國土空間規劃背景下公路發展面臨的形勢與對策

摘 要：隨著新常態下建設用地、生態保護、新型城鎮化建設等方面的要求越來越高，交通基礎設施建設的外部因素和剛性約束都在進一步增強，在國家全面開展國土空間規劃編制工作之際，公路網專項規劃積極主動與國土空間規劃對接，對于破除制約交通建設發展的土地、生態保護、城鎮規劃等瓶頸問題，有效儲備交通基礎設施空間資源具有重要意義。在此背景下，本文分析當前國土空間規劃背景下公路發展變革內容，并以潮州市普通國道為例，圍繞規劃手段等方面探究國土空間規劃背景下公路規劃變革路徑，為新時期國土空間規劃體系中公路網規劃工作提供了新思路。

關鍵詞：國土空間規劃;三區三線;公路發展;多規合一

2019年5月，中央印發《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出：建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間。強調：下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃;堅持先規劃、后實施，不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動;堅持“多規合一”，不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。相關專項規劃的有關技術標準應與國土空間規劃銜接。

隨著新常態下建設用地、生態保護、新型城鎮化建設等方面的要求越來越高，交通基礎設施建設的外部因素和剛性約束都在進一步增強，在國家全面開展國土空間規劃編制工作之際，公路網專項規劃積極主動與國土空間規劃對接，對于破除制約交通建設發展的土地、生態保護、城鎮規劃等瓶頸問題，有效儲備交通基礎設施空間資源具有重要意義。各地市在編制公路國土空間控制規劃的過程中，既可摸清市域“三區三線”下交通網絡的空間分布形態，也可解決近期及中長期交通建設線位資源問題，是國土空間規劃體系建成后解決交通建設用地供給的唯一合法途徑，將有效保障市內公路的可持續發展。

縱觀現有研究，多數是對國土空間交通分項規劃的技術性分析。諸如岳福青、肖繼銘等針對國家公路項目數量多，入庫篩選難度大的問題，提出基于離差最大化法和熵值法的國家公路國土空間控制規劃儲備項目庫構建方法[1];梅益偉從普通干線公路完成的情況、發展狀況及存在的問題進行分析，提出普通干線公路的國土空間規劃過程和資金籌措方式[2]，汪才喜、溫影影等結合國土空間控制規劃，對現有公路網進行完善，并引入“高速化”的概念[3]。

在此背景下，本文分析當前國土空間規劃背景下公路發展變革內容，并以潮州市普通國道為例，圍繞規劃手段等方面探究國土空間規劃背景下公路規劃變革路徑，為新時期國土空間規劃體系中公路網規劃工作提供了新思路。

1 國土空間規劃背景下公路發展面臨的形勢

1.1 國土空間規劃全面推行，規劃的基礎性與約束性日益突出

2019年6月，自然資源部發布《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》，提出要建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。同時，強調國土空間規劃一經批復，要嚴格實施，不得違反規劃進行各類開發建設活動，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，規劃修改必須嚴格按照法定程序進行。作為法定規劃之一，本次國土空間規劃進一步增強了維護規劃的權威性、嚴肅性，并且為了保障規劃的落地，將建立系統的監管評估體系，規劃的基礎性與約束性得到顯著提升。

1.2 國土空間規劃要求打造適度超前、綠色協調的國家公路網絡

2019年11月，廣東省交通運輸廳印發《廣東省交通運輸廳關于我省國家公路國土空間控制規劃編制工作安排的通知》，要求各地開展交通基礎設施國土空間控制規劃編制工作，進一步明確廣東省國家公路方案論證及與規劃的銜接關系，促進廣東省交通基礎設施健康持續發展。交通既是國土空間的組成部分，也是城市功能的基本構成。在國家建立國土空間規劃體系并監督實施的背景下，交通規劃作為重要的專項規劃之一，對于塑造美麗國土空間、建設美麗宜居城市、指導交通建設與發展具有不可替代的作用。為了更好地謀劃新時代國土空間規劃新格局，潮州市國家公路網絡建設不僅要立足當下，滿足當前建設的需求，也要適度超前，滿足未來發展的需求，處理好長遠和當前的關系，實現交通基礎設施建設線位、點位等國土資源空間有效預留，為城市遠景發展留出空間和彈性。同時，也要注重公路與環境、社會多系統的統籌協調，注重資源節約、環境友好等要求的貫徹和落實。通過打造潮州市適度超前、綠色協調的國家公路網絡，加快推進廣東省國家公路國土空間規劃工作，支撐國家國土空間規劃體系建設。

