史密斯模型下社區體育政策執行的困境與對策
——以鄭州市金水區社區為例

楊水光，馬 可

黨的十九大報告指出：“健康的身心作為追求美好生活的前提條件，也是民族昌盛和國家富強的重要標志”［1］。要有健康的身心，人們不僅要增強自身的健康意識，更要積極參與到體育鍛煉中去。雖然我國在世界上已然是一個體育大國，但是我國離成為體育強國還有很大的距離。而推進全民健身，增強人民體質是我國成為體育強國的重要基礎。因此，應該將全民健身放置在國家發展戰略的高度，通過自上而下的政策推行和基礎設施建設，為全民健身提供條件保障。

2016年，國務院頒布了《“健康中國”2030規劃綱要》，其中對實施健康中國戰略和提高全民健康意識作出了全面而系統的規劃和部署［2］。同年，國務院頒布了《全民健身計劃綱要（2016－2020）》，文件中指出社區作為人民群眾參與體育鍛煉的“最后一公里”，全民健身政策執行的好不好，社區體育治理和服務狀況是基礎性評判標準［3］。為了更好地落實這些政策，2017年鄭州市金水區在國家政策和《鄭州市全民健身計劃綱要（2016－2020）》的基礎上，頒布了《金水區全民健身實施計劃（2016－2020）》。雖然計劃對社區體育發展給予了政策指導，但是在實際操作中，體育政策的執行還是遇到不少困境，這極大阻礙了全民建設運動的有效推進。基于此，筆者選擇《金水區全民健身實施計劃（2016－2020）》（下稱《實施計劃》）作為政策分析對象，以史密斯政策執行模型理論為分析框架，透視金水區社區體育政策在執行過程中存在的問題，進而探討應對困境的優化路徑，期望推進社區體育事業的更好開展。

1 研究對象與研究方法

1.1 研究對象和研究內容

以鄭州市金水區4個街道（花園路街道、鳳凰臺街道、未來路街道、東風路街道）16個社區為研究對象，對社區體育健身設施建設、金水區“三場兩館”建設情況、社區健身活動中心、健身路徑等政策內容執行情況進行分析。

1.1.1 文獻資料法

通過CNKI以“史密斯政策執行模型”、社區體育、“全民健身社區體育”等關鍵詞，查閱了近50篇相關文獻。通過查閱鄭州市政府網站、金水區政府網站，了解了鄭州市、金水區社區體育政策任務和體育場館規劃建設狀況。

1.1.2 專家訪談法

對通過鄭州市市長信箱與金水區體育相關工作人員取得了聯系，對其政策執行情況進行了詢問，對金水區四個街道負責全民健身的工作人員進行實地訪談，對金水區社區體育政策執行情況有了較為宏觀的認識。

1.1.3 問卷調查法

通過到各街道、社區和健身公園發放問卷，以及實地觀察，準確詳細的取得了金水區社區體育發展的一手資料。

2 史密斯政策執行模型的結構

政策的作用和價值在于執行。在理論層面上，對于影響政策執行的研究，學界最為關注的是：哪些因素影響了政策執行；這些因素是怎樣影響政策執行的；應采取什么樣的措施來規避不利于政策執行的因素。美國著名政策學者托馬斯·史密斯（T.B.Smith）在1973年發表的一篇論文《政策執行過程》（The Policy Implementation Process）中系統分析并構建了政策執行過程的模型—史密斯政策執行模型，并提出了政策執行的“四因素理論”［4］（圖1）。

圖1 史密斯政策執行模型

“四因素理論”包括理想化政策（idea policy）、執行機構（implementation agency）、目標群體（target group）、環境因素（environmental factors）；其中理想化政策是指政策制訂者所要實現的既定政策效果；執行機構指以政府為主導的負責政策執行的公共部門；目標群體指政策對象，那些受政策影響以及與政策有相關切身利益的人；環境因素指影響政策執行的內外部因素，包括政治、經濟、文化、機構設置、人員配置等因素；史密斯指出：“在政策執行過程中，這四個因素相互作用與影響，產生張力，并對政策形成反饋，通過這種對政策制訂者與執行者的反饋，形成對制度進一步的支持或阻礙”［5］。

