯(lián)，尤其是這些行為頻繁多發(fā)將直接影響乘客的乘車(chē)安全感和滿(mǎn)意度，影響城市軌道交通的良性發(fā)展。

2 情景預(yù)防指導(dǎo)城市軌道交通公共安全治理的現(xiàn)實(shí)可行性

情景預(yù)防理論研究的集大成者是羅納德·克拉克(Ronald V. Clarke)，根據(jù)他的界定，犯罪情景預(yù)防是指：“針對(duì)特定的具體犯罪，通過(guò)盡可能系統(tǒng)和永久地設(shè)計(jì)、管理、改造物理環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，增加犯罪的難度和風(fēng)險(xiǎn)，減少犯罪收益和犯罪借口，從而達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。”[5]與傳統(tǒng)的司法預(yù)防和社會(huì)預(yù)防不同，情景預(yù)防理論不再追問(wèn)犯罪究竟為何發(fā)生，而是轉(zhuǎn)向關(guān)注犯罪發(fā)生的條件，即通過(guò)發(fā)現(xiàn)“犯罪怎樣被阻止”來(lái)達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。在這種“沒(méi)有機(jī)會(huì)就沒(méi)有犯罪”的犯罪環(huán)境(機(jī)會(huì))論的思路下，人們不需要討論犯罪的真正原因是什么，更不需要矯正犯罪人的人格、改善犯罪人的家庭乃至社會(huì)大環(huán)境，一樣能夠預(yù)防犯罪(至少是絕大多數(shù)的犯罪)[6]。

克拉克認(rèn)為情景預(yù)防是由一系列能夠減少犯罪機(jī)會(huì)的方法構(gòu)成的犯罪預(yù)防措施。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期以來(lái)的發(fā)展和完善，最終將犯罪預(yù)防策略擴(kuò)充為5大類(lèi)25項(xiàng)情景預(yù)防策略，具體包括增加犯罪難度、增加犯罪風(fēng)險(xiǎn)、減少犯罪收益、減少犯罪刺激、消除犯罪借口5大策略[7]，具體如表3所示。

表3 情景預(yù)防策略Table 3 Strategies of situational crime prevention

通過(guò)梳理城市軌道交通面臨的主要威脅，不難發(fā)現(xiàn)城市軌道交通系統(tǒng)存在各類(lèi)威脅發(fā)生的條件或機(jī)會(huì)，依據(jù)情景預(yù)防，切斷或不提供這些威脅發(fā)生的機(jī)會(huì)和條件，可成為城市軌道交通公共安全治理的有效手段，如加強(qiáng)安全檢查，加強(qiáng)入口控制，提高危險(xiǎn)物品發(fā)現(xiàn)率和處置率，增加恐怖襲擊和個(gè)人極端犯罪的犯罪難度；加強(qiáng)視頻巡控和巡邏盤(pán)查，最大可能發(fā)現(xiàn)可疑人員，預(yù)警重點(diǎn)人員，擴(kuò)大監(jiān)管，增加違法犯罪的風(fēng)險(xiǎn)等。情景預(yù)防理論應(yīng)用于城市軌道交通公共安全治理具有良好基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)可行性，當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題是如何結(jié)合城市軌道交通環(huán)境特點(diǎn)，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，確保實(shí)踐活動(dòng)的有效性、持續(xù)性和系統(tǒng)性。

3 情景預(yù)防適用于城市軌道交通公共安全治理的實(shí)現(xiàn)路徑

隨著國(guó)內(nèi)城市軌道交通建設(shè)的快速發(fā)展，軌道交通運(yùn)營(yíng)安全問(wèn)題也越來(lái)越突出[8]。“國(guó)務(wù)院13號(hào)文”要求“城市軌道交通規(guī)劃涉及公共安全方面的設(shè)施設(shè)備和場(chǎng)地、用房等，要與城市軌道交通工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步投入使用，并加強(qiáng)運(yùn)行維護(hù)管理。在工程可行性研究和初步設(shè)計(jì)文件中設(shè)置運(yùn)營(yíng)服務(wù)專(zhuān)篇和公共安全專(zhuān)篇，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、規(guī)劃等部門(mén)在審批時(shí)要以書(shū)面形式聽(tīng)取同級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)、公安機(jī)關(guān)意見(jiàn)。”這些規(guī)定要求使得情景預(yù)防的理念有了政策支持，考慮城市軌道交通運(yùn)行安全與環(huán)境布局的關(guān)系，上述規(guī)定具有高度概括性和宏觀指導(dǎo)性，各省(市)級(jí)人民政府在構(gòu)建情景預(yù)防模式時(shí)，應(yīng)在該理論的指導(dǎo)下制定具體的、切實(shí)可行的措施和對(duì)策，聯(lián)合公安、交通運(yùn)輸、綜治等部門(mén)以及運(yùn)營(yíng)單位、社會(huì)力量多方參與，對(duì)情景預(yù)防理論分場(chǎng)景設(shè)計(jì)、分節(jié)點(diǎn)處置、分方案滾動(dòng)修訂、分步驟演練檢驗(yàn)，及時(shí)推動(dòng)建立地方規(guī)章，依法推進(jìn)情景預(yù)防措施貫徹落實(shí)。