1.3 區域發展新格局要求擴大國家公路網的供給能力

根據《廣東省沿海經濟帶綜合發展規劃（2017-2030年）》，沿海經濟帶地處亞太主航道，扼南海交通要沖，是“一帶一路”建設的重要戰略樞紐和經略南海的前沿，是我國參與經濟全球化的核心區域之一和對外開放的重要窗口，具有極其重要的戰略地位。但其發展仍面臨一系列挑戰，包括珠三角與粵東粵西兩翼發展不協調問題仍較突出，一體化發展格局尚未真正形成;內聯外通的交通網絡不夠完善，沿海對腹地帶動力不足;資源環境承載壓力不斷加大，開發與保護矛盾日益凸顯等。

經濟發展，交通先行，以上突出的問題反映出交通基礎設施建設在供給能力、銜接能力和環境協調等多方面的重要性，落實好潮州融入廣東省沿海經濟帶發展新格局，需要破解潮州目前的交通短板，釋放交通發展活力，進一步加大基礎設施投入與建設，尤其是潮州市國家公路網的運輸供給能力，完善交通主干道、主路網布局，加強與全國路網緊密連接，提升公路服務水平與服務質量，推動沿海經濟帶東翼高質量發展，為全省實現“四個走在全國前列”、當好“兩個重要窗口”貢獻潮州力量。

2 國土空間規劃背景下公路發展對策研究

2.1 規劃階段對策措施

潮州市國家公路國土空間規劃應堅持“規劃引領、適度超前、重點突出、集約發展、統籌協調”的原則。

規劃引領：嚴格按照普通國道相關上位規劃開展編制工作，最終落地的普通國道功能、起終點、重要節點、線路走向等控制因素原則上應符合區域經濟社會發展和相關上位規劃要求。

適度超前：把發展作為第一要義，保持高質量、高標準發展，科學安排、適度超前規劃、建設和論證儲備一批國家公路交通基礎設施項目，為遠景發展留出余地，同時道路設計技術標準應適當提高，為未來發展留足空間。

重點突出：統籌普通國道規劃待建項目建設標準和建設時序，注重加強跨區域間銜接，避免形成新的市際、縣際間瓶頸路，優先安排消除斷頭路、瓶頸路等能夠充分發揮路網效益的項目，其它項目則依據實際需求合理安排。

集約發展：充分協調城鎮空間、農業空間、生態空間，結合既有相關規劃成果，優化普通國道空間布局，集約、節約利用資源，提高資源配置效益，推動綜合立體運輸走廊建設。

統籌協調：充分發揮普通國道國土空間控制規劃外合內聯的功能，對接國土空間規劃體系，強化部門協作和上下聯動，形成工作合力，根據不同區域發展基礎和需求，適度考慮未來發展，提高規劃的適用性和引導性。

2.2 選線階段對策措施

潮州市國家公路國土空間規劃方案的選擇應符合現行相關規范要求，并遵循以下原則：

公路改擴建宜優先考慮原路拓寬方案，當原有公路相關路段不具備原路拓寬的條件或者原路改造拓寬難度較大時，可采用新建路線工程方案;

新建路線工程方案應合理選擇路線的起終點和主要控制點，使得其與原有國省干線基本位于同一走廊帶內，保證國省干線公路的連續性和銜接的順暢性;

新建路線工程方案應充分協調其與“三區三線”的關系，盡量避免其與“三區三線”之間發生重大沖突。

3 結語

潮州市是廣東省東部門戶城市，素有“嶺東首邑”之稱，近年來市域基礎設施的改善為潮州帶來了極大的區位優化，其公路發展歷程與我國大多數城市較為相似，在當今國土空間規劃大背景下，本文以潮州市普通國道為例探究了公路發展面臨的普遍形勢，并從規劃階段和選線階段兩方面提出了相應的對策措施，對同類型城市通過規劃手段推動公路網與國土空間協調發展提供了參考。

參考文獻：

[1]岳福青，肖繼銘，許國俊，等.國家公路國土空間控制規劃儲備項目庫構建方法研究[J].公路，2021（3）：214-219.

[2]梅益偉.基于國土空間規劃的普通干線公路規劃研究[J].低碳世界，2020（5）：151-152.

[3]汪才喜，溫影影.高速化國土空間控制規劃建設方案研究[J].黑龍江交通科技，2020（4）：252-253.

[4]郭文奇.國土空間規劃背景下城市交通規劃變革分析[J].低碳世界，2020（4）：131-132.

[5]李潭峰，郝媛，姚偉奇.國土空間規劃背景下我國交通規劃轉型思考[J].交通運輸研究，2019（6）：50-60.

[6]韓雪松.國土空間規劃背景下交通規劃變革與實踐[J].西部人居環境學刊，2020（1）：31-36.

[7]易懷穩.潮州市國家公路國土空間控制規劃研究報告[R].廣州：廣東省交通規劃設計研究院集團股份有限公司，2021.