政策的有效執行是政策目標實現的前提。史密斯政策執行模型為分析社區體育政策執行提供了清晰的政策執行框架，可以幫助我們分析金水區社區體育政策執行實施的狀況，發現社區體育政策執行存在的盲點，并以此為基礎提出社區體育政策執行的有效路徑和策略。

3 史密斯政策執行過程框架下金水區體育政策執行制約因素分析

3.1 政策文本：社區體育政策的體系化和科學化不強

在史密斯模型中，將政策的科學性、合理性，作為確保政策目標實現的決定性因素。《實施計劃》把發展社區體育放在重要位置，可以說金水區社區體育的發展就是依托于全民健身計劃實施的。然而不管是《實施計劃》還是其他社區體育政策文本都存在著些許問題。第一，政策文本缺乏前瞻性。《實施計劃》僅僅明確了金水區2020年以前的政策目標，只是著眼于這一階段的發展任務，對于下一階段的發展似乎缺乏前瞻性的研判，這一問題不僅表現在《實施計劃》這一政策文本中，在查閱《鄭州市人民政府辦公廳關于進一步加強新形勢下老年人體育工作的實施意見》后發現這一問題同樣存在。該實施意見僅僅以2020年為期限而實施，而截至目前也沒有查閱到鄭州市政府關于開展下個周期《實施意見》的研究和編制工作的通知。可以發現這些政策法規只是為了完成短暫周期的任務，這種短暫的周期性政策，雖然有利于推動當前社區體育的發展，但社區體育的發展是要緊跟時代步伐的，如果只是局限于滿足一個周期內的任務，缺乏前瞻性的研判，這樣政策指引下的社區體育很難滿足于未來社區居民健康的發展需要。第二，政策體系的完整性不足。在鄭州市體育局發布的《2020年鄭州市群眾體育工作要點》中發現，關于開展群眾體育工作依靠是《體育法》《體育強國建設綱要》和《全民健身計劃（2016－2020年）》這些政策文本，而不管是查閱河南省政府網站還是鄭州市、金水區政府網站發現都沒有頒布過專門意義上社區體育法規，而社區體育的發展主要是在《實施計劃》的指導下推行的，因此，僅僅依靠《實施規劃》是不能很好地支撐社區體育的發展。第三，部分政策任務操作性不強且過于籠統。如《實施計劃》中第四條政策條款：“定期開展綜合性運動會降低參賽門檻，調動社會力量舉辦全民健身活動，以培育引導的方式開展社區運動會、家庭運動會等小型的全民健身活動”，這些政策目標未給出明確的具體執行標準和操作細則。這種過于籠統、模糊化的表述很容易導致政策在執行過程中發生偏差。

