經濟法視角下的農業保險

陳陽

農業保險作為一種準公共物品，有著穩定農業生產、提高農民收入、保障國家農業生產安全的重要作用。發達國家的農業保險制度發展歷史悠久，政府通過對農業保險制度的運用進行了深入的調查研究，最終以立法的形式予以確定下來，對其本國的農業現代化發展起到重要作用。我國的農業保險制度起步較晚，且多以國家政策的形式出現，2013年實施的《農業保險條例》首次以行政法規的形式專門規定農業保險制度。由于學術界與理論界對農業保險制度的認識未能達成一致，導致該條例存在著諸多的不足，對于我國農業保險制度的發展并未起到有利的推動作用，本文將在經濟法的視角下分析我國農業保險制度設置的應然狀態。

一、農業保險概述

（一）農業保險的含義

《農業保險條例》第二條規定，農業保險是指保險機構根據農業保險合同，對被保險人在種植業、林業、畜牧業和漁業生產中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病、疾病等保險事故所造成的財產損失，承擔賠償保險金責任的保險活動。農業保險相比于其他商業保險，有其獨特性，可以分為政策性農業保險和商業性農業保險，本文所要探討的主要是政策性農業保險。政策性農業保險與商業性農業保險差異很大，不能僅從商業保險的角度來理解片面理解政策性農業保險。農業生產受制于自然條件，即便是在發達國家，農業生產集約化、現代化程度很高，也會因自然災害而損失慘重。在農業生產的預期收益并不明確的情況下，保險的引入能夠幫助農民分擔風險，減少損失。然而，商業保險是以營利為首要目的，追求利潤的最大化，這說明商業保險業務開展的前提是成本低、收益高，而農業生產往往是成本高、收益低，這種結構性矛盾使得商業保險機構不愿開展農業保險業務，導致農業保險不能得到有效的發展。從發達國家的政策性農業保險制度發展的歷史當中可以看到，政策性農業保險的發展都伴隨著政府的補貼的影子。所以政策性農業保險從這個角度理解，它不是一項單純的私人物品或者公共物品，而是性質為準公共用品。

（二）農業保險的作用

商業性農業保險和政策性農業保險都可以起到穩定農業生產，分散農業生產風險和增加農民收入。但是商業性農業保險受《保險法》的調整，是保險機構以營利為目的經營的保險業務，只能適用于部分農產品的生產，不能有效覆蓋其他成本高、收益低、風險高的農產品，局限性大。政策性農業保險是從惠農角度出發提出的一項措施，從應然的角度講，政策性農業保險的首要目標和作用，應當是保障農民權益，穩定農業生產，從而保證國家的糧食安全以促進社會的穩定，其本質是以保險為手段的惠農政策，而非單純的商業保險活動。

（三）我國農業保險制度的發展

相比于發達國家，我國的農業保險起步較晚，且發展過程曲折。改革開放后，我國農村開始實行家庭聯產承包責任制，土地包干到戶，農民的生產積極性得到了極大的提高，與之相應的，由農民自身承擔農業生產的風險刺激了農民對農業保險的需求，在1982年-1992年期間，我國的農業保險迅速發展，還總結出了“收支平衡，略有結余，以備大災之年”的經營原則。這一時期的農業保險專注于農民利益的保障，不以營利為首要目標，因此取得了顯著的社會效果。1992年后，我國經濟體制發生了重大變化，在市場化的浪潮下，政府的影響也逐步從農業保險中減小。由于此時的農業保險以營利為首要目標，使得這種風險極高、賠付率居高不下的險種的需求迅速下降，農業保險的發展也遇到了巨大的阻礙。進入21世界，我國的政策性農業保險逐漸發展起來。2002年修改的《農業法》首次提出了“政策性農業保險”的概念，從2004年至今，每一年的中央一號文件都提到“三農”問題，其中十幾次提到要發展政策性農業保險。2013年以前，我國的政策性農業保險的發展多以國家政策的形式出現，并未像其他國家那樣上升為法律，成為國家意志被確立下來。2013年頒布的《農業保險條例》是我國第一次以行政法規的形式明確國家支持和發展農業保險，由此我國的農業保險發展進入了新階段。

（四）國外農業保險制度的立法現狀

1.美國

美國是世界上重要的農產品出口國，農業生產占國民經濟比重高。同時美國的地理位置使得美國經常遭受颶風、干旱等自然災害，影響農業生產。為了穩定農業生產，保障農民的收入，聯邦政府率先開始農業保險的調查和研究。美國國會在充分調研和論證的基礎上，通過了作為農業法其中一個部門法的《聯邦農作物保險法》。后在實施的過程中，《聯邦農作物保險法》進行了多次修改，成為促進美國農業保險發展的重要法律。1994年通過的《聯邦農作物保險改革法》在前法的基礎上推出，保費標準的提高以及其他一系列有利于農民投保的規定使得參保率由該法出臺的前一年的38%提高至85%，投保面積也達到了2.2億畝，成為了防范自然災害，保障農民權益的重要法律。

2.法國

法國農業人口眾多，且經營比較分散，在這種情況下，農民自發的形成農業互助保險社以應對自然災害的侵襲。法國政府認識到國內逐漸興起的農業互助保險社對農業生產的重要性，通過法律的形式將這一自發形成的保險模式予以固定下來。1900年通過的《農業互助保險法》對農業互助保險社進行了詳盡的規定，在該法的推定下，法國的農業互助保險得到了蓬勃的發展。為了進一步推動農業保險的發展，保障農民的權益，法國相繼頒布了《農業指導法》《農業災害法》《農業保險法》對農業保險予以規定。尤其是《農業保險法》，其中規定涉及國計民生的主要農作物和飼養物進行強制保險，是穩定農業生產，保障農民權益，穩定社會的重要舉措。

3.日本

第二次世界大戰后，日本進行了土地改革，原來的佃農變為了自耕農，加之日本頻繁遭受臺風等自然災害的影響，尤其是北海道地區維度較高自然環境惡劣，農民要獨自承擔農業生產的風險，生產積極性不高。為了保證糧食供給，分散農民進行農業生產的風險，日本議會于1947年頒布了《農業災害補償法》。該法的頒布擴大了農業保險的投保業務范圍，將保費的政府補貼率由15%提高到50%以上，這一系列舉措極大鼓動了農民生產的積極性，推動了日本農業的健康發展，促進農民增收、糧食增產、社會的穩定。