公共視角下人口老齡化現狀與政策分析

付金祥

根據第七次人口普查數據顯示，我國 60 歲及以上人口已占總人口的 18.7%，我國已進行人口老齡化社會，老年人的養老問題已經成為人們社會普遍關注的一個熱點問題。本文結合我國實際情況，通過了解海外有關國家的老齡化社會政策，提出符合我國的國情的社會政策，以期實現老有所樂的治理目標。

一、研究背景和研究問題

根據全國第七次人口普查數據顯示，我國現有人口年齡構成為：0—14 歲人口為 25338 萬人，占 17.95%;15—59 歲人口為 89438 萬人，占 63.35%;60 歲及以上人口為 26402 萬人， 占 18.70%（其中，65 歲及以上人口為 19064 萬人，占 13.50%）。與 2010 年相比，0—14 歲、

15—59 歲、60 歲及以上人口的比重分別上升 1.35 個百分點、下降 6.79 個百分點、上升 5.44 個百分點。我國少兒人口比重回升，生育政策調整取得了積極成效。同時，受生育率下降及第二次人口生育高峰人員進入退休年齡，我國人口老齡化程度進一步加深，未來一段時期將持續面臨人口長期發展不均衡的壓力。老年人口上升比例加快，十年時間增加 638 萬，平均每年增加約 863 萬，隨著 60 年代人逐步進行退休年齡段，在未來一段時間，老年人口仍將持續增加，預計 2050 年，我國老年人口將達到 4.83 億，占總人口比重達到 34.1%，即每三個人中就有一名老年人，養老壓力將進一步加大。

與發達國家相比，我國人口老齡化呈現出五個顯著特征：一是絕對規模大。預計老年人口 2025 年突破3億，2033 年突破4億，2053 年達到峰值4.83億，屆時將占亞洲老年人口的 2/5，全球老年人口的 1/4。二是發展速度快。2000—2050 年，全球人口老齡化水平從 10% 提升到 22%，上升 12 個百分點，同期中國人口老齡化水平從10%提升到34%，上升 24 個百分點，是世界平均速度的 2 倍。三是高齡化顯著。2050 年，80 歲及以上高齡老年人口將達到 1 億，是 2016 年的 5 倍，占老年人口總量的 6%，占世界高齡老年人口總量的 1/4，高齡化現象歷史上少有。四是發展不均衡。受大量中青年勞動力城鄉流動影響，本世紀農村老齡化程度將始終高于城鎮。截止到 2015 年，社會總撫養比已經超過 30%（下圖一），到本世紀中葉將翻一番達到 100%。屆時每 100 個勞動年齡人口要撫養 70 個老年人口和 30 個少兒人口。加之，中國老年人口長壽不健康現象突出。

二、我國老齡化社會發展的挑戰

與“邊富邊老”，甚至“先富后老”的發達國家不同，我國人口老齡化進程超前于經濟社會發展，屬于比較典型的“未富先老”，面臨的風險挑戰更加嚴峻。

突出表現在以下“六個持續”：一是經濟運行下行壓力持續加大。人口老齡化不僅改變勞動力供給結構、提高經濟運行成本、降低國民儲蓄率和資本積累，而且對經濟發展方式轉變、國家稅源結構、產業結構、金融市場穩定、實體經濟發展活力都將產生重要影響。預計在2016-2050年期間，全社會用于養老、醫療、照料、福利與設施方面的費用占 GDP 的比例由7.33%增長到26.24%。;如果應對不力，可能會影響我國經濟潛在增長率。二是代際利益矛盾持續加深。在社會發展領域，社會撫養結構的改變將深刻改變社會公共資源分配的格局。目前我國約3個勞動力撫養 1 個老年人，2035 年2個勞動力撫養1個老年人，2050 年將出現3個勞動力撫養2個老年人的局面，這一變化容易誘發代際利益分配矛盾和沖突，影響社會和諧穩定。發達國家在養老金制度改革過程中，普遍面臨提高中青年群體社保繳費負擔和降低退休老年人養老待遇的艱難抉擇。三是統籌城鄉協調發展的難度持續增強。我國人口老齡化與城鎮化交互推進，大量農村年輕人口遷往城鎮，加速了城鎮化發展進程，緩解了城鎮老齡化壓力，給城鎮發展帶來活力，但加劇了農村老齡化程度。這將深刻影響農業生產效率和農村發展活力，加大了統籌解決“三農問題”的難度。四是養老保障壓力持續增加。伴隨老年人口的大幅增長，預計我國養老金支出持續增加，2019 年全國城鎮企業職工基本養老保險基金累計結余為 4.26 萬億元，此后持續增長，到 2027 年達到峰值 6.99 萬億元，然后開始迅速下降，到 2035 年耗盡累，之后將出現亦字，到 2050 年為-16.73 萬億元，屆時養老支出將達到 GDP 的 14%。在這種情況下，基本養老保險制度的可持續性和公共財政的兜底責任都面臨比較大的挑戰。五是醫療衛生服務負擔持續增重。人口老齡化帶來社會醫療衛生服務需求和疾病經濟負擔大幅增加，導致醫療保障和醫療衛生服務兩個體系雙雙承壓。六是社會養老服務需求持續增長。據測算，2050 年我國 80 歲及以上的高齡老年人將超過1億，臨終無子女的老年人將達到7900萬左右，均比現在增長近4倍，失能、半失能老年人將達到1億左右，比現在增長近2倍。社會養老服務需求將大幅增長，健全養老服務體系任重而道遠。

三、海外國家老齡化政策與治理經驗

日本 1996 年進入了老齡社會的。但在這之前大約 40 年前，日本就開始通過立法來解決養老問題了。1959 年，日本頒布《國民年金法》，采取國家、行業、個人共同分擔的辦法， 強制 20 歲到 60 歲的日本人都參加國民年金體系。1963 年，日本政府推出了倡導保障老年人整體生活利益的《老人福利法》，推行社會化養老。1982 年又出臺了全面推廣老人保健設施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心開始轉移到居家養老、看護的方向。這三項法律恰似三根支柱，支撐起日本的老年人福利保障體系。

1961 年，日本全國實施健康保險制度，目標為“人人享有健康保險”?，F行的健康保險，有政府管理的，也有社會管理的，有海員保險，互助協會保險和全民健康保險等各類保險。參加保險的在職人員可報銷 90%的醫療費用，退休后的老年人多數參加全民健康保險， 僅能報銷 70%，其余 30%由老人或其家庭支付。1983 年，日本制定了老年保健法，規定所有 70 歲以上的老年人以及 70 歲以下長期臥床或收入低于貧困線的老年人可享受醫療補助（大體上能達到享受 9%醫藥費報銷的水平）。