3.2 政策執行機制缺失，政策整體執行出現偏差

在史密斯政策模型中，“執行主體的結構設置、執行人員配置與素養、以及執行機構主管領導的執行能力與信心”是政策執行過程中的關鍵因素［6］。首先，社區體育政策執行是一個多層次跨部門的密切合作。然而，跨部門合作容易造成政策執行的“孤島現象”。例如，在《河南省全民健身實施計劃（2016－2020）》政策文本中明確要求“通過構建政府主導、部門協同的形式，整合基層宣傳、衛生計生、文化、教育、民政、養老、助殘、旅游等相關部門，在街道、鄉鎮層面探索建設健康促進服務中心”［7］。然而在政策執行過程中，政策執行機構一直存在著社區體育經費和競技體育經費配置與地方政府財政部門、社區體育基層工作人員配置與地方人事部門意見不一致問題，這些問題極大地制約著政策的執行。在訪談金水區教體局負責人過程中了解到，“在政策執行中只要是區政府下發的文件或者通知他們都會積極響應，然而社區體育政策執行過程中最大的問題就是人員缺乏、資金不足，而區教體局作為區政府的一個職能部門并沒有足夠的政治權力來協調政策執行資源，因此，在政策執行過程中導致很多任務很難達到預期效果”。再者，由于社區體育運動和競技體育運動性質完全不同，社區體育是一種群眾性運動、是一項長期工程，它的社會效益很難在短時間內收到效果，而地方政府官員重視競技體育運動的原因有政府官員的自利考慮的成分，而真正的動力在于背后的“一票否決”制度［8］，因為競技體育成績的好壞關系到地方政府的“面子”，這就決定了在社區體育政策執行中經費撥付少于競技體育，因此，政策的選擇性執行現象就很容易出現。其次，由于監督機制缺乏，使得政策執行很容易出現偏差。從《實施計劃》中了解到，金水區社區體育對政策監督只是做了一般性表述，如，“要定期對開展政策執行工作進行監督，對政策執行狀況進行第三方評估和社會滿意度調查”，但具體如何開展監督等具體細節缺乏明確規定，使得在開展監督工作過程中存在形式化，而監督方式又過于單一。從金水區政府網站了解到，社區體育政策執行監督機制只存在于體育行政部門，缺乏獨立完整的監督機構，這種政策監督只是要求各街道、社區上報任務報表，因此這種“走馬觀花”式的監督，很難發現政策執行中存在的問題，也難以對存在的問題進行糾偏指正。

3.3 目標群體：政策認同感偏低且參差不齊

在史密斯政策執行模型中，目標群體自身行為的復雜性及其對政策的接受意愿，是影響政策執行的重要因素［9］。在政策執行過程中，由于目標群體所受教育程度有限，他們更多表現的是一種漠不關心的態度。在金水區四個街道所轄社區發放的問卷調查表中對于很少和從沒有參加過健身的占31%，非常頻繁和經常占29%，而偶爾參加健身的占40%。對金水區相關社區體育政策的問卷調查發現，其中從未了解過政策的占50.9%，聽說過政策但不了解具體內容的占40%，然而對于聽說過政策且參與過街道辦組織的社區體育活動的僅占5.5%。通過以上數據表明，社區居民參與體育健身的熱情不高，要知道這次新冠肺炎的易感染群體正是那些體質差、免疫力弱的群體，同時街道辦和社區對于社區體育政策的宣傳力度不足，從而導致目標群體對政策的認知度偏低。其次，通過對花園路街道辦負責社區體育的工作人員實地訪談中了解到：“花園路街道辦轄區不僅是省直機關的集中駐地，同時也是省農行、省工行等各大金融機構和證券機構分支機構的駐地。轄區內的11個社區都屬于省直機關社區，轄區居民對自身健康狀況十分重視，對社區體育相關政策的了解程度最高且社區健身的體育設施也很健全”。然而在走訪鳳凰臺街道辦轄區內的社區觀察到有的社區健身器材老舊損壞，還有的社區健身器材場地被當成雜物堆積地。在和一個高檔別墅小區保安人員交談中了解到：“小區內沒有建任何健身設施，因為這個小區內的別墅都是幾千萬，地皮稀少，怎么可能會建一些健身設施呢”。在走訪另外一個社區發現，雖說有健身設施但也只有幾個器材，遠遠沒有達到健身路徑所要求的建設標準。由此可見，金水區雖說是鄭州市最繁華的區域，然而由于社區居民的文化知識水平、利益訴求和價值取向不同，使政策在推行過程中出現參差不齊的現象，這就很難按照區政府和體育局所設定的政策目標來推行，從而使社區體育政策本身所蘊含的價值、目標在具體實施過程中發生了地域上的偏離，造成政府提供公共服務的非均等化現象。

