城市更新， 描繪上海未來生活畫卷

胡顥

隨著城市發(fā)展從“粗放式發(fā)展”進(jìn)入“精細(xì)化運營”，從“增量”進(jìn)入“存量”，從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，城市建設(shè)不再盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，而更注重加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。曾幾何時，我們發(fā)現(xiàn)，那些日常走過的街巷、廣場又重新成為承載美好生活的樂園，曾經(jīng)被冷落的城市一隅又重新被點亮。相信很多人會因為這樣的繽紛更加熱愛這座城市。

《上海市城市更新條例》（以下簡稱條例）于8月25日經(jīng)市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過，9月1日起施行。條例為有效推進(jìn)上海的城市更新，建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市提供了堅實的法治保障。

質(zhì)量變革，重塑城市發(fā)展的新內(nèi)核

城市更新最初緣起是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長停滯問題，如何使經(jīng)濟(jì)具有活力、如何處理社會問題、如何達(dá)到環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡，一直是討論城市更新時非常核心的內(nèi)容。

在聽取意見座談會上，專家、人大代表、基層對城市更新的內(nèi)涵表述提出了各種意見和建議——“要關(guān)注生活品質(zhì)，增加提升城市軟實力的內(nèi)容” “要重視地下管網(wǎng)等看不見的地方的風(fēng)險隱患” “適當(dāng)增加地下空間更新和改造的有關(guān)內(nèi)容” “建議充分考慮并研究如何推動商圈更新” “對早期的綠化應(yīng)當(dāng)重新設(shè)計規(guī)劃” “要重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級或商辦用地升級” “要充分考慮可利用空地和開放空間的建設(shè)”……這些意見充分體現(xiàn)了城市更新與過去“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”和過度房地產(chǎn)化的城市開發(fā)建設(shè)方式完全不同。正如《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中的要求，城市更新應(yīng)“從前瞻性、戰(zhàn)略性、全局性和整體性的高度推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升”。

為此，條例對上海的城市更新作了這樣的描述，城市更新是“在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動”，并且細(xì)化了城市更新的幾種具體形式：加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高超大城市服務(wù)水平;優(yōu)化區(qū)域功能布局，塑造城市空間新格局;提升整體居住品質(zhì)，改善城市人居環(huán)境;加強(qiáng)歷史文化保護(hù)、塑造城市特色風(fēng)貌。從這一定義不難看出，城市更新是新時代城市發(fā)展的一次質(zhì)量變革，著眼于以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，促進(jìn)資本、土地等要素根據(jù)市場規(guī)律和國家發(fā)展需求進(jìn)行優(yōu)化再配置。同時，城市的增長不能以資源、環(huán)境和老百姓的利益為代價，而是要依循低碳化、綠色化、循環(huán)化、可再生化方向發(fā)展，要注重居住、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)用地與環(huán)境和生態(tài)空間格局相協(xié)調(diào)，嚴(yán)格控制對環(huán)境的不利影響，建設(shè)綠色、宜居城市。

效率變革，促進(jìn)多角色聯(lián)動的機(jī)制更新

“在過去的城市更新實踐中，常常強(qiáng)調(diào)市場主導(dǎo)，這一方式的優(yōu)勢在于企業(yè)對市場有更靈敏的觸覺，能夠提供高質(zhì)量的開發(fā)和設(shè)計，也可以有效地減輕政府的負(fù)擔(dān)。然而劣勢也很明顯，那就是開發(fā)商容易挑肥揀瘦，更青睞具有商業(yè)價值的地段，而那些位置偏僻、危房戶集中的地區(qū)就無人問津，公共利益也就無法得到保障。”審議過程中，不少委員提出了這樣的擔(dān)心。相關(guān)委員會在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，需要建立一個良性發(fā)展機(jī)制，在政府訴求的公共要素提升和土地開發(fā)主體追求的效益產(chǎn)出最大化之間尋求最佳平衡點，在激活市場和企業(yè)能動性的同時，要讓政府來充當(dāng)市場的“守夜人”，才能共同推進(jìn)城市空間的改善和升級。近年來，上海對此也作了很多探索，徐家匯西亞賓館的地區(qū)功能化改造、靜安區(qū)上海火車站的公共綠地增補(bǔ)改造和靜安區(qū)東斯文里的歷史建筑保護(hù)改造等都是城市更新的生動實踐。

為此，條例明確了開展城市更新要建立科學(xué)的制度架構(gòu)，市政府建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全市城市更新工作，并研究、審議相關(guān)重大事項;規(guī)劃、住房、產(chǎn)業(yè)和商業(yè)主管部門是城市更新工作的主要職能部門，其他政府相關(guān)部門是協(xié)同實施部門;區(qū)政府和相關(guān)管委會是相應(yīng)管轄區(qū)域內(nèi)城市更新工作的責(zé)任主體。同時，條例還確立了公眾參與制度，在更新行動計劃的制定、區(qū)域更新方案的推進(jìn)過程中，完善包括需求收集、意見反饋、監(jiān)督評估和多元參與等機(jī)制，要求廣泛調(diào)查和聽取目標(biāo)人群和周邊人群的需求和意見，為推進(jìn)城市更新提供重要的依據(jù)。

動力變革，打造上海發(fā)展的新動力源

“上海的城市體檢報告顯示出各種問題，比如中心城區(qū)人口過密、功能布局不均衡，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套不足，風(fēng)貌塑造和歷史文化保護(hù)不到位，應(yīng)對風(fēng)險的韌性不強(qiáng)等等，要及時糾偏、對癥下藥，努力建設(shè)沒有‘城市病的上海。”在區(qū)政府座談會上，與會的靜安、虹口、楊浦、黃浦等區(qū)結(jié)合各自的區(qū)域特點和需求對城市更新提出了不同的要求。

為此，條例有針對性地提出了“八項要求”：優(yōu)先對市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行提升和改造，推進(jìn)新型集約化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);進(jìn)行綠色建筑建設(shè)和既有建筑綠色改造，發(fā)揮綠色建筑集約發(fā)展效應(yīng)，打造綠色生態(tài)城區(qū);推進(jìn)海綿城市建設(shè)，提高城市排水、防澇、防洪和防災(zāi)減災(zāi)能力;注重地上地下空間的綜合統(tǒng)籌和一體化提升改造，提高城市空間資源利用效率;完善城市信息基礎(chǔ)設(shè)施，推動經(jīng)濟(jì)、生活、治理全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型;注重對既有建筑、公共空間的微更新，持續(xù)改善建筑功能和提升生活環(huán)境品質(zhì);推進(jìn)公園城市建設(shè)，完善城市公園體系，全面提升城市生態(tài)環(huán)境品質(zhì);加強(qiáng)公共停車場（庫）建設(shè)，推進(jìn)軌道交通場站與周邊地區(qū)一體化更新建設(shè)。這些要求聚焦人民群眾的基本需要、社會需求和精神需求，涵蓋了宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游等各個方面，對于增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力和抗風(fēng)險能力具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》為上海描繪了一幅美麗的畫卷，“上海將以更加瑰麗、偉岸、多彩的身姿昂首屹立于世界東方，成為我國社會主義現(xiàn)代化國家版圖中最具國際范、中國風(fēng)、江南韻的城市標(biāo)桿”。實施城市更新行動，直面城市發(fā)展的新問題、新形勢，推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，在可預(yù)見的將來，我們一定能看見一個越來越美麗的上海！