北京地鐵蘇州街站一體化開發創新模式

王 耀

（1. 北京市基礎設施投資有限公司，北京 100101；2. 北京城投地下空間開發建設有限公司，北京 100044）

進入21世紀以來，隨著中國經濟和社會的發展，城市軌道交通因其運量大、用地少、速度快、舒適安全、節能環保等優勢，在中國持續保持快速發展趨勢，相關規劃、設計、運營線路規模和投資額穩步增長[1]。城市軌道交通通過改變人們的出行方式，顯著提高城市公共交通工具的承載能力和通行效率，進而支撐和拓展城市發展空間，引領現代化城市建設，推動經濟和社會發展[2-3]。

近年來城市軌道交通建設又迎來了新的發展契機，即TOD開發模式(Transit-Oriented Development，以公共交通為導向的開發)。該模式秉持“建軌道就是建城市”的理念，更為注重軌道交通建設對城市空間結構的調整優化作用，將軌道交通功能與住宅、商業、辦公、生活服務、其他公共交通等功能相結合，進而實現軌道交通建設與城市中心區更新改造、新城建設、城市基礎設施建設的一體化開發。通過此種模式，可以減少建設資金壓力，打造與軌道交通站點充分融合、互動，可達性高，土地集約化利用程度高，具有多元城市功能，具備場所感和識別性的城市地域空間，即軌道交通車站活力微中心[4]。

但這種一體化開發模式在實踐中尚面臨以下問題：①資金層面：拆遷補償、地下空間建設等工作均需要較大投資，因此資金回收期較長[5]；②法規層面：地下空間開發領域缺乏相應法律支撐，手續辦理難度較大；③執行層面：目前大多采用“一事一議”的運作模式，行政審批成本高、周期長，進一步增加項目建設成本[6-8]。本文基于北京地鐵蘇州街站一體化項目，詳細分析了項目面臨的具體問題及相應的創新方案，可為后續類似的軌道交通一體化項目提供參考。

1 項目背景

1.1 北京地鐵16號線功能定位

北京地鐵16號線從北安河起，經過圓明園西路、西三環路等區段，最后經抗戰雕塑園至豐臺區宛平城附近，全線長49.85 km，共設置車站29座，換乘站12座，建成后可進一步加密城市中西部的軌道交通線網，形成南北向大運量交通走廊，緩解中心城區道路交通的壓力。

1.2 蘇州街站功能定位及周邊環境

蘇州街站位于北四環南側蘇州街路與海淀南路交匯處，為地鐵16號線與10號線的換乘車站，周邊辦公樓、住宅、商業和學校云集，系客流聚集的重要交通樞紐和中心城區重要節點。

北京地鐵16號線各車站于2013年6月起大面積開工，但蘇州街站因各類因素影響遲遲無法建設，對該線路的運營規劃造成了較大影響。

2 項目面臨問題

2.1 場地問題

蘇州街站地處中心城區，受既有建筑的限制，用地極為緊張。為滿足地鐵16號線的功能需求和施工場地需求，該站的設備用房、換乘區域和出入口、風亭等附屬設施僅可布置于蘇州街站的東南象限一側，需占用某公司宿舍樓(以下簡稱公司宿舍)及臨街商業的建筑用地范圍；另外，該站建設施工還需征占東南象限某公司住宅改造項目(以下簡稱危改項目)的建設用地作為施工場地。然而這兩處地塊的拆遷工作形勢復雜，進展緩慢。項目拆遷面積指標如表1所示，立體示意圖與拆遷前實景分別如圖1、圖2所示。

表1 項目拆遷面積指標Table 1 Area index table of project demolition

圖1 項目立體示意圖 Figure 1 Stereoscopic map of the project

圖2 項目拆遷前實景圖 Figure 2 Real scene before project demolition

首先，公司宿舍居民原址回遷訴求強烈，無法按照常規貨幣拆遷來解決。但公司宿舍用地拆遷后主要用于建設地鐵附屬設施，地面規劃為住宅綠化用地，因此無法解決原址回遷問題，拆遷工作受阻。