3.1 增加公共安全事件發(fā)生的難度

1)對(duì)重要部位進(jìn)行目標(biāo)加固。如對(duì)電梯進(jìn)行定期檢查和養(yǎng)護(hù)，保證其正常運(yùn)行，防止意外和擁擠踩踏的發(fā)生；保障站臺(tái)加裝屏蔽門(mén)并定期檢測(cè)，確保其發(fā)揮作用；對(duì)重點(diǎn)區(qū)域如中控室、售票室等安裝防入侵、防盜裝置，進(jìn)行目標(biāo)加固。

2)加強(qiáng)安全評(píng)估管理。當(dāng)前在城市軌道交通領(lǐng)域?qū)嵤┑摹冻鞘熊壍澜煌ǔ跗谶\(yùn)營(yíng)前安全評(píng)估管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)和《城市軌道交通初期運(yùn)營(yíng)前安全評(píng)估技術(shù)規(guī)范 第1部分：地鐵和輕軌》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《技術(shù)規(guī)范》)，對(duì)于保障城市軌道交通安全運(yùn)營(yíng)發(fā)揮了重要作用。但在常態(tài)城軌運(yùn)營(yíng)管理中，參照《暫行辦法》和《技術(shù)規(guī)范》的相關(guān)要求，對(duì)運(yùn)營(yíng)線路、列車(chē)、企業(yè)等進(jìn)行年檢，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格設(shè)定程序和技術(shù)規(guī)范，對(duì)于年檢不合格的線路、車(chē)輛、站臺(tái)、企業(yè)，限期整改，直至相關(guān)軟、硬件指標(biāo)合格方能投入運(yùn)營(yíng)，以規(guī)范化管理減少公共安全事故發(fā)生。

3)增加新技術(shù)應(yīng)用。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和人工智能等新一代信息技術(shù)蓬勃發(fā)展，在工程建設(shè)領(lǐng)域也獲得了初步應(yīng)用，顯示出數(shù)據(jù)賦能、信息驅(qū)動(dòng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力。因此，可望借鑒新一代信息技術(shù)成功應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，將城市軌道交通的建設(shè)管理和信息技術(shù)深度融合，探索出一條全新的內(nèi)涵發(fā)展道路，保障城市軌道交通在全壽命周期持續(xù)提供高安全、高品質(zhì)、高效率的公共出行服務(wù)[9]。將5G、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于城市軌道交通領(lǐng)域預(yù)防犯罪中，建立智能化城市軌道交通控制系統(tǒng)，包括建立綜合監(jiān)控系統(tǒng)、自動(dòng)人臉識(shí)別檢票系統(tǒng)、智慧安防系統(tǒng)等。

4)繼續(xù)加強(qiáng)安全檢查。《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》第三十四條：“大型活動(dòng)承辦單位以及重點(diǎn)目標(biāo)的管理單位應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定，對(duì)進(jìn)入大型活動(dòng)場(chǎng)所、機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站、碼頭、城市軌道交通站、公路長(zhǎng)途客運(yùn)站、口岸等重點(diǎn)目標(biāo)的人員、物品和交通工具進(jìn)行安全檢查。”當(dāng)前安全檢查工作的主要矛盾是安檢效率問(wèn)題，在大客流背景下，應(yīng)加快智能安檢設(shè)施設(shè)備應(yīng)用，切實(shí)提高安檢效率和質(zhì)量，將潛在危險(xiǎn)人、危險(xiǎn)物品控制在城市軌道交通區(qū)域外。

3.2 加強(qiáng)對(duì)公共安全事件的預(yù)測(cè)監(jiān)控

1)加強(qiáng)對(duì)客流的監(jiān)控。利用客票系統(tǒng)、電子圍欄、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等做好大客流的監(jiān)控預(yù)測(cè)，預(yù)警大客流可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，并做好客流疏導(dǎo)。

2)做好軌道交通區(qū)域的自然監(jiān)視。自然監(jiān)視要求有寬闊的視野和充足的照明，通過(guò)物理設(shè)計(jì)使可見(jiàn)度最大化。這需要加強(qiáng)城市軌道交通區(qū)域的照明情況，完善監(jiān)控?cái)z像頭有效區(qū)域覆蓋，使違法犯罪行為暴露在可視范圍內(nèi)。

3)嘗試推行實(shí)名制購(gòu)票乘車(chē)制度。推廣實(shí)名制購(gòu)票，顯示乘車(chē)人員身份信息，可在很大程度上威懾不法行為的發(fā)生，當(dāng)前可創(chuàng)新購(gòu)票方式，結(jié)合各大在線支付功能，在最大程度上間接實(shí)現(xiàn)實(shí)名購(gòu)票進(jìn)站。

4)群防群治，用好“最小作戰(zhàn)單元”。當(dāng)前最小作戰(zhàn)單元沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，基本包括民警、輔警、站務(wù)員、安全員、保潔員、商鋪店員等，他們分布在城市軌道交通車(chē)站區(qū)域的各個(gè)部位，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)城市軌道交通安全情況的第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)和處置。