3.4 執行環境：政策執行資源缺乏，導致政策選擇性執行

史密斯模型把社會環境作為影響政策執行的最關鍵因素。而分析社會環境需要從宏觀層面和微觀層面進行展開，本文將著重從微觀層面上進行分析。從微觀層面上看，社區體育政策的執行效果，最終要看社區體育開展的重視程度，而社區體育的開展，依賴于社區體育政策執行人員的配備、社區體育基礎設施的完善情況、社區體育政策執行所需的資金等因素。但通過訪談金水區教體局社區體育政策執行的負責人了解到：“在推動政策執行過程中最大的影響因素就是人員配置不夠，金水區人口眾多，負責社區體育工作的工作人員數量遠遠不夠，導致很多任務很難達到預期效果”。在走訪街道辦事處了解到：“作為基層人員，工作繁雜，一個人擔任多項工作，尤其是辦事處工作人員，所有任務都往辦事處走”。社區體育政策執行人員的缺乏，就使得社區體育政策執行難以有效開展，即使開展由于負責推行社區體育政策的執行人員也負責其他工作任務，社區體育政策執行質量也很難保證。其次，資金不足也是阻礙社區體育政策執行的另一重要因素。社區體育作為群眾體育的一部分，不像競技體育那樣其社會效益可以通過比賽呈現，政府財政部門也就很難對社區體育的發展源源不斷地進行財政撥款。由于經濟效益低，社會資金也不愿進入，使得社區體育在發展中缺乏資金支持，最終導致政策推行受到阻礙。

4 社區體育政策執行過程的優化路徑

4.1 完善社區體育政策體系

首先，要確保政策的科學性和可操作性。第一，社區體育政策目標要合理。金水區作為鄭州市經濟和政治的核心區域，但是所屬轄區經濟水平也存在發展不協調現象。因此，要做到金水區社區體育政策目標符合轄區內各街道的實際情況，就需要在政策制訂前期讓各街道辦、社區上報自己轄區內存在的問題，然后區級政府匯總分析制訂更加精細化的政策目標，下發到街道社區分批次、時間段進行執行。第二，要確保政策周期的連貫性。體育主管部門對于周期性的政策在期限末年進行實施效果評估的同時更應注重對下個周期政策文本的研究和編制工作，因為保持政策的連貫性是保障政策生命力的重要舉措。其次，要制訂一部專門意義上的社區體育政策文本，這一政策文本的內容要凸顯綜合性和長期性。而在考慮社區體育短期問題的解決上要制訂更為具體和詳細的政策文本。而在社區體育的主體政策外，還要制訂相關子政策為其提供更加細化的配套政策或方案，實現這些政策與方案間的有效耦合［10］。例如，有關體育場（館）的開放需要與如何加強體育場館的管理和經營、在組織社區體育活動時如何安排社會指導員進行指導、如何對體育健身設施進行維護以及如何保證體育鍛煉人員安全等各項子政策相耦合。而在這種耦合狀態下，即使社區體育政策在執行過程中出現問題也會有相關政策文本進行規范指導，這就可以確保政策內容的真正落實，有效避免了政策出現“懸浮”狀態。

4.2 完善政策執行機制，提高政策執行的效率

首先，要摒棄傳統“各自為政”的政策執行觀念，建立以社區體育政策為主導的跨部門協調機制，把宣傳、文化、民政、養老、體育、高校以及民間志愿組織等部門納入社區體育政策執行中，加強部門之間的溝通協調，細化各執行部門的責任和任務。其次，要實現對政策執行的有效控制，就需要建立一個全新的政策執行監督評估機制。傳統意義上的政策執行監督大多數是政府內部的監督，即上級行政部門對下級行政部門的監督，然而這種監督由于缺乏標準且形式單一，大多是流于形式走個過場。因此，作為上級政府的鄭州市政府就需要轉變政府職能，通過向第三方評估機構購買服務，使其定期對社區指導員進社區指導情況、體質監測情況以及組織體育活動進行滿意度調查。鄭州市政府作為金水區上級領導，其內部也要建立獨立的政策執行監督機構，該機構要定期對政策執行情況開展專項督查，對各街道社區政策執行情況、體育場（館）健身路徑等相關健身設施建設的達標情況進行綜合評估，將評估結果上報市政府并對社會進行公開。通過建立這種內外部監督機制以此形成對政策執行全面監督。最后，發揮政策執行的“高位推動”和激勵機制作用［11］，由鄭州市政府成立推動社區體育政策執行的領導專班通過定期召開專題會議指導和督促政策任務的實施，對于發現政策執行偏差的問題要及時指出和糾正，防止在錯誤的道路上越走越遠。