其次，危改項目歷史遺留問題較多，居民的回遷安置及原開發建設企業利益補償訴求強烈。該項目于2004年啟動，已完成原用地內所有住戶的騰退搬遷，卻因2008年北京奧運會、地鐵10號線建設和地鐵16號線建設幾度停滯，未能如期建設。規劃建設期間待回遷居民多次上訪，對社會和諧穩定產生一定的不利影響。

2.2 模式問題

項目涉及軌道交通建設、危改項目和回遷安置房建設3類不同的建設項目類型，這3類項目各自的實施模式，包括實施主體的確定、建設程序和土地使用權招標等均成為亟待解決的問題。其實施模式直接決定了后續各自任務界面的劃定、建設過程的銜接、相關工作的配合等如何開展，可謂項目成敗的關鍵所在。選取何種模式才能保障項目順利完成、進而為后續地鐵運營打下堅實基礎，成為項目至關重要的問題，需經詳細研究規劃后確定。

2.3 功能問題

如前所述，蘇州街站為10號線和16號線的換乘車站，客流量大，且需解決大量居民的回遷安置問題。因此項目應至少具備交通和住宅功能，滿足出行需求和居住需求。但實施過程需拆除部分臨街商業，進一步降低了當地的生活便利性，無法滿足回遷安置居民的日常生活需求和地鐵客流的相關消費需求。這對項目的功能性提出了更多挑戰。

2.4 工程條件及工期問題

項目拆遷工作涉及軌道交通功能建設、軌道交通拆遷安置和危改項目等問題，原有地鐵建設拆遷政策中單一的協議拆遷方式無法有效推動工作進行，拆遷進度滯后。

另外項目存在周邊環境復雜、場地條件局促、施工技術要求高3大特點，難度較大，施工過程緩慢。

1)周邊環境復雜：項目地處中心城區，臨近兩條地鐵，周邊建筑林立，市政管線密集，且居民眾多，文明施工難度較大。

2)場地條件局促：場地極為狹小，周邊無多余場地堆放土方。

3)施工技術要求高：項目基坑較深，土方開挖量多且開挖難度大，風險源眾多，且面臨嚴格的北京土石方施工管理條件。

這些因素嚴重影響了項目進程，導致地鐵16號線蘇州街站建設遲遲未能全面開展，成為影響地鐵16號線正常運營的關鍵因素。

2.5 資金問題

蘇州街站地處中心城區，且屬于八一中學等北京市重點中學的學區范圍，因此軌道交通拆遷補償標準高，涉及公司宿舍的居民戶數多，地鐵拆遷資金所需不菲；而場地內的危改項目作為企業職工宿舍的危舊房屋改造項目，停滯了10余年，歷史成本很高，也需提供巨額經濟補償。

因容積率的限制，項目可用于平衡投資的剩余可銷售房源面積不足50%，導致預期銷售收入遠不能覆蓋項目成本，資金平衡難度較大。

3 項目創新模式

針對項目面臨的主要問題，充分調研地鐵回遷安置人群，并與地鐵建設管理單位、危改項目建設單位深入溝通。在準確掌握基本需求的基礎上，融合政府、企業和市民等多方需求，研究提出了協調利用棚戶區改造的相關政策，實現“合并用地、綜合功能”的軌道交通綜合一體化開發創新模式。

3.1 綜合規劃場地，妥善回遷安置

首先合并危改項目、公司宿舍兩塊用地，進行一體化統籌規劃，滿足待回遷居民房源需求。一體化開發后，為居民提供原址回遷、貨幣補償和異地安置3種安置方式。其中原址回遷依據“拆一還一”的標準開展工作，并結合規劃條件及戶型設計等因素，為居民創造更為舒適的居住條件。

3.2 統一實施主體，明確使用權屬

通過研究，確定利用棚戶區改造政策中“一次性招標”方案確定實施主體和土地使用權。此模式實現了前期拆遷、土地整理與一體化開發建設主體的統一，與軌道交通同步運作，加快了軌道交通建設和一體化開發建設的進度[9-10]。2017年，項目通過一次性招標方式確定中標單位，并納入北京市2018年棚戶區改造實施項目計劃和北京市2019年重點工程。

項目后續實施過程參照北京城市副中心加速建設模式，采用了“一會三函”的方式(“一會”為召開會議集體審議決策，“三函”為建設項目前期工作函、設計方案審查意見函、施工意見登記函)，盡量簡化審批流程，充分體現了公益創新推動政策創新的優勢。