5)加強(qiáng)日常監(jiān)管。日常監(jiān)管可包括技術(shù)監(jiān)管和人為監(jiān)管，技術(shù)監(jiān)管即通過(guò)大數(shù)據(jù)警務(wù)、視頻監(jiān)控等實(shí)現(xiàn)對(duì)人員、不法行為的監(jiān)控，人為監(jiān)管指布置正式警用力量或安保力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市軌道交通區(qū)域的安全監(jiān)視。

3.3 減少公共安全事件行為人的違法犯罪收益

1)推行“無(wú)現(xiàn)金”購(gòu)票。利用刷卡進(jìn)站、刷手機(jī)進(jìn)站等方式，減少現(xiàn)金的使用，可減少侵財(cái)類(lèi)違法犯罪行為的收益。

2)增強(qiáng)乘客安全防范意識(shí)。缺乏對(duì)自身財(cái)物的監(jiān)管，是帶來(lái)財(cái)產(chǎn)損失的重要原因，城市軌道交通區(qū)域乘客在乘車(chē)過(guò)程中往往疏于對(duì)財(cái)物的監(jiān)管，如小憩休息、玩手機(jī)、讀書(shū)看報(bào)等，這都為不法行為提供了機(jī)會(huì)和可能。

3)震懾不法行為，減少違法犯罪動(dòng)機(jī)。在古典法學(xué)派看來(lái)，犯罪原因是理性人進(jìn)行趨利避害的利益計(jì)算。這種觀點(diǎn)的邏輯前提是任何人，不受到刑罰恐懼的制約，都具有犯罪的潛在可能性[10]。在城市軌道交通公共安全治理中，震懾違法犯罪的有效手段就是對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，并利用車(chē)載(站)的現(xiàn)代傳媒終端及時(shí)播放懲罰后果，讓乘客獲知違法犯罪行為的代價(jià)，進(jìn)而阻斷犯罪動(dòng)機(jī)。

3.4 營(yíng)造安全有序的乘車(chē)環(huán)境

1)制定規(guī)則，營(yíng)造良好乘車(chē)氛圍。根據(jù)一致性理論，人的認(rèn)知會(huì)驅(qū)動(dòng)行為，人總是傾向于讓自己的行為與認(rèn)知達(dá)成一致。各地相繼出臺(tái)地鐵文明乘車(chē)規(guī)范，告知乘客哪些行為是禁止的，使乘客的行為有章可循，避免其為越軌行為找借口。

2)加強(qiáng)宣傳，構(gòu)建安全乘車(chē)環(huán)境。公安機(jī)關(guān)城市軌道交通安保部門(mén)可利用張貼宣傳畫(huà)、宣傳標(biāo)語(yǔ)、推廣警務(wù)APP等方式，加強(qiáng)宣傳教育。運(yùn)營(yíng)企業(yè)可努力營(yíng)造輕松愉快的乘車(chē)環(huán)境，如將本地城市文化宣傳與車(chē)站環(huán)境美化相結(jié)合、在車(chē)廂內(nèi)張貼激勵(lì)性或積極的網(wǎng)紅流行語(yǔ)等，使乘客在愉悅環(huán)境中乘車(chē)，減少越軌刺激和沖動(dòng)。

3)減少公共安全事件誘發(fā)因素。通過(guò)對(duì)已發(fā)的多起地鐵擁擠踩踏事件的分析，這些事件發(fā)生的誘因有乘客暈倒、發(fā)生口角、對(duì)情況不了解的盲目奔跑等，因此避免原生刺激或及時(shí)處理這些誘因，可避免次生災(zāi)害的發(fā)生。

4)清除公共安全治理盲區(qū)。犯罪之所以存在，不是因?yàn)榇嬖谠噲D犯罪的人，而是因?yàn)榇嬖谥子趯?shí)施犯罪的環(huán)境或機(jī)會(huì)，容易引誘人的惡性外化[11]。在城市軌道交通領(lǐng)域的公共安全治理中，就是要從物理環(huán)境入手，掃除犯罪盲區(qū)，進(jìn)而減少其犯意的外化，如在重點(diǎn)軌道交通車(chē)站，為避免“隔欄遞物”，可在安檢區(qū)周?chē)友b封閉護(hù)欄等。

4 結(jié)語(yǔ)

城市軌道交通公共安全治理是一項(xiàng)多主體、長(zhǎng)期性、綜合性的工作，將情景預(yù)防理論應(yīng)用于城市軌道交通公共安全治理具有重大現(xiàn)實(shí)意義，可通過(guò)梳理當(dāng)前我國(guó)城市軌道交通面臨的主要威脅及其發(fā)生規(guī)律，同時(shí)結(jié)合城市軌道交通特殊的客觀環(huán)境和人文環(huán)境，理清公共安全治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和部位，參照情景預(yù)防的具體策略，有針對(duì)性地采取或加強(qiáng)相關(guān)措施，以減少或消除安全威脅發(fā)生的條件，進(jìn)而保障城市軌道交通安全運(yùn)行。