4.3 加強政策宣傳，增強目標群體對社區體育政策執行的認同感

政策能否得以實施的關鍵因素在于政策目標群體對政策的態度。對于政策執行人員，各街道辦事處是負責社區體育具體落實的基層部門，但基層部門由于人員少工作繁雜，大多數時間都在疲于應付上級任務，在執行社區體育政策時，通常不夠重視社區體育工作的開展，有的帶有消極心態去落實政策，更有甚者不按照政策內容進行執行或者對政策選擇性執行。針對這種情況，區政府、教體局應加強對各街道負責社區體育政策執行人員進行分類工作培訓、定期對政策文本解讀宣講，增強對政策的理解以此提高政策執行能力。而鑒于社區居民參與社區健身積極性不高的問題，區政府、教體局應以這次疫情防控作為切入點，嘗試開通政務短視頻賬號，因為與面對面接觸的媒介相比，政務短視頻是一種政府與民眾溝通的新穎模式，制造輕松，能迅速贏得廣泛瀏覽和傳播，遙遙領先于其他媒介［12］。通過發布通過健身提高自身免疫力來抵抗冠狀病毒、季節性流感等傳染性疾病的侵襲等相關科普短視頻，同時發布一些社區組織的體育活動的短視頻，增強社區居民對體育鍛煉能強身健體抵御疾病侵襲的認識，以此來提高社區居民對社區體育活動、社區體育政策的參與度和認同感。

4.4 優化社區體育政策執行環境

對金水區社區體育政策執行環境的分析發現，社區體育政策環境需要從內部進行優化。因為從外部環境來看，我國已經將健康中國、體育強國上升為國家戰略，加上人民對美好生活的向往的追求，使得人們更加關注健康。從內部環境上看，金水區社區體育政策執行出現梗阻問題的主要原因在于資金、政策執行人員的缺乏。豫政發［2016］69號文件中明確指出，要將社區體育的發展納入財政預算，同時根據各市、區經濟發展逐步擴大對社區體育發展資金的投入力度［13］。這就要求金水區體育主管部門要建立多元化的資金籌集機制，多渠道吸引市、區駐地企業對社區體育文化建設投入資金。然而，就金水區而言，目前最迫切需要解決的問題，在于加強基層人員的配置。一方面，針對學校教師專業理論知識強特點，金水區政府要主動與學校對接，邀請學校體育教師尤其是高校體育教師到社區中來定期為社區居民講述科學鍛煉的方法、注意事項等知識，增強社區居民科學鍛煉意識，提高科學鍛煉水平。另一方面，金水區體育主管部門可以通過借助社會組織、短視頻APP、公眾號等渠道，發布社區體育志愿者招募信息，緩解基層政策執行人員缺乏的問題，并對于做出突出貢獻的志愿者給予適當獎勵，調動社區居民服務社區體育活動的積極性。

5 結束語

發展社區體育是推動“全民健身”戰略落實的重要環節，通過結合史密斯政策模型對金水區社區體育政策執行分析，得知金水區社區體育政策在執行中存在四個方面的問題。政策文本缺乏前瞻性、操作性不強的問題；政策執行機制、監督機制缺失的問題；目標群體對政策認同感偏低且參差不齊的問題；政策執行資源缺乏尤其是人力資源不足的問題。這四個維度共同作用最終對金水區社區體育政策的執行起到了阻礙作用。為此，應從注重政策的科學性和可操作性、完善政策執行機制、加強宣傳增強目標群體認同感、優化政策執行環境四種途徑入手，建立起協同、高效、完備的政策執行系統，推動金水區社區體育健康發展。