落實全過程人民民主 推進基層立法聯系點功能拓展

上海人大工作研究會辦公室

上海人大工作研究會作為上海市人大常委會25家基層立法聯系點之一，堅持將課題研究與基層立法聯系點工作結合起來。2021年開展《本市基層立法聯系點功能拓展研究》，結合學習貫徹習近平總書記關于全過程人民民主重要論述，就不斷深化拓展基層立法聯系點工作，將基層立法聯系點打造成為上海實踐全過程人民民主的鮮活載體、響亮品牌提出研究建議。

一、堅持人民代表大會制度，不斷推進全過程人民民主

人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，構成了中國特色社會主義民主政治制度，保障了人民當家作主。堅持和完善、發展這些制度是貫徹落實“全過程人民民主”的憲法制度保障。堅持人民代表大會制度，貫徹落實“全過程人民民主”，要防止質疑代表制或代議制，更要防止誤判我們之前是“非全過程民主”。

多年來上海市人大常委會堅持不懈地推進人民民主，取得許多好經驗，值得總結、提升、完善。加強常委會聯系代表、代表聯系人民群眾的制度，是解決代議制可能出現代表脫離選民、脫離人民群眾的情況的制度保證。建立6000多個代表的“家、站、點”，組織代表每年兩次以上進社區，要求代表帶著問題進社區聽取選民意見。推進代表列席常委會、市民旁聽常委會、市民旁聽人代會，立法過程中召開立法聽證會、論證會，吸納群眾意見。每年組織代表開展大調研，代表參與信訪。建立代表專業小組，深入各專門委員會的各項工作中。建立委員工作室，扎根在基層單位。基層立法聯系點就是探索立法全過程人民民主的實踐基地。不斷健全民主制度、豐富民主形式，暢通民主渠道是市人大常委會落實人民民主制度的不斷追求。

“全過程人民民主”的提出，為我們進一步推進中國特色社會主義民主政治發展作出了重要指引。全過程人民民主重在“全過程”，保障人民當家作主，就要全方位地從程序上保證人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。從人大工作而言，包括立法權、監督權、重大事項決定權、任免權的行使，都要保證“全過程”人民民主參與。

“全過程人民民主”不是人大一家的事，是各級國家機關共同推進的事。上海不僅要在經濟、社會建設上，還要在民主政治建設上守正創新，各方面都要取得新成就。

二、基層立法聯系點在全過程人民民主實踐中的探索成效

上海市人大常委會基層立法聯系點成立六年來，在推進基層群眾參與立法、監督執法、促進守法、宣傳普法方面取得很大成績。主要體現在：1.基層立法聯系點設置從10家提質擴容到25家，結構更完善、分布更合理、類型更多樣。2.制度建設初具形象，從市人大常委會的制度到各個立法點的制度，從工作規則到工作流程，從試行方案到正式文件。3.民主信息的采集網絡逐步建立，從立法聯系點到立法聯系信息站，從信息員到志愿者，從社區單位到社區居民，從普通市民到專業專家，從線下到線上。4.基層立法聯系點豐富展現人民當家作主的過程和效果。從參與立法看，從立法計劃到立法規劃，從法規起草調研到法規草案征集意見，基層立法聯系點提出意見的采納率不斷上升;從監督執法、促進守法、宣傳普法方面看，基層立法聯系點主動與所在單位工作職責結合，開展豐富多彩的民主自治和民主管理活動。5.基層立法聯系點作為人民民主的探索實踐已經形成獨特的“品牌”，豎立在民主政治建設的道路上。市人大常委會用好這支民意力量已經形成共識，因為它好用、管用，已經在市人大常委會的各項工作中成為必不可少的工作環節和聯系對象。6.人民群眾在基層立法聯系點的活動中也自我教育、自我提高，增強民主法治意識，行使知情權、參與權、表達權、監督權的積極性和自覺性以及質量都明顯提升。同時，各基層立法聯系點結合自身單位或組織的獨特優勢不斷探索特色。

三、基層立法聯系點功能拓展的思考

（一）進一步明確基層立法聯系點功能拓展的范圍

從全過程人民民主要求看，基層立法聯系點應該在立法的全過程人民民主實踐中做得更好。立法的全過程應該包括了立法規劃、立法計劃、立項論證、立法起草、立法審議、立法修改、立法廢止、法規清理等等程序。立法的全過程人民民主要保證在這些立法環節充分聽取民意，用好基層立法聯系點。盡管市人大常委會已經推進基層立法聯系點功能拓展到監督執法、促進守法、宣傳普法，把民主向立法前后延伸，但不是“立法程序”概念下的全過程內涵，所以，要加強全過程人民民主，基層立法聯系點需在立法全過程人民民主上再探索再創新再實踐。