3.3 統籌各類功能，塑造微型中心

堅持“軌道+”的規劃理念，實行一體化規劃方案——地下一層至地下五層設置地鐵換乘、設備機房等地鐵功能用房和地下車庫，地上一層至二層設置便民商業，地上三層至二十二層(局部二十三層)設置居民住宅。項目具體規劃指標如表2所示，項目立面如圖3所示。

圖3 項目立面圖 Figure 3 Project elevation

表2 項目規劃指標Table 2 Planning index of the project

項目采用“軌道+社區+商業+物業”的模式，綜合“交通+住宅+購物+生活服務”4種功能，真正打造了活力共享、復合多元、高效集約、便捷出行、空間宜人的城市軌道微中心。

3.4 協調利用政策，有效縮短工期

為確保地鐵如期投入運營，該項目在地鐵建設拆遷政策的基礎上，綜合采用棚戶區改造項目的相關政策開展拆遷和回遷安置工作。最終成功利用棚戶區改造政策增加回遷安置房面積以改善居民的居住條件，并采用簽署選房的拆遷方式以加快拆遷速度，在滿足居民回遷意愿的同時，保證了地鐵建設的時間和場地要求。該方式實現了將棚改政策用于地鐵拆遷的政策創新，既保證居民權益，又滿足地鐵建設要求，還可大幅加快拆遷工作的實施進程，可謂一舉三得。

同時綜合考慮項目周邊環境復雜、場地條件局促、施工技術要求高等特點，采用蓋挖逆作上下同步施工法，充分利用有限的場地進行施工，降低施工過程對周邊居民、環境、構筑物的影響，保證了地鐵10號線運營的安全性。該工法較常規明挖順作工法可節省約13個月工期，降低了施工期間的社會維穩風險，有力保障了地鐵的按期運營。

3.5 銷售補貼共舉，實現資金平衡

積極與政府相關部門溝通協調，提高土地容積率。在滿足回遷房源需求后，將項目部分剩余房源對外銷售以回收資金成本。剩下的資金缺口依據地鐵建設投資政策，由北京市、區政府各承擔一半的原則進行補貼。該模式實現了跨項目資金平衡，與單純采用地鐵建設拆遷模式相比，政府投入從常規貨幣拆遷所需約12億元降至地鐵拆遷補貼所需約4億元，節約拆遷投資約8億元。

4 項目實施效果

項目實施流程主要包括招標準備、招投標、拆遷安置、二級開發等階段，如圖4所示。項目在經濟、社會和實踐等方面均取得了良好效果，實現了政府、企業和市民的多方共贏。

圖4 項目實施流程圖 Figure 4 Flow chart of project implementation

4.1 經濟效益

項目實現了資金平衡，與單純采用地鐵建設拆遷模式相比，節約政府拆遷投資約8億元；且為停滯10余年的危改項目提供了相關經濟補償。

4.2 社會效益

①加快推動地鐵16號線正常建設，促進城市軌道交通發展，滿足人民的出行需求。②解決地鐵拆遷居民回遷需求及危改項目長達10余年的歷史遺留問題，美化周邊環境，提升社區質量，滿足人民的居住需求。③通過一體化規劃開發，綜合“交通+住宅+購物+生活服務”4種功能，打造城市軌道微中心，實現地鐵建設與城市建設的無縫連接，滿足人民的消費需求及生活需求。

4.3 應用示范

①在北京地區首次采用蓋挖逆作上下同步施工法，可為后續類似項目提供結構設計和施工技術的參考。②創新性地利用棚戶區改造的相關政策解決軌道交通建設的問題，實現一體化開發，可為后續類似項目提供實施模式的參考。

5 結語

國內城市軌道交通進入快速發展時期，“建軌道就是建城市”的發展理念逐漸深入人心。將軌道交通功能與住宅、商業、辦公、生活服務等功能相結合，打造以軌道交通站點為核心的城市活力微中心，已逐步呈常態化趨勢。本文通過對北京市海淀區蘇州街站一體化開發項目的回顧總結，梳理分析了項目面臨的主要問題和相應采取的創新模式，可為后續類似軌道交通項目的建設提供思路和參考。