成品油消費稅征收環節改革及改革建議

郭敏

通過對成品油消費稅歷年來的次稅變革分析，以及結合目前成品油消費稅呈現的現狀，分析出目前成品油消費稅在征稅范圍和征收環節等方面的存在的問題，本文針對成品油消費稅征收環節方面的不足提出改革意見，提出消費稅征收后移至消費環節的建議，針對改革過程中可能面臨的問題，提供一些在改革實施過程中的有效措施及建議。

成品油消費稅是指，在我國現有的消費制度下，以成品油為征收稅目，進行消費稅的征收，成品油消費稅不完全屬于一個稅種，而是對成品油征收的一種消費稅。成品油消費稅在調節消費結構，控制高能耗，節約資源，提高資源利用效率，增加財政收入，實現人類可持續發展和建立綠色生態文明方方面具有重要意義。近年來隨著經濟的發展，國家對成品油市場的監管不斷加強，出臺了一系列的政策來規范成品油市場，為了保證中國能源市場綠色、安全、健康發展，國家有必要加快對成品油消費稅的改革進程。

一、成品油消費稅的的變革歷程

成品油消費稅在引導消費，控制能耗，節約資源，減少污染，增加稅收等方面發揮著重要作用。中國成品油消費稅制度從1993年國務院頒布的《中華人民共和國消費稅暫行條例》以及國家稅務總局發布的《消費稅征收范圍注釋》的通知開始實施，確立了成品油消費稅的征收范圍。其后經歷了多次變革，分別對稅目、征收范圍和稅率進行了不同程度的變革，1994年成品油消費稅只有汽油和柴油兩個稅目，2006年國家稅務總局重新調整和完善了消費稅稅目并新增石腦油、溶劑油、潤滑油、燃料油、航空煤油五個子目，稅目由原來的2個稅目增加到7個稅目，2013年至2015年國家為了促進環境治理和節能減排，多次提高了成品油的單位稅額：其中（1）汽油、石腦油、溶劑油和潤滑油的消費稅單位稅額到2014年由原來的1.12元/升提高到1.4元/升，到2015年又提高到1.52元/升，（2）柴油、航空煤油和燃料油的消費稅單位稅額2014年由原來的0.94元/升提高到1.1元/升，到2015年又提高到1.2元/升。見表1。

成品油消費稅的征收環節從開征以來一直是在生產、委托加工、進口環節征收，征收環節確立以后未進行過實質性變更。近幾年國家多次對成品油消費稅的征收環節提出變革，2013年國家在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中在深化財稅體制改革中首次提出對成品油消費稅納稅環節進行調整，強調調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。之后在2019年國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》中提出按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。見表1

表1

二、我國成品油消費稅改革實施過程中呈現的問題

（一）征稅范圍逐步擴大并保持穩定

中國成品油稅目由1993年的兩個稅目到2006年增加到7個稅目后，基本保持穩定，2006年以后國家對成品油的消費稅征收范圍未再調整，一直保持著7個稅目，雖然這7個稅目已經涵蓋了大部分的油品，但是部分成品油周邊產品，并未包含其中，比如油品調和過程中的主要原料混合芳烴，輕循環油等化工產品。部分煉油廠以及非成品油生產企業通過利用化工產品調和成品油，導致成品油市場上出現各種組分油品，然而調和油品相對于國標油品價格相對較低，擾亂市場價格，部分油品供應商通過采取變票銷售行為，來實施避稅行為，造成國家稅收資源大量流失，擾亂市場。

（二）成品油消費稅稅率在不斷提高

國家為了促進環境治理和緩解經濟發展與資源儲備的矛盾，國家多次提高了成品油消費稅稅率，2006年以前，成品油消費稅率總體比較低，2006年到2015年多次提高消費稅率，消費稅率出現大幅度提升，特別是在2014年到2015年期間，國家對成品油消費稅率進行兩次大幅度提升，使成品油消費稅率保持在較高水平，但是這并沒有使能源耗費量大幅度降低，中國石化網站公布的2020年生產經營業績報告中顯示中國石化原油加工量以及成品油生產量都出現較高的增長，其中全年加工原油2.5億噸，增加444萬噸，增長1.8%，生產成品油1.6億噸，增加3.4%，成品油出口2650萬噸，增加18%。中國海油發布的2020年可持續發展報告中顯示，中國海油油品貿易量1.28億噸，創歷史新高。

（三）成品油消費稅一直在單一環節征收

我國成品油消費稅一直保持在生產、進口、委托加工環節征收，國家選擇在生產環節征收，涉及的納稅人較少，便于征管，征收成本低，而且有利于保證國家穩定的稅收收入。成品油消費稅實行價內稅，在之后的批發零售環節不在重復征稅。但是生產環節處于整個商品流通的前端，在生產環節課稅會增加生產和流通企業的利息負擔，加大后面環節的流通成本，也不利于成品油市場的公平競爭。在生產環節征收雖然保證了稅收，但是在引導消費上基本是低效率或者無效率的。近些年來，國家在稅收征收過程中發現諸多逃稅，漏稅等現象，且數額巨大，盡管國家加大了征管、監管力度，試圖堵住逃稅漏洞，減少國家稅款流失，但是由于種種原因，效果并不是非常理想，偷稅，漏稅現象仍然一直存在。同時在生產、進口、委托加工環節征收，容易造成稅收在地區之間分配不均衡，不利于地方政府在稅收監管中發揮更有效的作用，不利于地方經濟建設。

三、針對成品油消費稅征收環節改革的建議

（一）建議成品油消費稅征收環節后移至銷售環節

征收環節后移至消費環節，是指針對零售份額占比比較大的汽油、柴油等產品在成品油零售端征收消費稅。終端環節征收一是可以轉移生產企業資金周轉壓力、稅負、利息負擔，消費稅在成品油生產企業稅負中占據很大的比例，如果改到消費環節征收，大大緩解了油品生產企業的資金周轉壓力，可以使生產企業生產更加高效。二是壓縮煉廠及貿易公司的變票空間，減少成品油市場通過調和油品，變票銷售等行為，打擊并遏制偷逃稅行為。在終端征稅要求企業集團必須擁有先進的設備，這樣就會淘汰一些技術落后，設備陳舊，資源利用率不高的煉油廠。創造綠色、環保、公平、公正的競爭環境。三是在消費環節征收可以平衡地方政府的稅收收入，彌補地方政府的財政赤字。大大提高了地方政府對成品油消費稅的征管積極性，地方政府會加大征管力度，減少偷稅逃稅行為，減少國家稅款流失。四是正確引導消費者的消費觀念以及平衡國家消費結構，在消費環節征收，使得消費者更加直觀的感受消費稅的壓力，真正通過消費稅達到環境治理，節能減排的目的。把成品油消費稅的價內稅改為價外稅，消費者對消費稅的感受更加直觀，政策效果更加明顯。征收環節后移至消費環節帶來無限好處的同時也會帶來一些弊端，國家要面臨數全國萬個以上大大小小的加油站，還包括一些個體加油站，監管起來更加困難。征稅成本會成會大幅度上升，對稅收監管提出了更高的要求，但是隨著技術的進步，互聯網，5G網絡的快速發展，稅收征收系統的不斷完善，改革完全是可行的，改革后所帶來的的收益大大超過改革過程中增加的成本。