由于基層立法聯系點最初由全國人大常委會法工委創設，初衷是立法工作機構需要直接聽取立法民意，所以，無論從設點的名稱看，還是工作范圍看，都緊扣立法工作。而上海市人大常委會設立基層立法聯系點，功能已經從參與立法向監督執法、促進守法、宣傳普法拓展。所以，從常委會工作而言，在立法權、監督權、重大事項決定權、任免權行使中都可以通過基層立法聯系點探索實踐“全過程人民民主”，特別要在法律監督和工作監督中落實“全過程人民民主”。

（二）進一步明確基層立法聯系點是一個民意平臺

基層立法聯系點是一個民意征集的平臺、民意協商的平臺，不能讓這個平臺變成實體性的機構。無論其被賦有哪些功能，包括參與立法、監督執法、促進守法、宣傳普法，都只是一個不同內容、不同主題的民意收集和協商的平臺。基層立法聯系點設立在指定機關、單位、社團里面，但是，不能把平臺和平臺所在機關、單位、社團的工作混淆，例如，基層立法聯系點開展普法工作、社區自治工作等等，都屬于超越民意平臺的定位了，實際是所在單位的工作。特別是要防止將人大常委會的權力職責、街道辦事處的政府管理職責、社團自治的職責旁落給基層立法聯系點。基層立法聯系點一般只有1-2個兼職的人員，是民意征集的組織者、意見建議整理者、民意傳遞反饋的傳遞者，民意直通車兩頭通過平臺而聯結。常委會組成人員或者代表到基層立法聯系點，就是借助這個平臺聽取民意。

（三）進一步規范民意采納和不采納的反饋方式

民意被征集之后是否采納要有反饋，這是尊重民意的體現。由于現在的法規草案一般都向社會公開征求意見，針對的是不特定公眾對象，反饋的具體途徑和具體對象就不太清晰，一般就通過法規審議的報告回應重大的意見建議，或者通過媒體回應。而基層立法聯系點作為民意平臺，民意來源渠道具有固定性，民意征集對象是有范圍的，線下線上的網絡群體是熟悉的，哪條意見哪條建議來源于誰一般也都清楚的，因而，對意見建議的采納情況進行反饋就顯得更加必要和有可能。目前，常委會法工委以各基層立法聯系點為對象，將采納情況直接反饋到點，由點再反饋給個人，但往往是半年統計一次。建議立法通過后就統計反饋，并以比較正式的行文通知各立法點，更利于鼓勵民主參與立法。

在采納的統計上，建議無論涉及法意、法條、法權的意見采納，還是涉及結構、文句、標點的修改采納，或是立法方向、立法方法、立法價值取向的意見采納，都應該作為采納統計，從寬肯定群眾參與立法的成效。

（四）全過程人民民主重在吸取更多基層群眾立法智慧

從立法這個專業性的工作而言，常委會法工委的立法意見應該最專業，常委會組成人員的立法意見重在平衡各方利益，而大會立法時全體代表的意見更精細，可見公平的權衡普法意義更大，而基層立法聯系點的立法意見是最樸素的民意，可以吸收更多群眾的智慧，是法規執行的民意基礎。所以，對于基層立法聯系點沒有必要強調專業化信息員隊伍建設，正如全國人大常委會法工委就是將基層立法聯系點與立法專業聯系點分開的。“全過程人民民主”重點在于保障基層群眾參與人民當家作主的政治實踐。

（五）鼓勵各個基層立法聯系點創新各自平臺特色

上海25家基層立法聯系點設立在不同的單位，有區人大工委、社團、法院、企業、工業園區、街道、鎮、村等等。各家依托的單位性質不同、基礎條件不同、從事的工作內容不同。所以，各個基層立法聯系點組織開展民意征集的形式、頻次不同，信息員隊伍布局和構成不同，民意的視角不同。從民意平臺而言，如果每個基層立法聯系點都有自己平臺的特色，更有利于充分體現人民民主的豐富多彩和效果。目前，虹橋基本特色、古北涉外特色、律協法律專業特色、法院裁判操作特色、人大研究會課題研究特色、街道居民特色等等初步形成，但這是自然形成的，需要常委會進一步加強指導、精心培育。例如，可以培育民意協商平臺、民意博弈平臺，讓不同的民意在這個平臺上充分協商、博弈后達成平衡一致;還可以推動“家、站、點”與基層立法聯系點聯合開展民意征集活動;基層立法聯系點可以同時培育人民建議征集點。

總之，在立法中體現“全過程人民民主”，最根本的是要堅持人民代表大會制度、堅持法定立法程序。基層立法聯系點應該成為代表、常委會組成人員聽取民意的一個平臺。代表和常委會組成人員在立法的全過程中應該用好這個民意平臺。